Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2003 | Inburgeren met beleid

Inburgeren met beleid : Advies over duale trajecten taalverwerving en arbeid

Advies 2003/10 - 21 november 2003

Migranten kunnen beter inburgeren als ze niet alleen Nederlands leren, maar daarbij ook werken of een beroepsopleiding volgen. Er moeten daarom meer combinatietrajecten van de grond komen. Daartoe is noodzakelijk dat gemeenten en het beroepsonderwijs bij hun inburgeringsbeleid meer rekening houden met de behoeften en mogelijkheden van werkgevers op de regionale arbeidsmarkt. Niet iedere migrant is echter vaardig genoeg om direct aan de slag te gaan. En de mogelijkheid van bedrijven om extra leer- en werkplekken aan te bieden is niet groot. De rijksoverheid en de gemeenten moeten daarom ook de gebruikelijke inburgeringscursussen grondig vernieuwen, onder andere door meer maatwerk te leveren.

Download:Volledig advies (1957 kB)Samenvatting (83 kB)

Samenvatting


De adviesaanvraag
Op 24 april 2003 heeft de SER de adviesaanvraag Duale trajecten taalverwerving en arbeid(stoeleiding) ontvangen van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens zijn ambtgenoot voor Vreemdelingenzaken en Integratie. Duale trajecten bieden etnische minderheden die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen de mogelijkheid om taallessen Nederlands als tweede taal (NT2) te combineren met een of meer trajectonderdelen gericht op arbeid of de toeleiding naar arbeid. De effectiviteit van de inburgering neemt daardoor toe, evenals de snelheid en de duurzaamheid van de integratie in het arbeidsproces. Het kabinet is voorstander van een grootschalige inzet van duale trajecten, maar er zijn tal van factoren die dat in de weg staan.

De centrale vraagstelling van de adviesaanvraag is gericht op de condities waaronder werkgevers, sectoren en branches bereid zijn hun medewerking te verlenen aan duale trajecten, ook in economisch slechtere tijden en op grotere schaal dan nu gebeurt. Het kabinet vraagt de raad daarbij aandacht te besteden aan: de rol van sociale partners en sectorale en brancheorganisaties, de mogelijkheden van een sectorale aanpak, de inzet van O&O-fondsen en de mogelijkheden van prestatieafspraken bij de verbetering van resultaten.

De staat van het inburgeringsbeleid
De raad start zijn advies met enkele beschouwingen over het inburgeringsbeleid en de plaats van duale trajecten daarin.

Hij constateert dat het nog niet goed gaat met de integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving. Veel immigranten, ook velen die al jaren in Nederland verblijven, beheersen de Nederlandse taal onvoldoende en hebben moeite om in de Nederlandse samenleving te participeren. Toch ziet de raad ook positieve ontwikkelingen die erop wijzen dat er een perspectief is op (geleidelijke) verbetering van de onderwijs- en arbeidsmarktpositie van migranten en hun nakomelingen.

Inburgeren is een belangrijk instrument om mensen vertrouwd te maken met het land en de stad waarin zij leven. Het leren van de Nederlandse taal is daarin een onmisbare component. Het is ook een eerste stap naar volwaardige maatschappelijke participatie. De effectiviteit van het inburgeringsbeleid staat volop in de schijnwerpers en is zeker in de grote steden – met op de achtergrond het debat over de multiculturele samenleving – een belangrijke politieke kwestie geworden. Gemeentelijke overheden krijgen in het inburgeringsbeleid een steeds centralere positie. Om de mogelijkheden optimaal te benutten zijn samenhang in het beleid en maatwerk in de uitvoering nodig. Ontkokering op gemeentelijk niveau, samenwerking tussen diensten, bestuurlijk en ambtelijk overzicht en samenwerking met en tussen scholingsinstellingen en het bedrijfsleven zijn daarvoor onmisbaar.

