Werken aan arbeidsgeschiktheid : Voorstellen WAO-Beleid

Advies 2002/05 - 22 maart 2002

Samenhangende voorstellen voor aanpak arbeidsongeschiktheid
In dit advies geeft de raad zijn visie op de toekomstige inrichting van de wettelijke regelingen bij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Uitgangspunt is een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid, sociale partners en individuele werkgevers en werknemers. De raad formuleert een pakket van voorstellen dat de volgende componenten bevat:

  • verdere concretisering van beleid gericht op preventie en begeleiding van ziekteverzuim, met name op het niveau van de arbeidsorganisatie;
  • verlenging (en flexibilisering) van de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte tot in beginsel twee jaar;
  • beperking van de toegang tot de nieuwe WAO tot alleen werknemers die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn; hierdoor vermindert het aantal personen dat wordt belast met een ‘WAO-etiket’ aanzienlijk (naar verwachting tot 25 procent van de jaarlijkse instroom);
  • invoering van een wettelijke loonaanvullingsregeling voor werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsproblemen; deze wettelijk verplichte regeling wordt uitgevoerd in de private sector en leidt ertoe dat arbeidsdeelname voor zowel werknemer als werkgever lonend is;
  • werknemers met lichte arbeidsbeperkingen voor wie geen inkomensregeling geldt, blijven zoveel mogelijk in dienst, hetzij van de werkgever, hetzij van een andere werkgever;
  • een adequaat reïntegratiebeleid (1) .

Download:Volledig advies (4940 kB)Samenvatting (178 kB)Schema (63 kB)Onderhandelaarsakkoord van 18 januari 2002 (60 kB)

Samenvatting


Samenhangende voorstellen voor aanpak arbeidsongeschiktheid
In dit advies geeft de raad zijn visie op de toekomstige inrichting van de wettelijke regelingen bij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Uitgangspunt is een heldere verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid, sociale partners en individuele werkgevers en werknemers. De raad formuleert een pakket van voorstellen dat de volgende componenten bevat:
  • verdere concretisering van beleid gericht op preventie en begeleiding van ziekteverzuim, met name op het niveau van de arbeidsorganisatie;
  • verlenging (en flexibilisering) van de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte tot in beginsel twee jaar;
  • beperking van de toegang tot de nieuwe WAO tot alleen werknemers die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn; hierdoor vermindert het aantal personen dat wordt belast met een ‘WAO-etiket’ aanzienlijk (naar verwachting tot 25 procent van de jaarlijkse instroom);
  • invoering van een wettelijke loonaanvullingsregeling voor werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsproblemen; deze wettelijk verplichte regeling wordt uitgevoerd in de private sector en leidt ertoe dat arbeidsdeelname voor zowel werknemer als werkgever lonend is;
  • werknemers met lichte arbeidsbeperkingen voor wie geen inkomensregeling geldt, blijven zoveel mogelijk in dienst, hetzij van de werkgever, hetzij van een andere werkgever;
  • een adequaat reïntegratiebeleid (1).
De raad beschouwt zijn voorstellen als een samenhangend geheel dat ook moet worden gezien in samenhang met de Verklaring van de Stichting van de Arbeid van 22 maart 2002. Daarin komen de centrale organisaties van werkgevers en werknemers – mede namens de bij hen aangesloten organisaties – tot afspraken over bovenwettelijke aanvullingen en inspanningen ten behoeve van preventie en reïntegratie.

Enkele leden van de raad (2) onderschrijven de doelstelling van een aanzienlijke beperking van de instroom tot circa 25 procent van de huidige jaarlijkse instroom in de WAO. Dit draagt bij aan een hogere participatie in het arbeidsproces, waardoor Nederland wat het aantal arbeidsongeschikten betreft meer in de pas zou lopen met andere landen. Deze leden menen dat de realisering van de beoogde doelstelling langs de weg van de voorstellen nog twijfelachtig is en dat met name twee onderdelen belangrijke financiële risico’s inhouden. Dat zijn de verhoging van het uitkeringsniveau in de nieuwe WAO en de afschaffing van de Pemba-systematiek bij de financiering van de WAO. Zij stellen voor de uitwerking van de voorstellen te faseren en dat beide beleidsmaatregelen pas worden genomen als is gebleken dat met de overige onderdelen de instroom naar de nieuwe WAO structureel is gedaald naar het wenselijke niveau en voldoende reïntegratieactiviteiten worden ontplooid.
Ook zou moeten blijken dat de voorgestelde loonaanvullingsregeling voldoende robuust is om afwentelingsrisico’s het hoofd te bieden.

Aansluiting bij Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (commissie-Donner II)
Met het advies geeft de raad een reactie op de adviesaanvraag van 12 juni 2001 van staatssecretaris Hoogervorst en minister Vermeend van SZW naar aanleiding van het rapport van de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid dat op 30 mei 2001 werd uitgebracht.
De voorstellen van de raad sluiten aan op de hoofdlijnen van het rapport van de Adviescommissie en liggen voor een deel in het verlengde daarvan.

