‘Toeslagen zijn zo ingewikkeld dat ze voor bestaansónzekerheid zorgen’
Hoe minder geld je hebt, hoe ingewikkelder het stelsel van belastingen en toeslagen voor jou is. Dat is het perverse kenmerk van ons huidige stelsel, zeggen econoom Jasper J. van Dijk en inspecteur-generaal Bart Snels. Vereenvoudiging is daarom volgens hen hard nodig. “De financiële risico’s komen terecht bij de mensen die die risico’s het minst kunnen dragen.”
Tekst: Berber Bijma | Leestijd: 6 minuten
Aan het woord:
Bart Snels, inspecteur-generaal bij de Inspectie belastingen, toeslagen en douane
Jasper J. van Dijk, medeoprichter en onderzoeksleider Instituut voor Publieke Economie
Alle Nederlanders betalen belasting en/of hebben recht op een of meer toeslagen, bijvoorbeeld de zorgtoeslag, huurtoeslag of kinderopvangtoeslag. Kortom: het stelsel van belastingen en toeslagen gaat ons allemaal aan. Dat stelsel knelt inmiddels aan alle kanten; de SER werkt aan een advies over de vereenvoudiging ervan.
De Inspectie belastingen, toeslagen en douane (IBTD) is een van de partijen die deelnam aan de participatiebijeenkomsten in het adviestraject. Bart Snels, inspecteur-generaal bij de IBTD, vindt het moeilijk om te bedenken wat er nog positief is aan het huidige stelsel. “Mensen zien door de bomen het bos niet meer, weten niet hoe ze hun recht moeten halen, hoe ze een regeling moeten aanvragen en krijgen te maken met hoge terugvorderingen. De intentie van het stelsel is goed: het probeert mensen bestaanszekerheid te geven. Maar het stelsel is pervers geworden, het zorgt niet voor die bestaanszekerheid. De financiële risico’s komen terecht bij de mensen die die risico’s het minst kunnen dragen.”
Econoom Jasper J. van Dijk, onderzoeksleider bij het Instituut voor Publieke Economie, ziet precies hetzelfde verschijnsel: “Hoe lager je inkomen is, hoe meer je met ingewikkelde toeslagen te maken hebt. Terwijl je toch al geldstress en zorgen hebt. En andersom: hoe rijker je bent, hoe eenvoudiger het wordt.”
Is die complexiteit het belangrijkste knelpunt van het huidige stelsel?
Van Dijk: “Ja, de complexiteit en de onzekerheid. Want boven op de landelijke toeslagen en de belastingen, met hun heffingskortingen, komen de gemeentelijke regelingen en de sociale zekerheid. We hebben heel veel losse regelingen die bedoeld zijn om mensen te helpen als ze niet kunnen rondkomen. De hulp komt dus in allerlei stukjes. Het tweede probleem is dat we ervoor hebben gekozen dat juist de mensen die in de rats zitten, er zélf voor verantwoordelijk zijn dat ze die hulp krijgen. Ze moeten zelf al die regelingen aanvragen. De combinatie van die twee factoren is het pijnpunt van ons systeem.”
Snels: “Ongeveer 10 procent van de mensen die recht hebben op een toeslag, vraagt die niet aan. Zij worden dus aangetast in hun bestaanszekerheid. Probleem is niet alleen dat mensen zelf zo’n toeslag moeten aanvragen, maar ook dat ze op 31 december al moeten weten wat hun situatie het komende jaar wordt. Als je inkomen of je gezinssamenstelling verandert, kun je zomaar een forse terugvordering krijgen. Ieder jaar overkomt dat zo’n 600.000 mensen: een terugvordering van 500 of 1000 euro, of soms nog veel meer. Dat geeft grote onzekerheid en vaak ook grote financiële problemen.”
Van Dijk: “Sommige mensen krijgen hoge terugvorderingen, anderen krijgen niet waar ze recht op hebben doordat ze geen gebruik maken van een regeling. Daarnaast is er een grote derde groep, die wel een toeslag krijgt en die niet terug hoeft te betalen, maar toch grote stress heeft van de onzekerheid die het stelsel veroorzaakt.”
Hoe kan het dat ons stelsel zo complex is geworden?
