Milieu als kans

Advies  2005/13 - 21 oktober 2005
Met dit advies steunt de SER het kabinet in zijn voornemen milieuvriendelijke innovaties te bevorderen. Deze eco-efficiënte innovaties, die economische kansen bieden en tegelijkertijd milieuwinst opleveren, moeten via Europese en nationale maatregelen een krachtige impuls krijgen.

Download:Volledig advies (828 kB)Samenvatting (158 kB)

Samenvatting

De Sociaal-Economische Raad steunt het kabinet in zijn voornemen om onder het motto ‘Schoon, slim en sterk’ innovaties te bevorderen die economische kansen bieden en tegelijkertijd milieuwinst opleveren. Deze ‘eco-efficiënte innovaties’ moeten via Europese en nationale maatregelen een krachtige impuls krijgen.
 
Vormen van eco-efficiënte innovatie
Eco-efficiënte innovaties hebben uiteenlopende vormen:
  • Bedrijven in een productketen kunnen allerlei efficiency-slagen maken, die zowel in kostenbesparingen als in een geringere milieubelasting resulteren.
  • Eco-efficiënte innovatie kan ook de vorm aannemen van industriële symbiose. Een mooi voorbeeld hiervan is de CO2-uitstoot van olieraffinaderijen in Pernis, die als meststof aan glastuinders wordt verkocht. Deze vorm van synergie levert zowel de olieraffinaderijen als de tuinders een kostenbesparing op, terwijl tegelijkertijd een forse energiebesparing plaatsvindt en de CO2-uitstoot daalt.
  • Belangrijk is verder dat eco-efficiënte innovaties een competitief voordeel kunnen opleveren. Zo hebben de hoge Nederlandse watervervuilingsheffingen niet alleen de kwaliteit van het oppervlaktewater verbeterd, maar ook geleid tot innovatieve waterzuiveringbedrijven met een sterke positie op buitenlandse markten (first-mover-effect).

De adviesaanvraag: algemeen commentaar
Het Nederlandse voorzitterschap heeft het thema ‘Milieu als economische kans’ in de tweede helft van 2004 op de politieke agenda van de Europese Unie gezet. Dit initiatief heeft veel bijval gekregen. In het verlengde hiervan en in het licht van de herziene Lissabon-strategie richt de adviesaanvraag zich op beleid dat eco-efficiënte innovaties kan bevorderen. Alvorens de drie adviesvragen te beantwoorden, geeft de raad een algemeen commentaar op de adviesaanvraag.

Bevordering van eco-efficiënte innovaties past in de filosofie van de SER dat het innovatiebeleid zich zowel moet richten op de bevordering van een duurzame economische groei als op het oplossen van maatschappelijke vraagstukken. Het adviesthema sluit ook aan bij het SER-uitgangspunt dat naast gedragsverandering het ‘technologiespoor’, waartoe eco-efficiënte innovaties kunnen worden gerekend, een van de hoofdroutes naar een meer duurzame economie is. Zo is de milieuwinst die in de jaren negentig van de vorige eeuw is behaald vooral aan technische maatregelen toe te schrijven. Bij een verdergaande terugdringing van de milieubelasting zijn eco-efficiënte innovaties dan ook onontbeerlijk.

De SER voorziet de adviesaanvraag van twee kanttekeningen.
In de eerste plaats komt de notie ‘Milieu als kans’ in de adviesaanvraag naar voren als een specifieke innovatiestrategie met een primair economische invalshoek. De vraag of door gerichte eco-efficiënte investeringen de milieudoelen kunnen worden gehaald, komt niet aan de orde. Dit betekent onder meer dat vanuit de milieuoptiek geen duidelijke richting aan de eco-efficiënte innovaties wordt gegeven. Dit is een punt van aandacht aangezien er forse inspanningen nodig zijn om de vigerende milieudoelen tijdig te realiseren. Intensivering van eco-efficiënte innovaties kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren.
In de tweede plaats mist de raad bij de uitwerking van plannen rond eco-efficiente innovatie aandacht voor sociale aspecten (zoals gezondheid en werkgelegenheidseffecten) en voor het belang van opleiding en training voor medewerkers in sectoren die te maken hebben met milieu-innovatie. Betrokkenheid van werknemers in de desbetreffende onderneming of sector is nodig en kan in de vorm van sociale dialoog, informatie en consultatie worden vergroot.

