Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2006 | Naar een kansrijk en duurzaam energiebeleid

Naar een kansrijk en duurzaam energiebeleid

Advies 2006/10 - 15 december 2006

De SER is voor een krachtig energiebeleid, dat zich richt op een betrouwbare, schone en betaalbare energievoorziening. De transitie naar zo’n duurzame energievoorziening duurt vele decennia en vereist een intensivering van het zogenoemde energietransitiebeleid. Zo’n beleid moet in de tijd consistent zijn en vraagt grote investeringen van overheid en bedrijfsleven. Via innovatie doen zich hierbij goede kansen voor op nieuwe bedrijvigheid en werkgelegenheid. De transitie naar een duurzame energievoorziening zal alleen slagen als alle betrokken partijen een actieve bijdrage aan dit proces leveren.

Download:Volledig advies (1712 kB)Samenvatting (124 kB)

Samenvatting

De wereld staat voor de enorme uitdaging de komende jaren fors in de energievoorziening te investeren om aan de snel groeiende energievraag te kunnen voldoen. Deze uitdaging biedt grote kansen voor het bedrijfsleven, maar vraagt ook om gericht overheidsbeleid met strategische keuzes. Het snel groeiende verbruik van fossiele brandstoffen, de hiermee gepaard gaande klimaatproblemen en de toenemende afhankelijkheid van energie-invoer uit politiek instabiele regio’s illustreren de noodzaak om de toekomstige energievoorziening in een duurzame richting om te buigen. Dit besef heeft in Nederland geresulteerd in het in 2001 gestarte energietransitiebeleid (zie kader).


Wat is het energietransitiebeleid?

Het energietransitiebeleid staat een structurele verandering voor naar een duurzame energiehuishouding. Waar het lopende energiebeleid zich richt op het behalen van doelstellingen in het jaar 2010, is het transitiebeleid juist gericht op de periode daarna. Inmiddels zijn er zes platforms – publiek-private samenwerkingsverbanden – opgericht rondom de hoofdthema’s voor de energietransitie: groene grondstoffen, duurzame mobiliteit, ketenefficiency, nieuw gas, duurzame elektriciteit en energie in de gebouwde omgeving.
De platforms fungeren als aanjager en makelaar van projecten binnen de thema’s. Zij beogen innovatieve kansen te creëren voor Nederlandse bedrijven en instellingen en knelpunten te identificeren in beleid en regelgeving. Daartoe zijn uit de voorstellen van de platforms 26 transitiepaden geselecteerd die in potentie geschikt zijn om het doel van energietransitie te realiseren.
Bij die selectie heeft ieder platform bekeken wat vanuit het oogpunt van economie en milieu de perspectiefrijkste transitiepaden zijn.



Het energietransitiebeleid staat in dit advies centraal. De SER steunt de hoofdlijnen van dit beleid. De raad ziet het energietransitiebeleid als een invulling van zijn eerder bepleite deltaplan voor een duurzame energievoorziening. In de discussie over de toekomstige energievoorziening is ook de rol van kernenergie in de nationale elektriciteitsproductie aan de orde. In dit (eerste) deel van het advies doet de raad daar geen uitspraak over. De SER zal in een apart vervolgtraject nader op dit onderwerp terugkomen.

De raad gaat ervan uit dat de economische en maatschappelijke opbrengsten van de transitie naar een duurzame energievoorziening aanzienlijk zijn, mits het transitiebeleid zorgvuldig wordt vormgegeven. Een energiehuishouding is duurzaam als de gebruikte energiebronnen nu en in de toekomst in voldoende mate beschikbaar zijn, de effecten van energiegebruik zo min mogelijk schade aanbrengen aan mens en natuur, de levering betrouwbaar en veilig is, en afnemers (huishoudens en bedrijven) tegen een redelijke prijs toegang tot energie hebben. Dit laatste impliceert dat zo veel mogelijk wordt voorkomen dat door hoge energiekosten de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven gevaar loopt. Dit biedt het bedrijfsleven de beste startpositie om te investeren in processen en producten en vormen van energieopwekking die de transitie naar een duurzame energiehuishouding kunnen bevorderen. Onder de juiste voorwaarden en met gerichte inspanningen kan de werkgelegenheid in energie-intensieve sectoren worden behouden en zelfs worden uitgebreid.
Daarnaast is van belang dat de energieprijs voor huishoudens en bedrijven in balans komt met de maatschappelijke kosten (feitelijke kosten plus externe effecten) van het energieverbruik. Betaalbaarheidsproblemen van specifieke groepen hoeven niet per se via energieprijzen te worden aangepakt.