Daadwerkelijke beheersing nog niet bereikt
De raad stelt vast dat een daadwerkelijke beheersing van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen nog niet is bereikt. Het aantal arbeidsongeschikten is in de laatste jaren weer toegenomen ondanks de aanvankelijk positieve effecten van maatregelen die in de loop van de jaren negentig zijn getroffen. De instroomkans in de wettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen is na 1996 gestegen en per jaar worden meer dan honderdduizend nieuwe arbeidsongeschiktheidsuitkeringen toegekend. Met het gevoerde en thans voorgenomen beleid kan naar het oordeel van de raad nog niet afdoende worden ingespeeld op de huidige en toekomstige problematiek van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Van belang is dat niet alleen de omvang maar ook de samenstelling van de beroepsbevolking verandert. Een toenemend aandeel van de actieve beroepsbevolking behoort tot groepen werknemers die statistisch gezien een hogere kans hebben om in de WAO te komen, zoals vrouwen, ouderen en flexwerkers. Opvallend is ook dat de uitstroomkans uit de WAO voor met name vrouwen en jongere arbeidsongeschikten (beneden 35 jaar) in de laatste jaren is afgenomen.

Doelstellingen voor beleid
Volgens de raad zijn intensivering en vernieuwing van het beleid nodig evenals fundamentele veranderingen in de inrichting van verantwoordelijkheden en regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid.

Daarvan uitgaande heeft de raad gezocht naar een geheel van voorstellen dat is gericht op sociale, economische en financiële doelstellingen zoals:
  • het aanzienlijk reduceren van de instroom in de WAO inclusief het garanderen van een adequate uitkering voor de nieuwe WAO-gerechtigden;
  • het stimuleren van de arbeidsdeelname van werknemers met arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsbelemmeringen; het waarborgen van een heldere verdeling van publieke en private verantwoordelijkheden; het terugdringen van de financiële lasten van ziekte en arbeidsongeschiktheid.
Heldere verdeling van verantwoordelijkheden
De voorstellen van de raad gaan uit van een onderscheid tussen enerzijds werknemers die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn en anderzijds werknemers met tijdelijke of gedeeltelijke arbeidsbeperkingen. Dit onderscheid hanteert de raad voor een heldere verdeling van verantwoordelijkheden die aansluit bij de verandering in de uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI)) die op 1 januari jl. is tot stand gebracht en bij de Wet verbetering poortwachter (WVP) die op 1 april a.s. in werking treedt.
Volgens de raad is de overheid verantwoordelijk voor de inkomensbescherming van werknemers die duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn en naar verwachting niet (meer) inzetbaar zijn op de arbeidsmarkt.
Werkgevers en werknemers op sectoraal en ondernemingsniveau dragen gezamenlijk de primaire verantwoordelijkheid voor de optimale benutting van de arbeidsmogelijkheden van werknemers met arbeidsbeperkingen. Het beleid voor deze werknemers moet in alle opzichten gericht zijn op het vergroten en benutten van hun arbeidsmarktkansen en op blijvende deelname aan of reïntegratie in het arbeidsproces.

Preventie en begeleiding van ziekteverzuim
Preventie en verzuimbegeleiding zijn gericht op het waar mogelijk voorkomen van gezondheidsproblemen en van uitval uit het arbeidsproces en op een tijdige terugkeer in het arbeidsproces. Het beleid moet vooral zijn gericht op het niveau van de arbeidsorganisatie onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgever en werknemer(s). Ook de overheid draagt hiervoor verantwoordelijkheid.
De bestaande wet- en regelgeving (Arbeidsomstandighedenwet en Wet reïntegratie arbeidsgehandicapten) biedt volgens de raad vele mogelijkheden en instrumenten voor het voorkomen van ziekte en arbeidsongeschiktheid of voor het bevorderen van werkhervatting door werknemers met arbeidsbeperkingen. Met de Wet-SUWI en de nieuwe WVP worden deze mogelijkheden verder uitgebreid. Het is van groot belang dat deze regels in de praktijk worden nageleefd en toegepast.

Werkgevers kunnen meer mogelijkheden van de arbodiensten benutten en ook werknemers kunnen meer initiatief aan de dag leggen. In de al genoemde Verklaring van de Stichting van de Arbeid wordt aangedrongen op aandacht voor de kwaliteit en onderlinge afstemming van de dienstverlening tussen arbodiensten en reïntegratiebedrijven. Ook de afstemming tussen de activiteiten van de medici in de curatieve sector en die van bedrijfsartsen behoeft verbetering. De raad dringt erop aan dat regionale samenwerkingsverbanden en expertisecentra voor arbeidsrelevante aandoeningen worden opgezet.
Ook moeten er financiële middelen beschikbaar komen voor verbetering van de arbocuratieve samenwerking.