Snels: “In alle democratische landen wordt een belastingstelsel geleidelijk ingewikkelder. Ieder jaar komen er doelgroepen in beeld bij de politiek waarvoor een regeling nodig lijkt. Een speciale aftrekpost, een korting, een uitzondering. Dat is op zichzelf logisch, maar betekent wel dat je het geheel eens in de vijftien of twintig jaar flink moet opschonen. We hebben dat in Nederland voor het laatst gedaan rond de eeuwwisseling. Even later is het toeslagenstelsel ingevoerd en bovendien hebben we de sociale zekerheid ingewikkelder gemaakt. Gemeenten hebben ondertussen eigen regelingen gemaakt, omdat ze zagen dat een deel van hun inwoners inkomensondersteuning nodig had. Zo is, met de beste intenties, het geheel steeds complexer geworden.”
Van Dijk: “Als er een regeling is voor een specifieke groep, lobbyt die groep voor het voortbestaan van die regeling. De rest van de mensen, die aan die regeling meebetaalt, lobbyt níet, want voor hen is het effect per persoon beperkt. Daardoor is het heel moeilijk zo’n specifieke regeling af te schaffen. Daarnaast vinden politici de koopkrachtplaatjes erg belangrijk: ze willen niet dat een bepaalde groep er op achteruitgaat en maken steeds gedetailleerdere regels om daarop bij te sturen. Zo heb je na 25 jaar een heel complex stelsel.”
Houdt complexiteit zichzelf in stand?
Van Dijk: “Omdat alles in elkaar grijpt, kun je het bouwwerk niet steentje voor steentje vereenvoudigen. Maar we kunnen ook niet met één grote reset een totaal nieuw stelsel invoeren. Wat wel kan: met substantiële stappen toewerken naar een gedeeld beeld van hoe het stelsel moet worden. We moeten niet wachten op een heel nieuw stelsel, als we nu al substantiële verbeteringen kunnen doorvoeren.”
Snels: “De complexiteit is inderdaad zo groot, dat zelfs deskundigen niet altijd begrijpen waardoor er op onverwachte plekken problemen ontstaan als je aan een bepaalde regeling sleutelt. Ook steeds wisselende politieke coalities maken het lastig om een grondige hervorming door te voeren. Juist daarom is het SER-advies over de vereenvoudiging van het stelsel zo belangrijk: als het de politiek niet lukt, laat de sociale partners het dan eens worden. Vereenvoudigen lukt inderdaad niet in één keer, maar je kunt wel grotere stappen zetten, bijvoorbeeld op het gebied van verschillende kindregelingen of verschillende regelingen voor de zorg. Er is inmiddels een bibliotheek aan rapporten geschreven over de noodzaak van hervorming. Het is nu tijd dat we er daadwerkelijk mee aan de slag gaan.”
Zijn er landen waar we een voorbeeld aan kunnen nemen?
Snels: “In geen enkel land is het ideaal, maar op sommige punten doen andere landen het wel beter. In Nederland hanteren we bijvoorbeeld verschillende definities van huishouden, inkomen of vermogen. De definitie hangt af van het domein waarover je spreekt: sociale zekerheid, belastingen of toeslagen. In België is meer eenduidigheid en transparantie over zulke begrippen: iedere instantie definieert ze gelijk. Als we dat in Nederland ook zouden doen, zou dat de samenwerking tussen bijvoorbeeld Belastingdienst, Dienst Toeslagen, UWV, Sociale Verzekeringsbank en gemeenten eenvoudiger maken.”
Van Dijk: “In zekere zin is de complexiteit een typisch Nederlands probleem: juist omdat we zoveel sociale zekerheid willen bieden is ons stelsel zo ingewikkeld. De voorliggende vraag is dus: hoe organiseer je een hoog niveau van sociale zekerheid op een meer toegankelijke manier?”
Snels: “Eens. We moeten niet koste wat kost van de complexiteit af willen, maar er wel voor zorgen dat die complexiteit meer op de backoffice van uitvoeringsorganisaties komt te liggen dan bij de mensen zelf.”
Gerelateerd artikel
Is er sowieso over vijftien jaar weer een vereenvoudiging nodig?
Van Dijk: “Het zou mooi zijn als we een stelsel krijgen waarin knoppen zitten die werken voor verschillende politieke voorkeuren. Nieuwe coalities moeten kunnen bijsturen zonder dat ze nieuwe regelingen hoeven op te tuigen. Hoe meer rigide het stelsel is, hoe eerder het weer dichtslibt.”
Snels: “Een jaarlijkse vereenvoudigingswet kan helpen om knelpunten tussentijds op te lossen. Daarnaast pleit ik voor horizonbepalingen. Als je in de toekomst een regeling voor een specifieke groep maakt, zorg er dan voor dat je na een aantal jaren evalueert of die regeling nog steeds nodig is. Dan kun je een bewust politiek besluit nemen: handhaven of afschaffen.”