Eerste adviesvraag: argumenten voor eco-efficiënte innovaties
Voor bedrijven noemt het achtergronddocument bij de adviesaanvraag vier drijfveren om in eco-efficiënte innovaties te investeren: rendementsverwachting, kwaliteitsverbetering, veranderende marktvraag en politieke druk.
De SER onderkent het belang van de genoemde drijfveren voor eco-efficiënte innovaties. Hij vindt het echter niet zinvol om deze afzonderlijk te wegen en te ordenen. Een bedrijfsstrategie houdt rekening met vele factoren tegelijk en de weging hiervan is afhankelijk van de missie, het type bedrijfsactiviteiten en de specifieke marktomstandigheden. Voor de bedrijfsstrategie zijn rendementsverwachting, kwaliteitsverbetering en veranderende marktvraag uiterst belangrijke interne drijfveren voor innovatief handelen. Ecoefficiënte innovaties kunnen ieder van deze factoren positief beïnvloeden. Daarnaast is de verwachting dat de wereldmarkt voor milieugoederen en -diensten de komende jaren flink zal groeien: nieuwe producten, nieuwe marktkansen en nieuwe markten. Voor Europese bedrijven zullen zich daardoor aanzienlijke exportmogelijkheden voordoen, vooral naar snelgroeiende economieën (China, India), die in toenemende mate met industriële milieuproblemen te kampen hebben. Verder is onmiskenbaar dat maatschappelijke en politieke druk bedrijven kunnen aanzetten tot eco-efficiënt gedrag dat verdergaat dan de wettelijke minimumeisen. Dit raakt het terrein van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Het gaat dan om zaken als een positief imago en betere relaties met de stakeholders: de eigen werknemers (trots op bedrijf), andere bedrijven in dezelfde keten (leveranciers en afnemers), de klanten, de fysieke omgeving van het bedrijf en overheden.

Tweede adviesvraag: bevordering van eco-efficiënte innovaties
Algemeen Om eco-efficiënte innovaties te bevorderen moet in ieder geval worden voldaan aan de algemene voorwaarden voor een gunstig innovatieklimaat. Daarnaast is een goed kennisen innovatiebeleid noodzakelijk. Sterker dan voorheen moet (nieuwe) kennis worden ingezet om economische behoeften te bevredigen en maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Aangezien het bij eco-efficiënte innovaties vaak om beslissingen met een langetermijnhorizon gaat, is het voor de risiconemende investeerder verder van groot belang dat het relevante overheidsbeleid over langere tijd gezien helder, samenhangend en consistent is.
Bij de bevordering van eco-efficiënte innovaties valt een onderscheid te maken tussen aanbodsturing (‘technology push’-beleid: subsidies) en vraagsturing (‘technology pull’-beleid: normstelling, emissierechten). De effectiviteit van de instrumentinzet verschilt per sector. Dit inzicht pleit voor een differentiatie in instrumentinzet. Zo is alleen onder bepaalde voorwaarden voortschrijdende (technologieforcerende) normstelling effectief.

De adviesaanvraag noemt diverse maatregelen om eco-efficiënte innovaties te bevorderen. Deze komen hieronder aan bod.

Fiscale vergroening en afschaffing van milieuschadelijke subsidies
De SER is voorstander van een weloverwogen fiscale vergroening op EU-niveau en een terugdringing van milieuschadelijke subsidies of andere fiscale faciliteiten met negatieve milieugevolgen. Daaronder is ook begrepen de deelname van de luchtvaartsector aan de CO2-emissiehandel, dan wel de invoering van een Europese kerosineaccijns, op zodanige wijze dat de milieu-impact door de luchtvaart adequaat in het systeem wordt gebracht. Dit past in een breder pakket waarin ook concurrentievervalsende subsidies of fiscale faciliteiten op andere vervoermodaliteiten zouden moeten worden aangepakt. In de afwegingen moet steeds een balans worden gezocht tussen het milieubelang en andere belangen. In sommige gevallen zou afschaffing van subsidies met een stevig flankerend beleid gepaard moeten gaan om slachtoffers van een dergelijke maatregel (de betrokken werknemers die baan- en inkomensverlies leiden) te compenseren. Met andere woorden, ook de sociale dimensie van duurzaamheid mag niet uit het oog worden verloren.

Op nationaal niveau bieden vooral verdere fiscale differentiaties naar vervuilingsintensiteit in bestaande belastingen perspectief. Hier kan het ‘vervuiler/gebruiker betaalt’-beginsel worden aangewend door fiscale kortingen of vrijstellingen te hanteren voor tal van (relatief) milieuvriendelijke activiteiten of producten. Dit kan gebeuren op basis van budgetneutraliteit, waardoor belastingverschuiving in een milieuvriendelijke richting plaatsvindt. Dit stimuleert efficiencyverhogende investeringen gericht op beperking van grondstoffen en energieverbruik.