Het streven om op een termijn van enkele decennia tot een duurzame energievoorziening te komen, kan slagen met de gezamenlijke inbreng van alle betrokken partijen.
Naast de overheid moeten ook het bedrijfsleven, sociale partners, ondernemers- en brancheorganisaties, milieuorganisaties en consumenten(organisaties) ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheid hun steentje bijdragen.

De raad ziet in dit advies uiteenlopende invalshoeken om hieraan invulling te geven.
Het begint met bewustwording, voorlichting en demonstratie.
Zo kunnen ondernemers- en brancheorganisaties door voorlichting en demonstratie het energiebewustzijn van mkb-bedrijven vergroten, energiebesparing bevorderen en de toepassing van nieuwe ‘schone’ energietechnologieën stimuleren (‘best practices’).
Verder kunnen dialoog en advies een breed draagvlak voor het energietransitiebeleid creëren. Stakeholders hebben ook de mogelijkheid door convenanten processen binnen het energietransitiebeleid te versnellen.
Daarnaast kunnen banken, pensioenfondsen en andere financiële instellingen via leningverstrekking en via fondsvorming inspelen op de omschakeling naar een duurzame energievoorziening.
Een belangrijke rol is weggelegd voor consumenten en hun organisaties (waaronder organisaties voor (woon)consumenten). Waar het gaat om nieuwe technologische toepassingen is een groot potentieel van early adopters een voordeel. Hierdoor is er meer experimenteerruimte, zijn er brede verspreidingsmogelijkheden en kunnen de kosten voor de ‘volgers’ relatief snel dalen.
Voor het draagvlak voor de energietransitie is het tevens noodzakelijk dat voldoende aandacht wordt besteed aan de sociale en werkgelegenheidsaspecten. Het gaat hierbij onder meer om het belang van opleiding en training van medewerkers in bedrijven en sectoren in het transitieproces. Betrokkenheid van werknemers is nodig en kan in de vorm van sociale dialoog, informatie of consultatie worden vergroot.

De realisatie van het energietransitiebeleid vraagt om een versterkte en meer gerichte inzet van R&D en een versnelde toepassing van geavanceerde energietechnologieën en -systemen die zich richten op minder milieubelastende vormen van energie en hernieuwbare energiebronnen. Aangezien in eerste instantie de grootste winst nog valt te behalen bij verdergaande energiebesparing, steunt de raad het voorstel van de Taskforce Energievoorziening om de besparingsdoelstelling op termijn op te voeren tot 2 procent per jaar.
Daarbij past wel de kanttekening dat het realiseren van dit streefcijfer mede afhankelijk is van de internationale context, meer in het bijzonder van de emissieprijs van CO2. De realiteit gebiedt ook te onderkennen dat in een energietransitiebeleid de eerstkomende decennia nog volop in conventionele, fossiele energiebronnen zal moeten worden geïnvesteerd. Op weg naar een duurzame energievoorziening is de ontwikkeling naar ‘schoon fossiel’ dan ook van het grootste belang.

De SER steunt de aanbeveling van de Taskforce Energietransitie om de energietransitie tot sleutelgebied te benoemen. Daarmee komt nadrukkelijk de verbinding tussen korte- en langetermijnperspectieven in beeld. Voor industrie en kennisinstellingen ontstaan zo mogelijkheden om via een geclusterde aanpak een toekomstgerichte, duurzame energiebedrijvigheid te ontwikkelen die maatschappelijk wenselijk is en economisch gezien kansen biedt op de snel groeiende wereldmarkt. Een krachtig proactief beleid moet bijdragen tot een aantrekkelijk vestigings- en investeringsklimaat waardoor Nederland zich kan ontwikkelen tot een zeer aantrekkelijke vestigingsplaats voor toekomstgerichte energie-industriële activiteiten in Noordwest-Europa. Dat biedt kansen op nieuwe bedrijvigheid en werkgelegenheid.

