Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2003 | Van Conventie naar Intergouvernementele Conferentie

Van Conventie naar Intergouvernementele Conferentie

Advies 2003/09 - 27 oktober 2003

De Conventie over de toekomst van Europa heeft in juli 2003 een ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa opgeleverd.

Download:Volledig advies (326 kB)

Uitkomsten van de Conventie behouden


De Conventie over de toekomst van Europa heeft in juli jl. een ontwerp-Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa opgeleverd. De Commissie Internationale Sociaal-Economische Aangelegenheden (ISEA) van de SER vindt het van grote betekenis dat de Conventie erin is geslaagd brede consensus te bereiken over de toekomstige opzet en inrichting van de Europese Unie. De Conventie heeft meer bereikt dan ooit mogelijk was geweest in een klassieke Intergouvernementele conferentie (IGC).
De Commissie ISEA maakt zich nu echter ernstige zorgen dat de onlangs begonnen IGC het goede werk van de Conventie ongedaan gaat maken. Het ontwerp-Verdrag dat de Conventie heeft opgeleverd is zeker niet volmaakt. In principe is het voor verbetering vatbaar; maar wezenlijke veranderingen in het bereikte compromis kunnen een kettingreactie oproepen die zou leiden tot het ineenstorten van het hele bouwwerk dat de Conventie heeft opgericht. De lidstaten zouden daarom heel terughoudend moeten zijn bij het doen van voorstellen met betrekking tot teksten waarover in de Conventie al brede overeenstemming is bereikt.

In dit advies wil de Commissie ISEA om te beginnen een inhoudelijke waardering op hoofdlijnen geven van de uitkomsten van de Conventie, in het licht van haar advies Conventie over de toekomst van Europa van februari 2003. Daarnaast vraagt de Commissie ISEA nadrukkelijk aandacht voor het onderdeel van het ontwerp-Verdrag dat in de Conventie niet of nauwelijks aan bod is geweest: de bepalingen over beleid in deel III.

Algemeen oordeel over het ontwerp-Verdrag

Zoals al aangegeven heeft de Conventie naar het oordeel van de Commissie ISEA goed werk geleverd. Zij is erin geslaagd brede overeenstemming te bereiken over institutionele hervormingen die nodig zijn om zowel het democratisch gehalte van de besluitvorming als de besluitvaardigheid en daadkracht van een Unie van 25 of meer lidstaten te behouden en nog te versterken. Voor verschillende weerbarstige vraagstukken waarop twee voorgaande IGC’s – die uitmondden in de Verdragen van Amsterdam en van Nice – de tanden hebben stukgebeten, heeft de Conventie bevredigende oplossingen weten aan te reiken (1). Een goed voorbeeld daarvan is de nieuwe formule voor de gekwalificeerde meerderheid (QMV): een meerderheid aan lidstaten die bovendien meer dan 60 procent van de bevolking vertegenwoordigen. Deze formule is zowel doorzichtiger als effectiever dan die waartoe enige jaren geleden in Nice is besloten (en waaraan Spanje en Polen zo sterk hechten). Het is alleen jammer dat deze regeling krachtens art. I-24 lid 3 pas op zijn vroegst op 1 november 2009 zal kunnen ingaan.

Baldwin en Widgren laten zien dat de kans op het voldoen aan QMV – over een willekeurig onderwerp met een door het toeval bepaalde verdeling van stemmen voor en tegen over de lidstaten – volgens de formule van Nice in de huidige EU van 15 lidstaten 8,2 procent bedraagt. In een tot 27 lidstaten uitgebreide Unie daalt de kans op QMV naar 2,1 procent. Invoering van de formule van het ontwerp-Verdrag doet de kans op een gekwalificeerde meerderheid in de EU-27 toenemen tot 21,9 procent (toevalligerwijze even hoog als destijds in de EG-6) (2).

Bepaalde institutionele hervormingen waarin het ontwerp-Verdrag voorziet liggen (ook) in ons land gevoelig. Essentieel is evenwel de samenhang in het geheel van institutionele aanpassingen. Dat geheel overziende meent de Commissie ISEA dat de door Nederland terecht gekoesterde beginselen van het evenwicht tussen de instellingen en van gelijkwaardigheid van de lidstaten vooralsnog goed overeind zijn gebleven. Dit evenwicht kan evenwel gemakkelijk worden verstoord door wijzigingen die lidstaten in de IGC zouden willen doorvoeren.

