Column

Nieuw beleid integratie nieuwkomers nog geen gelopen race

Het beleid ten behoeve van de integratie en participatie van vluchtelingen in Nederland maakt nuttige stapjes voorwaarts. Arend Odé, Senior-beleidsadviseur bij de SER, constateert dat er nog altijd uiteenlopende obstakels zijn aan te wijzen op weg naar een samenhangend beleid gericht op inburgering én participatie. Om met de ingeslagen weg een meer succesvolle integratie van nieuwkomers te realiseren zal de samenhang in beleid gericht op enerzijds taal en anderzijds participatie verder vergroot moeten worden.

Column van:

Arend Odé
Arend Odé, Senior-beleidsadviseur SocialeZaken a.ode@ser.nl
 
 
 

Gedurende de afgelopen jaren heeft het integratiebeleid van nieuwkomers in Nederland niet stilgestaan. De ingezette veranderingen zijn daarbij vooral gericht geweest op meer regie vanuit de overheid en een meer op maat gesneden aanpak om de maatschappelijke participatie van deze nieuwkomers mogelijk te maken. Toch zien we dat uiteenlopende belemmeringen een effectief beleid in de weg kunnen staan, met als gevolg dat de maatschappelijke positie van nieuwkomers uiterst kwetsbaar blijft. Om met de ingeslagen weg een meer succesvolle integratie van deze nieuwkomers te realiseren zal de samenhang in beleid gericht op enerzijds taal en anderzijds participatie verder vergroot moeten worden.

Column Arend Odé

Nieuw inburgeringstelsel met aandacht voor taal en participatie

De verplichte inburgering bestaat al ruim twintig jaar in Nederland en is bedoeld om de integratie van nieuwkomers te bespoedigen. Tussen 2013 en 2022 leunde dit stelsel in sterke mate op de eigen kracht van nieuwkomers. Om aan de inburgeringsverplichtingen te voldoen, moesten de inburgeraars op zoek naar een taalaanbieder en waren zij ook financieel verantwoordelijk voor het volgen van de taalcursussen. In de Van Slingelandlezing stelde Kim Putters, directeur van het SCP, dat de grote nadruk op zelfredzaamheid in de inburgering verkeerd heeft uitgepakt. Nieuwkomers moesten het vele jaren zelf maar uitzoeken op een totaal ondoorzichtige en slecht functionerende markt van aanbieders. Ook de Algemene Rekenkamer heeft dit idee van eigen verantwoordelijkheid sterk bekritiseerd. Aangegeven wordt dat het merendeel van de inburgeraars veel ondersteuning nodig heeft bij de start van een inburgeringstraject. Met name asielmigranten zijn minder in staat gebleken om zonder hulp van de overheid succesvol in te burgeren.

Gelukkig komt het in 2022 gewijzigde inburgeringsbeleid wel voort uit de overtuiging dat een effectief en doelmatig integratiebeleid gebaat is bij een sturende rol van de overheid. Zo zijn gemeenten verantwoordelijk geworden voor zowel de uitvoering als de handhaving van de inburgering. Asielmigranten hoeven dus niet meer zelf op zoek naar een aanbieder van taalcursussen. De verwachting daarbij is dat deze nieuwkomers sneller een goede keuze voor een taaltraject maken, én dat slimmere verbindingen worden gelegd tussen de inburgering en andere wettelijke taken in het sociaal domein. Ook betekent deze gemeentelijke regierol dat het beoogde maatwerk op lokaal niveau kan worden gerealiseerd. Gemeenten kunnen hierover namelijk afspraken maken met taalscholen, werkgevers of sociale werkbedrijven in de regio. Zodoende biedt het nieuwe stelsel voor gemeenten voldoende ruimte om de inburgeringstrajecten zodanig in te richten dat (taal-)onderwijs zoveel mogelijk wordt gecombineerd met participatieactiviteiten.