De SER pleit ervoor het politieke commitment voor het energietransitiebeleid vast te leggen door langjarig overheidsmiddelen voor de energietransitie te reserveren en deze onder te brengen in de Kennisinvesteringsagenda 2006-2016 die het Innovatieplatform ontwikkelt. De raad heeft het komende kabinet in zijn recente advies over het sociaaleconomische beleid (Welvaartsgroei door en voor iedereen) voor de middellange termijn aanbevolen een bedrag van 4 miljard euro voor kennisinvesteringen op de rijksbegroting te reserveren. Een deel hiervan wil de raad beschikbaar stellen voor het energietransitiebeleid. De feitelijke besteding van deze publieke middelen moet afhangen van de maatschappelijke baten van het totaal aan ingediende investeringsvoorstellen.
In de voorgestelde opzet met een lang politiek commitment past volgens de raad een eenvoudig en transparant institutioneel model voor de uitvoering het energietransitiebeleid:
  • De beleidsmatige en strategische besluitvorming (inclusief de allocatie van middelen) over het energietransitiebeleid vindt plaats op het niveau van de verantwoordelijke bewindspersoon of van een ministeriële onderraad.
  • De initiërende, ondersteunende en toezichthoudende taken worden ondergebracht bij het Interdepartementale Programmadirectie Energietransitie. Het IPE legt verantwoording af aan het kabinet en wordt geadviseerd door stakeholders.

In het licht van de toekomstige energiemix en van de langetermijninvesteringen van energieproducenten vindt de SER dat zo veel mogelijk gebruik moet worden gemaakt van al bestaande, kosteneffectieve duurzame opties. Met het oog op de voorzieningszekerheid is daarbij ook de geopolitieke invalshoek van belang. Een gemeenschappelijke Europese aanpak is hierbij het meest effectief.

Via het andere spoor van R&D- en innovatiebevordering dient te worden bewerkstelligd dat kansrijke duurzame opties die nu nog niet rendabel zijn tijdelijk worden ondersteund.

Het Nederlandse energietransitiebeleid is ingebed in een brede internationale context die mede de nationale mogelijkheden bepaalt. De SER pleit er daarom voor het energietransitiebeleid nadrukkelijk te betrekken bij de bepaling van de nationale beleidsinzet bij onderhandelingen op mondiaal en EU-niveau. Omgekeerd moeten ook de internationale ontwikkelingen doorklinken in het nationale energietransitiebeleid.

  • Mondiaal. De raad is voorstander van een klimaatbeleid dat ambitieus is, maar realistisch. Dat betekent dat ons land naar vermogen moet bijdragen aan de oplossing van het klimaatprobleem door intensivering van de energiebesparing, stimulering van duurzame, CO2-arme energie en snelle voortgang op het terrein van ‘schoon fossiel’.
    Met oog voor de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven moet het kabinet zich inzetten voor een ambitieus vervolg op de Kyoto-afspraken. Ook andere landen of delen van landen (California) hebben ambitieuze klimaatambities. Verder moet Nederland zich hard maken voor mondiale invoering van het instrument CO2-emissiehandel. Onder de juiste randvoorwaarden kan dit instrument immers een belangrijke bijdrage aan het klimaatbeleid leveren.
  • Europees. Naar de mening van de raad zijn Europese normstelling en EU-afspraken over productenbeleid (Integrated Product Policy) om belangrijke instrumenten van energieinnovaties te bevorderen. De raad steunt in dit licht het Actieplan voor energie-efficiëntie van de Europese Commissie. Daarnaast is hij op EU-niveau voorstander van een weloverwogen fiscale vergroening en een terugdringing van milieuschadelijke subsidies of andere fiscale faciliteiten met negatieve milieugevolgen. Fiscale vergroening draagt bij tot de internalisering van de negatieve externe effecten van energieverbruik en werkt daarmee ondersteunend aan het energietransitiebeleid. De raad vindt verder dat het CO2-emissiehandelssysteem van de EU op een aantal punten moet verbeteren. De raad steunt het gemeenschappelijke Europese energiebeleid voor een duurzame energiehuishouding. Dit beleid moet voortvarend worden aangepakt op basis van zowel het Groenboek als het Actieplan voor energie-efficiëntie van de Europese Commissie. Voor Nederland is vooral het tot stand brengen van een geïntegreerde Noordwest-Europese energiemarkt (Benelux, Frankrijk en Duitsland) van groot belang. De initiatieven van het kabinet gericht op nauwere samenwerking tussen betrokken landen worden door de raad krachtig ondersteund. Vergroting van de markt leidt namelijk tot een gelijk speelveld, meer concurrentie en een gunstiger klimaat voor energie-investeringsprojecten in Nederland. Aanvullende maatregelen ter bevordering van marktwerking moeten worden overwogen als de resultaten van de thans uitgevoerde evaluatie van de liberalisering van de energiemarkten daar aanleiding toe geven. In de context van meer marktwerking is bijzondere aandacht gewenst voor de groeiperspectieven van minder milieubelastende vormen van energie en van hernieuwbare bronnen. Bij dit alles moet de overheid haar systeemverantwoordelijkheid nemen en waarmaken door de publieke belangen van een betrouwbare, schone, betaalbare en toegankelijke energievoorziening te waarborgen.