Het ontwerp-Verdrag voorziet in een aanzienlijke verdere verruiming van meerderheidsbesluitvorming (gekoppeld aan co-decisie). In het advies Conventie over de toekomst van Europa (publicatienr. 03/01) had de SER daarvoor ook gepleit (zie in het bijzonder pp. 17 alsmede 40-54). Ondanks de nu doorgevoerde verruiming zal meerderheidsbesluitvorming nog niet consequent worden toegepast op alle maatregelen die nodig zijn om de goede werking van de interne markt (met inbegrip van zijn externe dimensie) te verzekeren. De Commissie ISEA wijst in dit verband op de bepalingen over onderdelen van het gemeenschappelijk handelsbeleid (art. III-217 lid 4) en over aspecten van het fiscale beleid (in art. III-62, 63 en 130).
De Commissie ISEA heeft nota genomen van de opvatting van de Nederlandse regering dat de voorgestelde verruiming van de meerderheidsbesluitvorming op een punt te ver gaat, namelijk daar waar deze op termijn wordt voorzien voor de vaststelling van het meerjarig financieel kader (zie art. I-54). Binnen de commissie wordt over deze kwestie verschillend geoordeeld.

De verruiming van meerderheidsbesluitvorming moet naar de mening van de Commissie ISEA gepaard gaan met een aanscherping van de toetsing van Europese wet- en regelgeving op subsidiariteit en evenredigheid. Het ontwerp-Verdrag van de Conventie voorziet nu in een rol van de nationale parlementen van de lidstaten bij de (politieke) toetsing op het voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel (3). De Commissie ISEA vindt dat ook de evenredigheidstoets aanscherping verdient. Zij verwijst in dat verband naar haar voorstel voor een onafhankelijke toets op de evenredigheid van wetgevingsvoorstellen, bijvoorbeeld door een comité van onafhankelijke deskundigen (4).

In haar advies over de Conventie had de Commissie ISEA ook aandacht gevraagd voor een goede verankering in het Verdrag van de Europese sociale dialoog en van de methode van open coördinatie van het sociaal beleid . De sociale dialoog is in het ontwerp-Verdrag goed verankerd: door art. I-47 in combinatie met art. III-105 en 106. De methode van open coördinatie is niet als zodanig expliciet vastgelegd; wel is een omschrijving van elementen ervan ingevoegd in art. III-107 over coördinatie van sociaal beleid (5). De Commissie ISEA beveelt aan deze omschrijving te verduidelijken door het toevoegen van een definitie van het begrip ‘richtsnoer’ in het Verdrag.

Voortbouwen op de Conventie door gerichte aandacht voor deel III

Het kabinet heeft als uitgangspunt voor de onderhandelingen in de IGC gekozen om “in beginsel zo dicht mogelijk bij het resultaat van de Conventie [te] blijven”. Het kabinet vertaalt dit in het aanmerken van “een zeer beperkt aantal wensen als prioritair” en voegt daaraan toe dat deze geen betrekking hebben op verbeteringen van deel III en IV van het ontwerp-Verdrag (zonder overigens dergelijke verbeteringen te willen uitsluiten) (6). De Commissie ISEA onderschrijft het algemene uitgangspunt dat het kabinet kiest. Zij wil daarbij echter nadrukkelijk gerichte aandacht vragen voor deel III van het ontwerp-Verdrag over Beleid en werking van de Unie . De aandacht van de Conventie is in hoofdzaak uitgegaan naar de delen I en II, en in samenhang daarmee naar een aantal bepalingen van institutionele aard in deel III. De materieelrechtelijke aspecten van deel III – die voor het sociaal-economisch beleid van groot belang zijn – zijn niet of nauwelijks aan bod gekomen. Dat is ook verklaarbaar gelet op de opdracht die aan de Conventie is gegeven. Dit neemt niet weg dat een modernisering van de tekst van deel III van groot belang is om te komen tot een voor burgers en bedrijven gemakkelijker toegankelijk en beter te doorgronden Europees Verdrag.

De Commissie ISEA beveelt de Nederlandse regering aan de ruimte die de IGC biedt voor zowel redactionele als inhoudelijke aanpassingen van deel III van het Verdrag optimaal te benutten. Er is al enig dor hout gekapt, maar daarmee is deel III nog niet geheel bij de tijd gebracht. Het zou erg jammer zijn als deze gelegenheid om het Verdrag aan te passen niet goed zou worden benut. Het is immers maar de vraag wanneer zich weer een gelegenheid zal aandienen.