De raad gaat ervan uit dat voor het beleid op het niveau van de arbeidsorganisatie goede aanknopingspunten zijn te vinden in de recente voorstellen van de Commissie Arbeidsgehandicapten & Werk (commissie-Westerlaken), in de Leidraad en het Implementatieplan van de Commissie Psychische Arbeidsongeschiktheid (CPA, commissie-Donner I) en in de regels voor een effectief gezondheidsbeleid zoals beschreven in de brochure Gezondheidsmanagement rendeert; het belang van gezondheidsbeleid in ondernemingen van VNO-NCW. In aanvulling daarop wijst de raad ook op het belang van het benutten van best practices en disability management .

Op mesoniveau ziet de raad met name mogelijkheden voor een beleidsaanpak via arboconvenanten tussen overheid en bedrijfssectoren en via CAO-afspraken op het gebied van arbeidsomstandigheden.

Voor de beleidsaanpak op macroniveau zijn volgens de raad instrumenten als voorlichting, informatie en monitoring van belang. Naar zijn oordeel heeft de overheid als eindverantwoordelijke voor het arbeidsomstandighedenbeleid op nationaal niveau, een primaire verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen en instandhouden van een tweedelijnsinfrastructuur. Nieuwe ziektes en nieuwe beroepsrisico’s vragen om nieuwe kennis en vaardigheden bij werkgevers en werknemers, bij deskundige diensten en in bredere zin bij de hele medische professie. Preventie is ook zeer gebaat bij meer toezicht op de toepassing en handhaving van bestaande regels ten aanzien van arbeidsomstandigheden en sociaal beleid op ondernemingsniveau. De raad stelt met voldoening vast dat inmiddels is voorzien in uitbreiding van de Arbeidsinspectie.
De raad vraagt ook aandacht voor enkele suggesties zoals het zichtbaar en openbaar maken van de prestaties van arbodiensten en het benutten van een bedrijvenscan wanneer een onderneming en een arbodienst een overeenkomst willen sluiten. Ook wordt gedacht aan het classificeren van de arbodienstverlening naar kwaliteitsniveau en aan het toekennen van een premiekorting door verzekeraars aan een onderneming die een overeenkomst afsluit met een arbodienst die een hoge kwaliteitsclassificatie heeft.

Wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte
De raad stelt voor dat de periode van de wettelijk verplichte loondoorbetaling bij ziekte wordt verlengd tot in beginsel twee jaar. Tijdens die periode gelden aangescherpte reïntegratieverplichtingen voor werkgever en werknemer welke overeenkomen met de WVP die op 1 april a.s. in werking treedt.
Tijdens de loondoorbetalingsperiode staat tijdige werkhervatting voorop; naarmate de ziekte langer duurt zal meer aan de orde komen dat de werknemer andere werkzaamheden gaat verrichten dan de eigen arbeid, hetzij bij de eigen werkgever, hetzij bij een andere werkgever.
De raad stelt met instemming vast dat in de Verklaring van de Stichting van de Arbeid is overeengekomen dat de wettelijke loondoorbetaling van 70 procent tijdens het tweede ziektejaar niet wordt aangevuld. Bestaande arbeidsvoorwaardelijke bepalingen terzake worden waar nodig in deze zin aangepast.
Een mogelijke teruggang in het inkomen na één jaar ziekte, ziet de raad als een belangrijke prikkel voor de werknemer om langdurige uitval uit het arbeidsproces zoveel mogelijk te voorkomen. Deze prikkel leidt in combinatie met andere prikkels en verantwoordelijkheden voor werkgever en werknemer tot een evenwichtige situatie waarin beide partijen worden gestimuleerd om waar mogelijk tot werkhervatting te komen.
De raad stelt eveneens met instemming vast dat de centrale organisaties van werkgevers en van werknemers het wenselijk vinden dat in het decentrale overleg aanvullende initiatieven worden genomen met het oog op preventie en reïntegratie. Arbeidsvoorwaardelijke regelingen ter stimulering van werkhervatting kunnen hiervan onderdeel zijn; deze kunnen zowel op het eerste als op het tweede ziektejaar betrekking hebben.
De periode van loondoorbetaling kan in de ogen van de raad naar omstandigheden worden verlengd of verkort. Een verlenging kan aan de orde zijn wanneer de werkgever tekortschiet bij de invulling van zijn reïntegratie-inspanningen of wanneer werkgever en werknemer daartoe gezamenlijk besluiten. Een verkorting kan aan de orde zijn als de werknemer zich onvoldoende inspant voor zijn reïntegratie en indien al na drie maanden duidelijk is dat sprake is van duurzaam volledige arbeidsongeschiktheid.