Verder tonen recente inzichten dat internalisering van de milieukosten onvoldoende is om eco-efficiënte doorbraken te forceren. Ook moet rekening worden gehouden met toenemende schaalvoordelen van bestaande technologieën (lock-in-effecten) en de hoge kosten van nieuwe technologieën die zich nog aan het begin van de leercurve bevinden. De overheid kan nieuwe technologieën stimuleren door een gunstige selectieomgeving te creëren, bijvoorbeeld door nichemarkten tot stand te brengen of te stimuleren. In zo’n beschermd marktsegment (bijvoorbeeld zonnecellen of warmtepompen in de woningbouw) kan een nieuwe technologie profiteren van schaalvoordelen en leereffecten.

Beschikbaarheid van risicokapitaal
De beschikbaarheid van risicokapitaal is een punt van zorg. Door gebrek aan voldoende financiële middelen komen veel innovatieprojecten nooit in de valorisatiefase. Dit probleem geldt ook voor eco-efficiënte innovaties en raakt zowel grote als kleine bedrijven. De SER roept het kabinet op om bij een verdere invulling van een pakket van maatregelen om eco-efficiënte innovaties te stimuleren, ook op dit knelpunt beleid te ontwikkelen. Om versnippering van beleidsinstrumenten te voorkomen, verdient het de voorkeur aansluiting te zoeken bij het reeds bestaande (of voorziene) EZ-instrumentarium dat als doel heeft de toegang tot risicokapitaal te vergroten.

Groen inkopen
Met een veel sterker accent op groen inkopen kan de overheid als innovatieve aanbesteder opereren en zodoende aan leveranciers duurzaamheidseisen stellen (launching customer). Op dit terrein liggen er nog volop kansen. Naarmate de overheid zelf duurzamer gedrag vertoont (voorbeeldfunctie), kan zij met des te meer gezag andere actoren op hun nietduurzame gedrag aanspreken. Om de ambities waar te maken moet de overheid een krachtig ondersteunend beleid ontwikkelen, dat alle bestuurlagen (nationaal, provinciaal en gemeentelijk) motiveert om het eigen inkoopbeleid in duurzame richting om te buigen.

Derde adviesvraag: ontbreken er opties?
De SER steunt beleidsontwikkelingen op milieuterrein waarbij middelvoorschriften worden vervangen door doelvoorschriften. Uitdagende doelvoorschriften stimuleren de creativiteit en lokken innovatief gedrag uit. Ter ondersteuning van kleinere bedrijven ziet de raad een belangrijke rol voor de brancheorganisaties, die hun achterbannen gericht kunnen ondersteunen bij de keuzen van middelen en instrumenten om tot een adequate invulling van de doelvoorschriften te komen. Verder beveelt de raad het kabinet aan de Nederlandse ervaringen met de convenantaanpak tussen bedrijfsleven, overheid en andere maatschappelijke actoren transparant te maken voor een breder Europees platform.

Een tweede beleidsontwikkeling die volgens de SER veel steun verdient, is de bottom-up benadering. Een van bovenaf gestuurde top-down technologie-ontwikkeling blijkt niet goed te werken. Er is behoefte aan meer wisselwerking tussen de vragende en aanbiedende partijen. De raad wijst in dit verband ook met nadruk naar de succesvolle Nederlandse Technologische Topinstituten (TTI’s). Voor de SER is onder meer van belang dat de thematische keuzes van (nieuwe) TTI’s zich richten op belangrijke maatschappelijke vragen en dat de (potentieel) relevante spelers (groot en klein; insiders en outsiders) hun kennis kunnen inbrengen. Gelet op het grote belang van energie voor zowel de economie als het milieu en de ontwikkelingsfase van het energietransitiebeleid, beveelt de raad aan te overwegen toe te werken naar een TTI op het gebied van energie. Daarbij zou de leidende positie van ECN op energiegebied kunnen worden benut. Een TTI energie versterkt niet alleen de afstemming en samenhang op nationaal niveau, zij kan ook als intermediair fungeren tussen het nationale en het internationale energie-innovatiebeleid. Nu de energietransitie de startfase achter zich heeft gelaten, is een verbreding door vormen van Europese samenwerking een logische vervolgstap.

Ten derde vraagt de SER aandacht voor de verbinding tussen nationaal en Europees beleid. Vanuit de Nederlandse ervaringen met de TTI’s, de convenantenaanpak en het (energie)transitiebeleid lijkt voor ons land vooral het relatief nieuwe EU-instrument van de Technology Platforms interessant. De SER is er voorstander van dat de Nederlandse ervaringen actief worden ingebracht bij de verdere ontwikkeling en vormgeving van deze nieuwe mechanismen. Voor de inhoudelijke keuzes ligt het voor de hand dat aansluiting wordt gezocht bij nationale sterktes, in termen van kennisgebieden en economische spelers.