Bijlage 1 bij dit advies werkt een aantal wensen en suggesties voor verbetering van deel III uit. Deze verbeteringen betreffen onder meer:
  • Het vrij verkeer van werknemers en de coördinatie van de sociale zekerheid die daarvoor nodig is.
  • De achterhaalde uitzonderingsbepalingen in verband met de deling van Duitsland in art. III-56 (staatssteun) en art. III-141 (vervoerbeleid).
  • De relatie tussen mededingingsbeleid en diensten van algemeen belang.
  • De regels voor de harmonisatie van wetgeving die nodig is voor de interne markt.
  • De versterking van de positie van de Europese Commissie in het verdere verloop van de buitensporigtekortprocedure.
  • Een verduidelijking en communautaire verankering van de bepalingen over de eurozone.
  • Een stroomlijning van de bepalingen over het sociaal beleid, mede met het oog op de doorzichtigheid voor burgers, en een definitie van het begrip richtsnoer in het kader van de open coördinatie van het sociaal beleid.
  • Een verwijzing naar duurzame ontwikkeling in de bepalingen over milieubeleid.
  • Een consequente toepassing van meerderheidsbesluitvorming op de externe dimensie van de interne markt.
  • Een verdere actualisering van de bepalingen over vervoerbeleid en over landbouw en visserij.
Vooraf kan natuurlijk niet precies worden ingeschat welke van deze wensen in de IGC kunnen worden gerealiseerd zonder daarmee het in de Conventie bereikte compromis op het spel te zetten. Het voeren van de onderhandelingen in de IGC is de taak en verantwoordelijkheid van de regering. De SER Commissie ISEA wil het kabinet wel graag aanmoedigen tijdens de IGC te blijven verkennen hoe groot de speelruimte is voor de in (de bijlage bij) dit advies voorgestelde verbeteringen van deel III van het ontwerp-Verdrag.

Voorziening voor toekomstige aanpassingen van deel III

Naast bovengenoemde aanpassingen van deel III is het van groot belang nu ook een specifieke voorziening te treffen in het Verdrag voor toekomstige aanpassingen van deel III aan veranderende omstandigheden en inzichten. Eventuele toekomstige aanpassingen van het Verdrag blijven immers onderworpen aan de unanieme aanvaarding én ratificatie door de lidstaten. In een Unie van 25 of meer lidstaten moet dus een forse horde genomen worden om tot Verdragsherziening te kunnen overgaan. Dat is terecht voorzover het gaat om regelingen van constitutionele aard. De bepalingen over het beleid en de werking van de Unie in deel III zijn evenwel grotendeels beleidsmatig van aard en behoren dan ook onder een lichtere herzieningsprocedure (bijvoorbeeld: wel unanimiteit, maar géén ratificatie) te vallen (7). Bepalingen van constitutionele aard die nu in deel III zijn opgenomen zouden dan alsnog naar deel I kunnen worden verplaatst (dat ligt bijvoorbeeld voor de hand voor art. III-302 over de gewone wetgevingsprocedure) of onder een uitzonderingsregeling kunnen vallen.

Tot slot

De belangrijkste aanbevelingen van dit advies met betrekking tot de werkzaamheden van de IGC kunnen als volgt worden samengevat:
  • ga heel behoedzaam om met de resultaten van de Conventie (in het bijzonder de delen I en II van het ontwerp-Verdrag);
  • zoek de meerwaarde in een verdere opschoning en modernisering van deel III en in het zoeken naar overeenstemming over een lichtere herzieningsprocedure voor deel III.

Dit advies is voorbereid door de Werkgroep Internationale Zaken en vastgesteld door de Commissie ISEA. De samenstelling van de Commissie ISEA en haar werkgroep is weergegeven in bijlage 2.

  1. Zie ook het briefadvies van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) over het resultaat van de Conventie dd. 28 augustus 2003.
  2. Zie: Richard Baldwin, Mika Widgren, Decision Making and the Constitutional Treaty: Will the IGC discard Giscard?, 19 juni 2003 (http://heiwww.unige.ch/baldwin/papers/Decision-making_and_the CT.pdf).
  3. Zie artikel 5 van het protocol over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid.
  4. Zie het SER-advies over de Conventie, pp. 16 en 17 alsmede 39 en 40.
  5. Eenzelfde formulering vindt men terug in art. III-148 lid 2 over onderzoek en ontwikkeling, art. III-179 lid 2 over volksgezondheid en art. III-180 lid 2 over industriebeleid.
  6. Zie de brief van de minister en staatssecretaris van Buitenlandse Zaken over de IGC, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29213, nr. 2.
  7. Zie: L.A. Geelhoed, Een Europawijde Europese Unie: een grondwet zonder staat?, SEW, september 2003, pp. 284-310, inz. p. 289.