Deze verbeteringen laten onverlet dat gemeenten bezorgd zijn over zowel de praktische uitvoerbaarheid van het nieuwe inburgeringsstelsel als de financiële mogelijkheden om het gewenste maatwerk daadwerkelijk te kunnen leveren. Om de maatwerktrajecten te kunnen aanbieden, zullen niet alleen de commerciële taalscholen maar ook onderwijsinstellingen en werkgevers moeten bijdragen aan de opzet en uitvoering van deze trajecten. Signalen uit de praktijk wijzen er echter op dat gemeenten deze nieuwe koers allerminst voortvarend kunnen of willen inzetten. Zo betrekken de meeste gemeenten werkgevers nog altijd niet bij het vormgeven en inrichten van de inburgeringstrajecten. Ook lukt het veel gemeenten niet om met de beschikbare budgetten voldoende onderwijsinstellingen te contracteren. Daarnaast vraagt de roep om differentiatie en maatwerk om een fijnmazig aanbod van trajecten, iets dat met name voor kleinere gemeenten lastig blijkt. Zo bezien, biedt de brede steun voor het nieuwe inburgeringsstelsel nog geen garantie voor een probleemloze uitvoeringspraktijk. We zien dan ook dat veel gemeenten tot dusverre niet in staat zijn gebleken om met het nieuwe inburgeringsstelsel ook in een geheel nieuw aanbod van inburgeringstrajecten te voorzien.

Meer maatwerk in het arbeidsmarktbeleid

Het gemeentelijk arbeidsmarktbeleid biedt mogelijkheden om, in aanvulling op het inburgeringsbudget, nieuwkomers een aanbod te doen in het kader van een snelle arbeidsmarkttoeleiding. Ruim de helft van de gemeenten geeft aan hier bij de uitvoering van de nieuwe inburgeringswet gebruik van te maken. Idealiter worden de inburgering en de participatie tegelijkertijd en in samenhang opgepakt. En ook op dit gebied zien we een duidelijke trend. Waar gemeenten in het verleden nog vaak met interventies wachtten totdat de nieuwkomers waren ingeburgerd, wordt er vandaag de dag vaak een snellere start gemaakt met het inzetten van specifieke maatregelen voor deze doelgroep. Het gaat daarbij met name om een intensievere begeleiding door de gemeentelijke klantmanagers, blijvende aandacht voor de groep die al aan het werk is en meer afstemming tussen de taal- en participatietrajecten. Ook worden er steeds meer duale leerwerktrajecten ingezet, vooral voor arbeidsfitte statushouders die de stap naar werk snel kunnen maken.

Ook in dit opzicht is de situatie voor de huidige nieuwkomers veel gunstiger dan in het verleden. De bereidheid van gemeenten om, aansluitend op het inburgeringstraject, specifieke maatregelen voor deze groep te nemen is veel groter dan enkele jaren geleden. Tegelijkertijd liggen er in de toeleiding naar werk nog altijd verschillende risico’s besloten. Zo lukt het veruit de meeste gemeenten nog steeds niet om de arbeidstoeleiding al te starten voordat de nieuwkomers vanuit de opvang naar gemeenten worden uitgeplaatst. Hierdoor gaan er vaak vele maanden verloren voordat inburgeraars een passend aanbod krijgen. Ook betekent een betere afstemming tussen inburgering en het participatiebeleid niet automatisch dat gemeenten de groep inburgeraars ook daadwerkelijk een op werk gericht traject aanbieden. Het lijkt erop dat veel gemeenten dergelijke beleidsinspanningen vooral beperken tot de groep die de uitkering het snelste kunnen verlaten. Van de nieuwkomers met een (grote) afstand tot de arbeidsmarkt krijgt slechts een kleine minderheid (ca. 15%) een traject aangeboden dat gericht is op toeleiding naar werk. Daarnaast zien we dat de gezondheidscrisis van de afgelopen jaren direct nadelig is geweest voor de begeleiding die gemeenten aan deze nieuwkomers bieden. In bijna driekwart van alle gemeenten waren er gedurende de afgelopen jaren minder werkervaringsplaatsen, stages en vrijwilligersbanen beschikbaar voor statushouders.