Ontslagbescherming
Voor zieke werknemers geldt dat de werkgever tijdens de eerste twee ziektejaren het dienstverband niet eenzijdig kan opzegen. Wel kan de werkgever zich – evenals de werknemer – tot de kantonrechter wenden met een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst wegens gewichtige redenen.
De raad is van oordeel dat het belang van een adequate ontslagbescherming bij ziekte en voor werknemers met arbeidsbeperkingen toeneemt bij invoering van zijn voorstellen. Tegen die achtergrond gaat hij voor deze werknemers uit van handhaving van de preventieve ontslagtoets bij opzegging. Volgens de raad dient het Ontslagbesluit verder te worden aangepast aan de per 1 januari 2003 in werking tredende bepaling in de WVP dat de werkgever zo nodig ook reïntegratie bij een andere werkgever moet bevorderen. Wanneer de werknemer wordt ontslagen als gevolg van onvoldoende reïntegratie-inspanningen van zijn kant, zal het UWV een WW-uitkering moeten weigeren.

De nieuwe WAO (3) voor duurzaam volledig arbeidsongeschikte werknemers
De raad stelt voor in de nieuwe WAO (nWAO) alleen recht op uitkering te verlenen aan een werknemer die duurzaam volledig arbeidsongeschikt is.
Van duurzame arbeidsongeschiktheid is sprake wanneer op grond van medischobjectieve indicatoren binnen een periode van vijf jaar geen reële mogelijkheden tot herstel kunnen worden verwacht. Van herstel kan ook sprake zijn als de betrokken werknemer ondanks de klachten en aandoeningen weer (in enige mate) kan functioneren.
Volledige arbeidsongeschiktheid is aan de orde bij een verlies van 80 tot 100 procent van de verdiencapaciteit. Werknemers die niet aan deze criteria voldoen omdat zij tijdelijk of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn, kunnen wel in aanmerking komen voor een wettelijke loonaanvullingsregeling (zie hierna).
Met de Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid is de raad van oordeel dat de aanvraag voor een nWAO-uitkering in evidente gevallen na drie maanden kan worden ingediend en beoordeeld.

Ontvankelijkheidstoets nWAO-aanvraag
Voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling zal een administratieve toets op de ontvankelijkheid van een nWAO-aanvraag plaatsvinden. Bij die toets wordt nagegaan of werkgever en werknemer zich voorafgaand aan de nWAO-aanvraag voldoende hebben ingespannen voor herstel en werkhervatting.
De wederzijdse reïntegratieverplichtingen zoals neergelegd in de WVP en aanverwante regelgeving, vormen een onderdeel van die toets. Daarbij kunnen ook de aanbevelingen uit de Leidraad en het Implementatieplan van de Commissie Psychische Arbeidsongeschiktheid een rol spelen. Een afwachtende houding van werkgever en werknemer leidt dan niet tot toekenning van een nWAO-uitkering.

Toets op duurzaamheid van arbeidsongeschiktheid
Bij de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling wordt in eerste instantie de medische duurzaamheid van de arbeidsbeperkingen als gevolg van gezondheidsbelemmeringen vastgesteld. In dat kader zal volgens de raad in ieder geval voor de meest voorkomende aandoeningen gebruik moeten worden gemaakt van standaardprognoses en protocollen met vermelding van de op gezondheidsprofielen gebaseerde herstelkansen. Hij stelt voor dat de desbetreffende medische disciplines onder verantwoordelijkheid van het UWV worden belast met het opstellen van limitatieve lijsten van aandoeningen, ziekten of stoornissen die op basis van statistische ervaringsgegevens in beginsel tot duurzame arbeidsongeschiktheid leiden of, met andere woorden, naar verwachting langer dan vijf jaar zullen duren. De lijsten worden bij een individuele beoordeling als uitgangspunt gehanteerd en zijn richtinggevend. Afwijking van de lijsten is alleen mogelijk op basis van een afdoende argumentatie. Zo zal een verzekeringsarts moeten onderbouwen wanneer toch duurzame arbeidsongeschiktheid wordt vastgesteld bij een aandoening of ziekte die niet op de lijst staat. Evenzo kan de verzekeringsarts tot het oordeel komen dat niet kan worden gesproken van duurzaamheid in het geval een aandoening wel op de lijst voorkomt. Naar verwachting zal langs deze weg worden bereikt dat aandoeningen als overspannenheid, burn-out of lagerugklachten in beginsel niet tot een nWAO-uitkering leiden. Werknemers met deze klachten of aandoeningen moeten adequaat worden begeleid en gestimuleerd om te blijven deelnemen aan het arbeidsproces.

Toets op volledige arbeidsongeschiktheid
Nadat is vastgesteld dat er sprake is van duurzaamheid zal bij de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling in tweede instantie moeten worden nagegaan of er sprake is van volledige arbeidsongeschiktheid, dat wil zeggen van een verlies aan verdiencapaciteit van 80 tot 100 procent. De raad meent dat een strikte handhaving van de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling ertoe leidt dat toegang tot de nWAO alleen mogelijk is wanneer sprake is van:
  • ofwel medische volledige arbeidsongeschiktheid, namelijk bij afwezigheid van “duurzaam benutbare mogelijkheden om zelfstandig te functioneren”;
  • ofwel loonkundige volledige arbeidsongeschiktheid in die zin dat de resterende verdiencapaciteit lager is dan 20 procent van het loon in het oude beroep.