Gelet op het feit dat er meerdere partijen bij de inburgering betrokken zijn, is het van belang de verschillende invalshoeken en verantwoordelijkheden goed te onderkennen.
De raad gaat in zijn advies in op de posities van gemeenten, onderwijsinstellingen, CWI’s, het rijk, de werkgevers en de inburgeraars (nieuw- en oudkomers). Bij de verantwoordelijkheden van werkgevers legt de raad de relatie met maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daarnaast wijst hij erop dat de opnamecapaciteit van arbeidsorganisaties niet ongelimiteerd is. Wel ziet hij mogelijkheden voor een bredere toepassing van combinatietrajecten dan nu het geval is. Zeker als op termijn de economie aantrekt, lijken combinatietrajecten een kansrijk instrument. Dat geldt voor arbeidsorganisaties die te maken krijgen met de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen als de vergrijzing, ontgroening en verkleuring van de bevolking én voor potentiële deelnemers voor wie het kunnen combineren van leren en werken een mogelijkheid biedt om een duurzame plaats op de arbeidsmarkt te verwerven.
De raad verbindt daaraan de conclusie dat het noodzakelijk is de inburgering van oud- en nieuwkomers en de wens van het kabinet tot een forse uitbreiding van het aantal duale trajecten in samenhang te zien met zowel de sluitende aanpak als met het beleid gericht op de vermindering van het aantal werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie. Hij brengt zijn eerder ingenomen standpunt in herinnering dat hij de overheid verantwoordelijk acht voor het opleiden van iedereen die nog geen startkwalificatie heeft. Arbeidsorganisaties leveren daaraan een bijdrage door de eigen werknemers bij te scholen tot dat niveau en door jaarlijks vele tienduizenden bpv-plaatsen ter beschikking te stellen, in het bijzonder voor leerlingen uit het middelbaar beroepsonderwijs.

De raad onderschrijft de conclusies van de Taskforce Inburgering over het inburgeringsbeleid en de positieve rol van duale trajecten daarin. Duale trajecten zijn een goede en efficiënte manier om de Nederlandse taal te leren onder meer omdat dit leidt tot een intensieve en realistische kennismaking met de samenleving. Het aantal duale trajecten (met taalverwerving) is overigens nog bescheiden. Gelet op de wachtlijsten en de aantallen nieuwkomers en oudkomers die moeten worden geholpen, verwacht de raad niet alle heil van duale trajecten. Voorzover dat wel mogelijk is moet de toepassing van duale trajecten deel uit maken van een maatwerkbenadering.

De raad richt zich in zijn advies op een van de vier door de Taskforce onderscheiden functioneringsdomeinen (werk, opleiding, opvoedingsondersteuning en sociale activering) waarbinnen taalverwerving kan plaatsvinden, te weten het domein dat is gericht op het verwerven van een duurzame plaats op de arbeidsmarkt. De raad spreekt overigens liever van combinatietrajecten , omdat in die gevallen een taalverwervingstraject geïntegreerd (1) wordt met een duale beroepsopleiding of functietraining (werken en leren) of met een schoolgebonden beroepsopleiding (leren met eventueel een stage). De term duaal traject is vanouds in gebruik voor trajecten die werken en leren combineren. De component van taalverwerving voor inburgeraars maakt daarvan geen deel uit.

Aandachtspunten voor het beleid
Op basis van recente beleidsevaluaties concludeert de raad dat het inburgeringsbeleid een gemengd beeld laat zien. Er is veel expertise opgebouwd, maar de resultaten van het inburgeringsbeleid zijn over het geheel genomen teleurstellend. Zo halen veel inburgeraars het beoogde taalvaardigheidsniveau niet en is de doorgeleiding naar werk of een beroepsopleiding onvoldoende. De raad ziet als oorzaken voor het uitblijven van de beoogde beleidseffecten de uitvoering van het beleid, de ingewikkelde regelgeving en verantwoordingssystematiek en de motivatie van de deelnemers.

Naar het oordeel van de raad is het gewenst dat in de centrale beleidsoptiek prestaties nadrukkelijk in het vizier worden gehouden, maar dat daarbij sterker dan tot nu toe wordt uitgegaan van een vraaggerichte bottum up benadering die stuurt op de uitvoering en vooral op bij de uitvoering betrokken verantwoordelijke personen. Samenwerking in en tussen lokale en regionale netwerken vraagt om handelingsruimte en initiatief. Het introduceren van positieve en negatieve prikkels voor alle direct betrokkenen zorgt vervolgens voor de smeerolie in het beleidsproces. Deze nieuwe - en door het kabinet ook erkende - bestuurlijke concepten kunnen bij een meer consistent beleid en een meer consistente uitvoering ervan, bijdragen aan de doelmatigheid van het beleid. Het verlichten van de bureaucratische lasten maakt daarvan zeker deel uit. De raad dringt aan op een spoedige voortgang van deze ontwikkeling, waarbij het goed is de bestuurlijke gevolgen ervan in kaart te brengen.