Aparte positie Oekraïners

Aldus hebben asielmigranten in Nederland te maken met een sterk veranderende maar lokaal vaak zeer verschillende invulling van het beleid gericht op integratie en participatie. Voor de vluchtelingen uit Oekraïne ligt dit heel anders. Dankzij de activering van de Tijdelijke beschermingsrichtlijn krijgen Oekraïense vluchtelingen een speciale verblijfsvergunning waardoor ze geen asiel hoeven aan te vragen. Zodoende kunnen ze direct naar school en krijgen ze toegang tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Besloten is dat werkgevers voor deze vluchtelingen geen tewerkstellingsvergunning hoeven aan te vragen; iets dat voor Oekraïners vóór de Russische inval in hun land wel het geval was.

De maatregelen ten behoeve van Oekraïners gaan alle uit van het idee van een tijdelijk verblijf in dit land. In het geval deze vluchtelingen zich langdurig in Nederland zullen vestigen, zullen ook zij te maken krijgen met de verplichte inburgering. Zover is het echter nog niet. Wel geeft het ministerie van J&V aan dat Oekraïners die willen werken met specifieke problemen kampen en dat de overheid hier een rol in heeft te spelen. In het bijzonder gaat het daarbij om noodzakelijke investeringen ten behoeve van een goede informatievoorziening en voorzieningen gericht op een goede matching. Ook zal er aandacht moeten zijn voor fatsoenlijke arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Terecht wijst de overheid in dit verband op de conclusies van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten; de bevindingen van deze commissie hebben laten zien dat er nog veel misgaat bij het werk door arbeidsmigranten. Dit zal niet anders zijn voor de mensen die Oekraïne zijn ontvlucht.

Om het risico op misstanden zoals onderbetaling en slechte arbeidsomstandigheden te signaleren en te verkleinen, is het belangrijk om zicht te houden op de mensen die aan het werk gaan. Daarom geldt er sinds 1 april 2022 voor werkgevers een meldplicht als zij mensen uit Oekraïne in dienst willen nemen. Toch is het de vraag of deze maatregel voldoende garantie tegen vermeend misbruik biedt. Voor tijdelijke werknemers uit andere EU-lidstaten geldt inmiddels ook een meldplicht, maar betwijfeld mag worden of deze maatregel het verschil gaat maken. Om meer grip te krijgen op de genoemde problematiek zal een meer serieuze start moeten worden gemaakt met de aanbevelingen die het voornoemde aanjaagteam recentelijk heeft gedaan. Centraal hierin staan een betere regulering van de uitzendsector, een meer effectieve handhaving en het verbeteren van de huisvestingssituatie van tijdelijke migranten. Ook de Oekraïners zijn bij deze voorstellen gebaat.

Hoe nu verder?

Het beleid ten behoeve van de integratie en participatie van vluchtelingen in Nederland maakt nuttige stapjes voorwaarts. Daarbij drukt het belang van participatie een steeds belangrijker stempel op het inburgeringsbeleid, terwijl ook het lokale participatiebeleid steeds meer samenhang met het inburgeringsbeleid vertoont. Toch moet ook worden geconstateerd dat er nog altijd uiteenlopende obstakels zijn aan te wijzen op weg naar een samenhangende beleid gericht op inburgering én participatie. Aandachtspunten daarbij zijn in elk geval het op grotere schaal realiseren van geïntegreerde taalwerktrajecten, het beter en vroegtijdig betrekken van andere partijen bij het lokale beleid gericht op de participatie van nieuwkomers en meer aandacht in de arbeidstoeleiding voor de inburgeraars met een afstand tot de arbeidsmarkt. Pas dan leert een grotere groep nieuwkomers niet alleen de taal maar wordt hen ook perspectief geboden op het daadwerkelijk meedoen in de Nederlandse samenleving. Zelf duidt de overheid het nieuwe inburgeringsstelsel aan als een ‘lerende beweging’. Dit wijst erop dat de politiek bereid is bij te sturen in geval uitvoeringsproblemen of tegenvallende resultaten. Het is dan ook wenselijk om de genoemde signalen goed in de gaten te houden en hier de regels en beleidspraktijk zo nodig op aan te passen. Hierin hebben zowel de centrale als lokale overheid een rol te spelen.