De raad stelt voor dat in de keuringspraktijk meer mogelijkheden aanwezig zijn om een hogere resterende verdiencapaciteit vast te stellen. Hij acht een meer stringente aansturing door het UWV en een scherper toezicht door de IWI noodzakelijk om te bereiken dat de keuringspraktijk zich daadwerkelijk houdt aan de regelgeving. Uitgaande van de SUWI-wetgeving valt dit geheel onder verantwoordelijkheid van de overheid.

Toekenning nWAO-uitkering
Bij de organisatorische inrichting van de keuringspraktijk moet volgens de raad worden uitgegaan van een model waarin de (medisch-arbeidskundige) beoordeling wordt losgekoppeld van de besluitvorming over toekenning van de nWAO-uitkering. De toekenning zal moeten plaatsvinden door een onafhankelijke commissie binnen het UWV. Daarnaast zal een benchmark moeten plaatsvinden van de uitkomst van beoordeling en besluitvorming van de verschillende diensten en verzekeringsartsen op basis van registratie, rapportage en systeemcontrole.

Hoogte en duur nWAO-uitkering
De raad stelt voor dat de hoogte van de nWAO-uitkering bij invoering wordt gesteld op 75 procent van het gemiddelde, geïndexeerde loon van de werknemer in de drie jaar voorafgaande aan de arbeidsongeschiktheid. Hierbij gaat hij er uitdrukkelijk van uit dat als gevolg van de voorgestelde maatregelen de nWAO-instroom afneemt tot circa 25 procent van de huidige instroom.
De looptijd van de nWAO-uitkering is afhankelijk van de uitkomst van de vijfjaarlijkse herkeuring. Indien geen herstel plaatsvindt wordt de uitkering voortgezet tot de leeftijd van 65 jaar wordt bereikt.

Financiering nWAO
De raad acht het in beginsel mogelijk de nWAO te financieren uit algemene middelen of uit premieheffing die deels ten laste van de werkgever en deels ten laste van de werknemer komt. Een ingrijpende wijziging van de financiering zou mogelijk gepaard kunnen gaan met een forse reparatie van inkomenseffecten. Ook moet de financiering van de nWAO worden bezien in samenhang met de financiering van andere onderdelen van het toekomstige stelsel. Tegen die achtergrond stelt de raad voor bij invoering van de nWAO uit te gaan van financiering uit werkgeverspremies en de mogelijkheid open te laten tot gedeeltelijke financiering uit werknemerspremies. De premie is landelijk uniform; uitgaande van de voorstellen van de raad is er geen aanleiding de Pemba-systematiek te handhaven.

Wettelijke loonaanvulling voor werknemers met substantiële of tijdelijke arbeidsbeperkingen
Werknemers die niet duurzaam volledig arbeidsongeschikt zijn vallen in de eerste twee jaren van ziekte onder de wettelijk verplichte loondoorbetaling.
Na afloop daarvan kunnen zij volgens de raad in aanmerking komen voor de wettelijke loonaanvulling. Deze regeling geldt voor werknemers die gedeeltelijk (35 tot 80 procent) arbeidsongeschikt zijn en voor werknemers die tijdelijk volledig (80 tot 100 procent) arbeidsongeschikt zijn.
De raad stelt voor de loonaanvullingsregeling op te zetten als een wettelijk verplichte, particuliere werkgeversverzekering die de werkgever voor zijn werknemers afsluit. De werknemer behoudt zijn individuele rechten wanneer hij bij een andere werkgever gaat werken of na een periode van werkloosheid. De uitvoering ligt in handen van particuliere verzekeraars. Indien de uitvoering ook in handen wordt gesteld van een pensioenfonds zal dit moeten plaatsvinden binnen de kaders van de regeling Taakafbakening pensioenfondsen en de Wet verplichtstelling bedrijfstakpensioenfonds (Wet Bpf 2000).

De uitvoering geschiedt op basis van een door de werkgever – in overleg met de vertegenwoordigers van werknemers – af te sluiten contract met een verzekeraar (bipartiet opdrachtgeverschap). De raad acht het wenselijk de keuringspraktijk van de private uitvoerders wettelijk in te kaderen in die zin dat deze gepaard gaat met waarborgen als protocollering, second opinion en onafhankelijk toezicht.