Hoofdstuk 2 bevat een algemeen oordeel van de raad over het energietransitiebeleid.
In de hoofdstukken 3 en 4 van dit advies komt de raad tot een groot aantal specifieke aanbevelingen. De meeste komen in hoofdstuk 5 terug bij de beantwoording van de adviesvragen. Onderstaand kader vat de belangrijkste aanbevelingen voor het nationale beleid samen, voor zover deze hiervoor nog niet zijn genoemd.



Overzicht van SER-aanbevelingen voor het nationale beleid

Algemeen

  • Algemeen voorwaardenscheppend beleid door het creëren van een gunstig investerings- en innovatiebeleid om toekomstgerichte investeringen voor de Noordwest-Europese markt naar ons toe te trekken.
  • Samenhang en consistentie in beleid bevorderen, waardoor de rol van de overheid voorspelbaar is voor investeerders (betrouwbare overheid). Er is een goede balans nodig tussen de verschillende doelstellingen van het energietransitiebeleid en de concurrentiepositie van het bedrijfsleven.
  • Een goede afstemming tussen het nationale en het internationale energieën klimaatbeleid.
  • Stimuleren van een positieve houding ten opzichte van innovatie binnen arbeidsorganisaties door bevordering van sociale innovatie: vernieuwing van werkprocessen, toepassing van moderne managementvaardigheden, van flexibele organisatieprincipes en van hoogwaardige arbeidsvormen.
  • Duurzaamheidbevorderend beleid realiseren vanuit het ‘vervuiler/gebruiker betaalt’-principe, onder meer via fiscale differentiaties naar vervuilingsintensiteit.
  • Voorbeeldfunctie van de overheid waarmaken door als ‘launching customer’ op te treden en kansrijke initiatieven te ondersteunen.
  • Aanhaken van instrumentarium uit uiteenlopende beleidssectoren, zoals de woning- en vervoerssector, bij energietransitiebeleid.

Specifiek energietransitiebeleid

  • Tegengaan van fragmentatie van het beleidsinstrumentarium. Introductie van ‘trajectfinanciering’ die de successieve stappen in het innovatietraject ondersteunt. Het succesvol doorlopen van een deel van het innovatietraject resulteert dan vanzelf in ondersteuning in de volgende fase.
  • Monitoring van effectiviteit van instrumentarium met vermijden van beoordeling louter op kortetermijneffecten.
  • Inspelen op onvoldoende kennisvalorisatie door knelpunten in de financiering aan te pakken. Onderzoek naar de potenties van een Nederlandse variant op het Engelse Carbon Trust Fund. Dit fonds richt zich op energieopties (uitvindingen, concepten, startende bedrijfjes) met een hoog risico, maar met een potentieel aantrekkelijke business case.
  • Bij beoordeling van transitiepaden twee aspecten centraal stellen: de realiteitswaarde van de te verwachten effecten en de balans tussen korte- en langetermijneffecten.
  • Selectie van speerpunten binnen transitiepaden sterker enten op kansen voor het bedrijfsleven en werkgelegenheid; speerpunten moeten zo veel mogelijk aansluiten bij de comparatieve voordelen van onze economie. Daarnaast is een sterkere oriëntatie op internationale afstemming en samenwerking wenselijk om mee te profiteren van elders ontwikkelde kennis.