Kern van het integratiebeleid nieuwe stijl - zoals recent op prinsjesdag bekend is gemaakt - is dat op basis van gedeeld burgerschap de eigen verantwoordelijkheid van alle burgers voor het integratieproces centraal moet komen te staan. Om het eigen initiatief te bevorderen zullen waar nodig eisen worden opgelegd, waar nuttig incentives worden geboden, faciliteiten beschikbaar gesteld en onnodige belemmeringen worden weggenomen. Gemeenten, maatschappelijke instellingen en organisaties zullen worden aangesproken als partners in de uitvoering van het integratiebeleid van de rijksoverheid.
Inburgeraars worden zelf verantwoordelijk voor de eigen inburgering, voor de positie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt.
Deze kabinetsvoornemens maken geen integraal onderdeel uit van de adviesaanvraag maar zijn wel van invloed op de inburgeringstrajecten en de mogelijke inzet van combinatietrajecten. Op voorhand valt moeilijk in te schatten hoe ver die invloed strekt. Wel meent de raad dat het in een aantal gevallen de keuze voor combinatietrajecten niet zal bevorderen.
De raad brengt in zijn advies een aantal aspecten onder de aandacht van het kabinet, die het zou moeten betrekken bij de verdere uitwerking van zijn plannen. Daarnaast werpt hij verschillende vragen op over de mogelijke implicaties van de kabinetsplannen, onder meer over de start van de inburgering in het land van herkomst, over de financieringsmogelijkheden voor inburgeraars en over de kwaliteit van de inburgering.

Randvoorwaarden
Vervolgens doet de raad een aantal aanbevelingen die hij als randvoorwaarden of algemene condities ziet voor het invoeren van combinatietrajecten op grotere schaal en met meer succes dan nu het geval is. De effectiviteit van het inburgeringsbeleid zal volgens de raad belangrijk toenemen indien de overheid op de volgende terreinen actie onderneemt:
  • herontwerp van het inburgeringsproces, in lijn met Taskforce Inburgering;
  • terugbrengen van de coördinatielast van het beleid naar het rijk;
  • versterking van de individuele verantwoordelijkheid; facilitering van combinatietrajecten (adequate bekostiging);
  • aanpassen rol ROC’s (afstemming educatie en beroepsonderwijs, afschaffen gedwongen winkelnering);
  • werken aan samenwerken (vergroten rol lokale bedrijfsleven).

Succesfactoren
De raad richt de blik vervolgens op de meer concrete condities of succesfactoren die ertoe bijdragen dat combinatietrajecten daadwerkelijk tot stand komen en tot goede resultaten leiden op de werkvloer.

Uit tal van good practices kunnen gemeenten en onderwijsinstellingen lessen trekken die van nut zijn bij het ontwikkelen van een praktische aanpak die aansluit bij behoeften en mogelijkheden van werkgevers en potentiële kandidaten voor combinatietrajecten.

Het is van belang in te spelen op de mogelijkheden van sociale partners en hun organisaties, branche- en sectororganisaties, O&O-fondsen, Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven en onderwijsinstellingen zelf. Deze sectorale aanpak moet verbonden zijn met een regionale en lokale aanpak , waarin gemeenten, UWV en CWI een belangrijke rol spelen. Prestatieafspraken kunnen een waardevolle bijdrage leveren om de opbrengsten van trajecten te vergroten.

De raad benoemt tal van succesfactoren bij de organisatie, de inhoud en de financiering van en de samenwerking bij combinatietrajecten. Voorbeelden ervan zijn: een betere kennis van de wensen van werkgevers en meer inzicht in de vaardigheden van de inburgeraars, goede begeleiding op de werkvloer, betrokkenheid van de Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven en O&O-fondsen, vermindering van administratieve lasten en het creëren van makelaarsfuncties die gemeenten, werkgevers en scholingsinstellingen bij elkaar brengen en de organisatie van combinatietrajecten vergemakkelijken. Ook doet hij een aantal aanbevelingen , onder meer over een uitbreiding van de financiële incentives voor werkgevers die combinatietrajecten mogelijk maken in hun organisatie.

De raad sluit het advies af met de conclusie dat combinatietrajecten een waardevolle plaats kunnen innemen in het inburgeringsproces. Tegelijkertijd ziet de raad ook beperkingen: niet iedereen is er even geschikt voor, de kosten zijn relatief omvangrijk, er zijn nog tal van praktische knelpunten in de uitvoering en het absorptievermogen van Nederlandse arbeidsorganisaties is begrensd, mede vanwege de complexiteit van de problematiek van inburgeraars. Toch ziet de raad mogelijkheden voor een bredere toepassing van combinatietrajecten dan op dit moment het geval is. Daarom beveelt hij aan de mogelijkheden van combinatietrajecten voor een duurzame plaatsing van nieuw- en oudkomers op de arbeidsmarkt beter onder de aandacht te brengen en te benutten dan nu het geval is. De in dit advies benoemde randvoorwaarden, succesfactoren en aanbevelingen ziet hij als een bijdrage daaraan.

  1. Het gaat er uiteraard niet zozeer om dat beide trajecten tegelijkertijd worden aangeboden, maar dat beide trajecten inhoudelijk op elkaar zijn afgestemd.