Voorwaarden recht op loonaanvulling
Een wettelijke loonaanvulling wordt alleen verleend onder de voorwaarde dat de betrokken werknemer een inkomen uit feitelijke arbeid verwerft, hetzij bij de eigen werkgever, hetzij bij een andere werkgever. Na een periode van werkloosheid kan dit uitkeringsrecht herleven. Door bij de affinanciering rekening te houden met het werkloosheidsrisico zijn de herlevingskansen reeds verdisconteerd in de premiestelling. De raad beveelt aan dat bij het in dienst treden bij een nieuwe werkgever de verzekeraar van de oude werkgever de afgefinancierde waarde van de loonaanvulling overdraagt aan de verzekeraar van de nieuwe werkgever.

Hoogte en duur loonaanvulling
De hoogte van de uitkering ingevolge de wettelijke loonaanvullingsregeling wordt gebaseerd op de mate van arbeidsongeschiktheid en gesteld op 70 procent van het verlies van verdiencapaciteit; bij de bepaling van de verdiencapaciteit wordt uitgegaan van het gemiddelde, geïndexeerde loon over de laatste drie jaren.
Er zal volgens de raad kunnen worden gewerkt met een beperkt aantal (bijvoorbeeld drie) arbeidsongeschiktheidsklassen.
De feitelijke duur van de uitkering is mede afhankelijk van periodieke herkeuringen (bijvoorbeeld om de twee jaar) en kan in principe voortduren tot de 65-jarige leeftijd.

Financiering wettelijke loonaanvullingsregeling
De financiering van de loonaanvullingsregeling geschiedt op basis van rentedekking. Wettelijk wordt vastgelegd dat werkgever en werknemer ieder 50 procent van de premie betalen. Partijen kunnen de premieverdeling betrekken bij het arbeidsvoorwaardenoverleg, mede in het licht van de bestaande lastenverdeling bij de WAO-hiaatverzekering. De raad stelt voor dat de premies worden gedifferentieerd naar het ondernemingsniveau. In dit verband kan rekening worden gehouden zowel met de schadelast als met het risicoprofiel dat onder meer wordt bepaald door de invulling van het arbo- en reïntegratiebeleid van de arbeidsorganisatie. De verzekeraar kan de werkgever of werknemer financieel stimuleren om een beroep te doen op scholings- of reïntegratiebedrijven. Dit kan uit een oogpunt van schadelastbeheersing voor de verzekeraar interessant zijn wanneer de betrokken werknemer daardoor aan beter betaald werk kan worden geholpen. Mede door het herlevingsrecht blijft de verzekeraar belang houden bij vergroting of herstel van de arbeidsgeschiktheid. Daarnaast wordt in overweging gegeven de loonaanvullingsregeling te clausuleren in die zin dat de verzekeraar een reïntegratiebijdrage stort in een fonds ter financiering van de reïntegratie-inspanningen die nodig zijn voor de betrokken werkzoekende werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen.

Uitkeringsrechten bij werkloosheid voor werknemers met arbeidsbeperkingen
De raad stelt voor dat werknemers met substantiële arbeidsbeperkingen bij onvrijwillige werkloosheid een beroep kunnen doen op de WW, indien aan de thans geldende uitkeringsvoorwaarden, waaronder de referte-eisen, is voldaan. De WW kent een loongerelateerde uitkering (70 procent van het voorheen verdiende loon) en een vervolguitkering (gebaseerd op 70 procent van het minimumloon dan wel van het dagloon als dit lager is dan het minimumloon). De WW-uitkeringsperiode is afhankelijk van leeftijd en arbeidsverleden.
De raad stelt voor dat de werkloze werknemer met substantiële arbeidsbeperkingen na afloop van de WW-periode een beroep kan doen op een nieuwe minimumregeling. Op basis daarvan kan betrokkene een uitkering ontvangen van 70 procent van het minimumloon dan wel van het geldende dagloon indien dit lager is. Voor deze nieuwe regeling op minimumniveau geldt geen partner- en vermogenstoets. Wel wordt bij samenloop van twee uitkeringen ingevolge deze regeling voor partners een maximering toegepast waardoor de partners gezamenlijk niet meer dan 100 procent van het minimumloon ontvangen. De minimumregeling zal evenals de huidige IOAW worden gefinancierd uit de algemene middelen van de rijksoverheid.
Het vorenstaande zal naar de mening van de raad ook van toepassing moeten zijn op werkloze werknemers die tijdelijk volledig arbeidsongeschikt zijn en daarom niet in aanmerking kunnen komen voor een nWAO-uitkering.
Een en ander impliceert dat de WW en de nieuwe minimumregeling zodanig worden ingericht dat ook recht op uitkering bestaat in het geval de betrokken werknemer als gevolg van gezondheidsbelemmeringen niet of in beperkte mate beschikbaar is voor de arbeidsmarkt. Dit houdt tevens in dat de betrokken uitvoeringsinstantie (het UWV) beoordeelt in welke mate de beschikbaarheidseis zal moeten gelden, gegeven de arbeidsongeschiktheid van de betrokken werknemer dan wel zijn substantiële arbeidsbeperkingen.
Het hierboven gestelde geldt niet voor werknemers met lichte arbeidsbeperkingen (minder dan 35 procent arbeidsongeschiktheid). Zij zullen na afloop van een eventuele WW-uitkering evenals andere werkloze werknemers zijn aangewezen op bijstandsverlening.

Reïntegratiebeleid
De raad is van oordeel dat voor alle werknemers met (lichte of substantiële) arbeidsbeperkingen de noodzaak geldt van een adequaat reïntegratiebeleid, met name ook gericht op kleine arbeidsorganisaties. Dit beleid dient effectief te bevorderen dat werknemers met arbeidsbeperkingen in dienst kunnen blijven bij de eigen werkgever of, indien dit redelijkerwijs niet mogelijk is, bij een andere werkgever in dienst kunnen komen. Binnen grote ondernemingen zal dat mogelijk via de inzet van eigen personeel en eigen deskundigen kunnen worden gerealiseerd. Bij kleine arbeidsorganisaties zal adequate externe ondersteuning (bijvoorbeeld via arbodiensten en reïntegratiebedrijven) nodig kunnen zijn, eventueel ook om een overstap naar andere arbeidsorganisaties mogelijk te maken. De raad stelt met instemming vast dat verbetering van het reïntegratiebeleid een belangrijke doelstelling is van de recente ingevoerde Wet SUWI en de WVP die binnenkort in werking treedt. De huidige wetgeving biedt voldoende handvatten voor reïntegratie van werknemers met arbeidsbeperkingen en tijdelijk volledig arbeidsongeschikten. In dit verband vraagt de raad in het bijzonder de aandacht voor het persoonsgebonden reïntegratiebudget als een van de reïntegratie-instrumenten op grond van de Wet REA. Met een dergelijk budget kan op eigen initiatief en naar eigen keuze (althans ten dele) een reïntegratietraject bij een reïntegratiebedrijf worden bekostigd.
Naar het oordeel van de raad dienen arbeidsgehandicapten meer dan nu als werkzoekenden te worden benaderd. Denkbaar is dat het UWV of de gemeente voor werkloze arbeidsgehandicapte werknemers een casemanager aanwijzen die kan instaan voor coaching en toepassing van een sluitende aanpak.

Bijzondere groepen
De hierboven vermelde voorstellen van de raad gaan uit van een reguliere arbeidsrelatie waarbij ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid zoveel mogelijk binnen de arbeidsrelatie worden aangepakt. Dit uitgangspunt kan niet gelden voor personen zonder arbeidsrelatie, zoals zelfstandigen, jonggehandicapten en zieke werklozen. Ook voor werknemers met een niet-reguliere of een flexibele arbeidsrelatie kan dit uitgangspunt niet onverkort worden overgenomen.
De raad meent dat voor deze bijzondere groepen als uitgangspunt moet gelden dat hun positie voorzover dat mogelijk is, in lijn moet liggen met de hierboven geformuleerde voorstellen. Hij neemt zich voor hierover een standpunt te bepalen in een vervolgadvies. In dat advies zal hij, wat de groep van werknemers met een flexibele arbeidsrelatie betreft, onder meer ingaan op:

  • de verantwoordelijkheden voor preventie, verzuimbegeleiding en reïntegratie;]

  • de mogelijkheid van beroep op de vangnet-Ziektewet;

  • de mogelijkheid van een eventuele ‘vangnet’-loonaanvullingsregeling;,

  • de positie van de verschillende categorieën flexwerkers.

Huidige WAO-gerechtigden
Volgens de raad kan de kern van zijn voorstellen tot herziening van de regelingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid niet gelden voor de huidige WAOgerechtigden. Het voorgestelde stelsel gaat immers uit van een ingrijpende wijziging van het geheel van verantwoordelijkheden, rechten en plichten voorafgaande aan en in verband met de toekenning van een uitkering ingevolge de nWAO en de wettelijke loonaanvullingsregeling. De raad stelt dan ook voor dat de bestaande regels op grond van de WAO blijven gelden voor de huidige WAO-gerechtigden. Het gaat dan om handhaving van arbeidsongeschiktheidsklassen, het arbeidsongeschiktheidscriterium, periodieke herkeuringen en de uitkeringshoogte.
De raad stelt tevens voor om bij invoering van het beoogde stelsel ook de lasten van de huidige WAO-uitkeringen niet langer op basis van de Pemba-systematiek te financieren. Daarvoor geldt als overweging dat bij invoering van de voorstellen de verlengde loondoorbetaling tijdens het tweede ziektejaar met onmiddellijke ingang wordt toegepast en dat het voortbestaan van arbeidsongeschiktheid van de huidige WAO-gerechtigden niet meer door de werkgever kan worden beïnvloed.
De raad acht zijn voorstel tot handhaving van de rechten voor huidige WAOgerechtigden in overeenstemming met het Toetsingskader Overgangsrecht .
Denkbaar is het voorgestelde overgangsrecht te beperken, bijvoorbeeld door het stellen van een ‘horizonbepaling’.
Een en ander neemt niet weg dat enkele specifieke voorstellen wel van toepassing kunnen zijn op huidige WAO-gerechtigden, zoals de maatregelen gericht op reïntegratie en intensivering van het activeringsbeleid. Dat geldt ook voor de voorstellen terzake van de keuringspraktijk en de arbeidsongeschiktheidsbeoordeling, echter met uitzondering van de elementen die samenhangen met het duurzaamheidscriterium.

Effecten voorstellen
Er is een drietal ramingen beschikbaar van enkele sociaal-economische effecten van de voorstellen. Deze zijn afkomstig van het secretariaat van de raad, het CPB en Nyfer. De uitkomsten van deze ramingen zijn uiteenlopend onder meer omdat zij zijn gebaseerd op verschillende uitgangpunten en veronderstellingen.

De ramingen van het secretariaat zijn gebaseerd op veronderstellingen die uitgaan van de effectiviteit van het geheel van de voorstellen in het licht van de gekozen doelstellingen van preventie, bevordering arbeidsdeelname en terugdringing van het beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen. Impliciet is ook uitgegaan van het vertrouwen dat het geheel van de voorstellen zal leiden tot een opwaartse dynamiek met positieve effecten. De ramingen geven aan dat, uitgaande van terugdringing van de jaarlijkse instroom naar 25.000 uitkeringsgerechtigden met een te verwachten gemiddelde uitkeringsduur van 18 jaar, het WAO-bestand in de structurele situatie zal uitkomen op circa 475.000 personen tegen 1,1 miljoen WAO-gerechtigden bij ongewijzigd beleid. Verder wordt geraamd dat in de structurele situatie 115.000 tot 240.000 meer mensen betaalde arbeid zullen verrichten. Daarnaast wordt voorzien dat de bedrijfsspecifieke lasten in het voorgestelde stelsel (met name als gevolg van de verlenging van de loondoorbetalingsperiode en de bedrijfsspecifieke premie voor de loonaanvullingsregeling) ten opzichte van de huidige Pemba-systematiek vrijwel gelijk blijven en meer specifiek op het ondernemingsbeleid zijn gericht. De daling van de collectieve lasten wordt geraamd op circa 3 miljard euro.

De ramingen van het CPB hebben betrekking op twee varianten. In de ene variant is sprake van een beperkte daling van het aantal uitkeringen (met 10.000), een geringe groei van het aantal arbeidsjaren (met 10.000) en een kleine afname van de kosten voor ziekte en arbeidsongeschiktheid (een half miljoen euro). In de andere variant is sprake van een beperkte stijging van het aantal uitkeringen (met 25.000), een geringe daling van het aantal arbeidsjaren (met 25.000) en een geringe toename van de kosten voor ziekte en arbeidsongeschiktheid. De CPB-analyse heeft vooral betrekking op de financiële instrumenten. Wat de niet-financiële instrumenten betreft stelt het CPB dat het moeilijk is deze te kwantificeren; niettemin kunnen deze instrumenten, met name de intensivering van keuringen, volgens het CPB leiden tot een aanzienlijke beperking van het aantal uitkeringen zoals is gebleken in de periode 1994-1997.

Volgens de ramingen van Nyfer zullen de voorstellen van de raad per saldo leiden tot een structurele besparing van ruim 8 miljard euro. Daarbij wordt uitgegaan van de realisering van enkele noodzakelijke voorwaarden om de voorstellen van de raad te laten slagen (zoals een adequate uitvoering van de WVP en een zeer scherpe en strikte hantering van de toegang tot de nWAO).
Nyfer acht het plausibel te stellen dat in de structurele situatie een forse beperking van het beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen zal optreden en een grote toename van de arbeidsdeelname van betrokkenen. Niet minder belangrijk is dat deze effecten ook zullen leiden tot een toename van de economische welvaart. Zo raamt Nyfer dat de mogelijke besparingen op de kosten van verzuim in het eerste ziektejaar voor het bedrijfsleven een extra productiegroei van 1,1 miljard euro zal opleveren.

Vervolgadvies
De raad is bereid desgevraagd nader advies uit te brengen in verband met de nadere vormgeving van zijn voorstellen. In ieder geval neemt hij zich voor in vervolg op zijn advies nog advies te zullen uitbrengen over de volgende onderwerpen:

  • de verplichte inschakeling van arbodiensten;
  • de positie van bijzondere groepen;
  • de werkgeversaansprakelijkheid bij beroepsrisico’s.
  1. Voor een beknopt overzicht van de voorstellen van de raad wordt verwezen naar het bij deze samenvatting gevoegde schema.
  2. De kroonleden Bakker, Van Ewijk en Linschoten.
  3. Bij realisering van de voorstellen kan worden overwogen de beoogde vernieuwing te markeren door het introduceren van een andere naam voor de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekering.