Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | Grotestedenbeleid

Steden op koers : Advies over het grotestedenbeleid

Advies 2002/03 - 15 februari 2002

Was aanvankelijk sprake van een toenemende economische achterstand van de grote steden op hun omgeving, sinds de tweede helft van de jaren negentig wordt die achterstand weer ingelopen. In veel gevallen hebben de steden zelfs het voortouw genomen bij de groei in de regio. De raad meent dat het grotestedenbeleid er aan heeft bijgedragen dat de steden gebruik hebben kunnen maken van de kansen die de sterke economische groei hun bood. De vraag is thans niet in hoeverre het grotestedenbeleid gelukt of mislukt is maar hoe in de resterende en de komende convenantperiode het instrument kan worden verbeterd.

Download:Volledig advies (2026 kB)Samenvatting (95 kB)

Samenvatting


Grotestedenbeleid: een keer ten goede
Was aanvankelijk sprake van een toenemende economische achterstand van de grote steden op hun omgeving, sinds de tweede helft van de jaren negentig wordt die achterstand weer ingelopen. In veel gevallen hebben de steden zelfs het voortouw genomen bij de groei in de regio. De raad meent dat het grotestedenbeleid er aan heeft bijgedragen dat de steden gebruik hebben kunnen maken van de kansen die de sterke economische groei hun bood. De vraag is thans niet in hoeverre het grotestedenbeleid gelukt of mislukt is maar hoe in de resterende en de komende convenantperiode het instrument kan worden verbeterd.

Nog een stevige beleidsagenda
De sterke economische groei heeft een aantal problemen vergroot waardoor het ingezette economische herstel wordt bedreigd.

De bereikbaarheid van de steden staat onder toenemende druk, terwijl de verkeerscongestie afbreuk doet aan de leefbaarheid en de veiligheid. Een goed evenwicht tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid vraagt om ruimte-efficiënte verkeersoplossingen die vriendelijk zijn voor bewoners, bedrijven, fietsers en voetgangers. De raad acht het van groot belang dat de bereikbaarheidsproblematiek van de grote stad wordt beschouwd als een vitale component van de fysieke pijler van het grotestedenbeleid. Dat veronderstelt een actieve participatie van het ministerie van V&W in het beleid.

De woningmarkt in de grote steden is onevenwichtig. Vooral de (hogere) middeninkomens dreigen daarvan de dupe te worden. Juist nu is er (door de toegenomen koopkracht) meer ruimte voor kwaliteit en differentiatie. De stedelijke vernieuwing moet daarvan profiteren. Het ingezette beleid, gericht op herdifferentiatie van de woningvoorraad en verbetering van het woon- en leefmilieu in de stadswijken, moet krachtig worden voortgezet en geïntensiveerd. Tegelijkertijd moet ervoor worden gewaakt dat kleinschalige economische bedrijvigheid uit de binnensteden verdwijnt en de werkfunctie van de stad ondergeschikt wordt gemaakt aan de woonfunctie. Werkgelegenheid en leefbaarheid zijn gediend met een breed palet aan economische activiteiten in de steden. Daarmee wordt het ook urgent een antwoord te formuleren op de toegenomen veiligheidseisen die intensief en meervoudig ruimtegebruik met zich meebrengen.

Ook de arbeidsmarkt staat onder druk. De werkloosheid in de grote steden is nog steeds hoger dan die in de regio waarvan de stad deel uitmaakt, terwijl het aantal vacatures er relatief wat lager is. Terwijl de krapte op de regionale arbeidsmarkt toeneemt blijft de arbeidsmobiliteit uit de binnensteden naar de groeipolen in en rond de stad achter. Zodoende wordt te weinig gebruikgemaakt van de potenties van de werkzoekenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Zowel de ontwikkelingen met betrekking tot de bereikbaarheid als die op de woningmarkt en de arbeidsmarkt pleiten voor een versterking van de regionale component in de aanpak van de problematiek.

De raad steunt het streven naar de complete en vitale stad, maar meent dat dit ernstig bedreigd wordt door een blijvende, in sommige wijken toenemende onveiligheid op straat. Voor een voortgezette groei is het dringend noodzakelijk dat krachtig wordt ingegrepen. Er is een duidelijke samenhang tussen de voortgang in de sociale pijler (onder meer met betrekking tot veiligheid en leefbaarheid) en de mate waarin het beleid in de fysieke en economische pijler effectief kan zijn. Daarom blijft een evenwichtige en samenhangende ontwikkeling in de drie pijlers van het grotestedenbeleid noodzakelijk.

De steden liggen op koers
De steden lijken op koers te liggen. Er is veel bereikt maar er moet nog veel gebeuren. De raad meent dat het vier jaar geleden uitgebrachte SER-advies Samen voor de stad nog steeds de juiste uitgangspunten biedt voor het voort te zetten beleid. De raad heeft bij een aantal punten een extra accent geplaatst:
  • een verdere verfijning van het sturingsconcept van het grotestedenbeleid;
  • bevordering van arbeidsintegratie op de (regionale) arbeidsmarkt;
  • een betere regionale samenwerking; intensivering van de samenwerking met het bedrijfsleven.

Verfijning van het sturingsconcept
Het sturingsconcept van het grotestedenbeleid moet zich naar de mening van de raad via de zogenoemde 4-R cyclus verder ontwikkelen. Het 4-R model staat voor een nieuwe besturingsfilosofie van de rijksoverheid: de rijksoverheid geeft Richting , schept Ruimte , mikt op Resultaat en vraagt (en geeft) Rekenschap . Het model past bij de programmatische integrale aanpak van het beleid en de verantwoording achteraf en vormt een goed kader voor de verhouding tussen rijk en steden in elk der drie pijlers van het grotestedenbeleid. Tot nu toe blijkt deze aanpak in de sociale pijler het minst ver gevorderd. De raad meent dat een kritische reflectie nodig is op de vraag welke maatregelen in de sociale pijler wel en welke niet tot het grotestedenbeleid dienen te behoren. Daarbij is ook de samenhang met het overkoepelende departementale beleid van belang. Indien maatregelen tot het grotestedenbeleid worden gerekend, past het te komen tot brede ontschotte regelingen. Ook de inbedding van de bestuurlijke afspraken van het ministerie van SZW met de grote steden is een aandachtspunt.

Het grotestedenbeleid biedt een experimenteerruimte voor modern bestuur in de vorm van coproductie van beleid die goed benut moet worden. Dat betekent naar het oordeel van de raad dat zowel rijk als steden gedurende het proces de vinger aan de pols moeten houden. De raad is er daarom voorstander van dat ook aan het GSB-beleidskader procesvereisten worden toegevoegd en dat deze in de GSB-monitor worden meegenomen. Een belangrijk procesvereiste is de interactie van de gemeente met haar maatschappelijke partners (burgers, bedrijven, woningcorporaties en maatschappelijke organisaties).
De raad wil de steden aansporen meer werk te maken van interactieve beleidsontwikkeling en -uitvoering en roept het rijk op dit aandachtspunt scherper te toetsen. In het bijzonder vindt de raad het belangrijk dat sociale partners meer structureel betrokken worden bij de lokale en regionale beleidsvorming. De kwaliteit en de effectiviteit van het beleid zijn ermee gediend.
De raad meent dat de noodzakelijke versterking van de regiefunctie van gemeenten zich ook moet richten op de mogelijkheden om met gebruik van bestuurlijke en maatschappelijke netwerken initiatieven te bevorderen en de onderlinge samenhang te versterken. Meer dan vroeger zal de stad daarbij de regionale schaal in het oog moeten houden. Nodig is ook een meer strategische betrokkenheid van de gemeenteraad en een kwalitatieve versterking van het ambtelijke apparaat.

De arbeidsmarkt
Gemeenten dragen de primaire verantwoordelijkheid voor de arbeidsintegratie van de (uitkeringsgerechtigde) werkzoekenden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, zoals langdurig werklozen en mensen zonder recente werkervaring. Gemeenten hebben een aantal instrumenten ter beschikking om in het kader van de sluitende aanpak ook deze werkzoekenden aan een baan, scholing of een werkervaringsplaats te helpen. De raad is er voorstander van dat gemeenten zich sterker oriënteren op de vacatureontwikkeling – zowel in de collectieve sector als in de marktsector – en daarbij vaker gebruikmaken van het scholingsinstrument. Scholing moet worden benut om ook bij laaggeschoolde werkzoekenden de competentieomslag te realiseren die vereist is als gevolg van de verschuiving in de grote steden van industriële naar dienstverlenende werkgelegenheid. Nu de werkgelegenheidssituatie relatief gunstig is moeten gemeenten minder vaak terugvallen op gesubsidieerde arbeid. Voorzover het gebruik van gesubsidieerde arbeid onvermijdelijk is dient daarin niet berust te worden, maar moet getracht worden de doorstroom naar reguliere arbeid op termijn alsnog te realiseren. Het past in het GSB-concept dat de steden de beleidsvrijheid in hun budget maximaal benutten voor het vereiste maatwerk dat binnen het kader van de sluitende aanpak gericht moet zijn op instroom naar duurzame arbeid. Het spreekt vanzelf dat gemeenten over voldoende middelen moeten beschikken om aan deze maatwerkbenadering invulling te kunnen geven. In zijn komende advies over het sociaal-economische beleid op de middellange termijn (2002-2006) zal de raad zich meer ten principale uitspreken over de betekenis van gesubsidieerde arbeid voor de arbeidsmarkt.

De grote steden vormen een aantrekkelijke vestigingsplaats voor toegelaten vluchtelingen en andere nieuwkomers (alsmede voor illegalen). Gegeven de sterke etnische inkleuring van de (langdurige) werkloosheid kan het draagvlak voor de multiculturele samenleving worden verstevigd door een toenemende arbeidsparticipatie van de (niet-westerse) allochtone groeperingen. Dat vraagt om meer maatwerk en een intensiever gebruik van de bestaande instrumenten. Daarnaast moeten nieuwe en experimentele vormen van inschakeling in het arbeidsproces worden onderzocht (bijvoorbeeld combinaties van scholing en werken). Van duale trajecten (zoals in het vmbo) kan een voorbeeldfunctie uitgaan. In een modern arbeidsmarktbeleid past het dat gemeenten hiertoe de samenwerking met het bedrijfsleven (onder meer in sectoren) intensiveren. De zorg voor de onderkant van de arbeidsmarkt moet gecombineerd worden met de zorg van bedrijven (in de marktsector en de collectieve sector) voor het vervullen van vacatures. Dat is succesvol als het bedrijfsleven ruimte geeft aan de instroom van niet-traditionele doelgroepen. Een mogelijkheid is om in het kader van het employabilitybeleid (waaronder het loopbaanbeleid) de scholingsmogelijkheden te vergroten en de doorstroming te bevorderen (trek in de schoorsteen). Ten slotte wijst de raad op het belang van de bevordering van zelfstandig ondernemerschap, met name voor etnische minderheden.

Wat de krapte op de stedelijke arbeidsmarkt op de terreinen zorg, onderwijs en veiligheid betreft, meent de raad dat het goed is dat de sociale partners in deze sectoren plannen maken om de aantrekkelijkheid van het werken te vergroten. Maatregelen kunnen worden overwogen om het loopbaanperspectief te verbeteren en individueel maatwerk te leveren. De raad meent dat daarbij het perspectief van het werken in de grote stad moet worden betrokken, temeer omdat de niet-commerciële dienstverlening in de grote steden in vergelijking met de omliggende gemeenten relatief sterk vertegenwoordigd is. Een mogelijkheid is tevens om als op objectieve gronden kan worden vastgesteld dat het werken in de grootstedelijke agglomeraties van de G4 de functie extra verzwaart dit in de functiewaarderingssystematiek in te bouwen. Een andere mogelijkheid is om in de grootstedelijke agglomeraties van de G4 een zogenoemde grotestedentoeslag bespreekbaar te stellen. In dat geval dienen de sociale partners in de genoemde sectoren zich te buigen over de uitwerking en gevolgen ervan, waarbij diverse financieringsmogelijkheden bekeken kunnen worden.

Regionale samenwerking
Ruimtelijke functies als wonen, werken, recreëren en verplaatsen concentreren zich met name op het niveau van de netwerkstad. Dit betekent dat oplossingen voor sociaal-economische en fysiek-ruimtelijke problemen meer en meer gevonden moeten worden op dat regionale niveau.

De raad constateert dat de regionale platforms arbeidsmarktbeleid veelal voor een brede invulling van het takenpakket hebben gekozen. Dat heeft het voordeel dat zij zich kunnen ontwikkelen als denktank en informatieleverancier ten behoeve van de meerjarige ontwikkelingsplannen en dat zij kunnen adviseren bij de regionale afstemming van het sociaal-economisch beleid. Door samenstelling en taakstelling kunnen de platforms ook een brug slaan tussen het gemeentelijke werkgelegenheidsbeleid en het sectorale arbeidsmarktbeleid en daarbij initiatieven uitlokken.

Binnen het grotestedenbeleid richt economische structuurversterking zich op de fysieke en economische vitalisering van de grote steden. De effectiviteit van het gemeentelijke beleid is echter beperkt, mede doordat de huidige meerjarige ontwikkelingsprogramma’s weinig of geen aandacht besteden aan de regionale inbedding van het beleid.
De raad pleit ervoor om aan het meerjarige ontwikkelingsprogramma een regionaal programma te koppelen, waarin afspraken met de omliggende gemeenten worden neergelegd met betrekking tot die thema’s van het grotestedenbeleid die een gemeentegrensoverschrijdend karakter hebben.

Binnen het stadsgerichte beleid zijn ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, infrastructuur en grootschalig groen beleidsvelden die weliswaar niet tot het grotestedenbeleid behoren, maar voor de economische en fysieke vitaliteit van de stad van wezenlijk belang zijn. In diverse adviezen heeft de raad aangegeven dat op deze beleidsterreinen intergemeentelijke samenwerking geboden is, onder regie van de provincie. In dit advies vraagt de raad in het bijzonder aandacht voor het vraagstuk van de bereikbaarheid. Op basis van plaatselijke voorkeuren zullen gemeenten – afzonderlijk en waar sprake is van gemeentegrenzenoverschrijdende effecten ook in samenwerking met buurgemeenten – heldere afwegingen en keuzen moeten maken. Regionale mobiliteitsfondsen kunnen de desbetreffende regio’s in staat stellen een substantieel eigen verkeers- en vervoersbeleid te voeren. Deze fondsen kunnen tevens als kapstok fungeren voor het integreren van het regionale verkeers- en vervoersbeleid met infrastructuurbeleid, vastgoedbeleid, stedelijke vernieuwing, grootschalig-groenbeleid en ruimtelijk beleid.

Samenwerking gemeente en bedrijfsleven
In het algemeen kan worden gesteld dat zowel de overheid als het bedrijfsleven inspanningen leveren om publiek-private samenwerking te bevorderen. Als gevolg van deze inspanningen zijn er in de afgelopen jaren belangrijke vorderingen geboekt. Dat neemt niet weg dat er nog belangrijke knelpunten bestaan. Een van de meest knellende problemen is dat de spelregels onvoldoende vastliggen en voortdurend aan verandering onderhevig zijn. Bedrijven hebben behoefte aan duidelijkheid vooraf. Dit betekent dat er een voor alle partijen duidelijke procesarchitectuur voor publiek-private samenwerking moet komen. Deze ontbreekt nu in de meeste gevallen. De raad wijst erop dat bij publiek-private samenwerking het commitment stapsgewijs moet worden opgebouwd. Daarbij is een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke besluitvormingstrajecten noodzakelijk, met waarborging van de democratische besluitvormingsprocedures.
De brede toepassing van een zakelijk afwegingskader voor publiek-private samenwerking is geboden om de vaak nog bestaande politieke of ambtelijke weerstand tegen samenwerking met het bedrijfsleven te verminderen.

Bedrijven zijn afhankelijk van de vitaliteit van de stad om goed en rendabel te kunnen functioneren. Tegelijkertijd is de vitaliteit van de stad afhankelijk van goed en rendabel functionerende bedrijven. Koppeling van de belangen van bedrijven aan die van de stad in het kader van maatschappelijk verantwoord ondernemen is een belangrijke uitdaging voor het grotestedenbeleid.
Samenwerkingsprojecten van gemeenten en bedrijven op het gebied van maatschappelijk ondernemen blijken in verreweg de meeste gevallen tot stand te zijn gekomen op initiatief van de bedrijven. Het gevolg hiervan is dat de meeste samenwerkingsprojecten vooral gericht zijn op thema’s die direct verband houden met de continuïteit van de bedrijven. Gemeenten nemen veelal een afwachtende houding aan en zijn terughoudend bij het nemen van initiatieven. De raad concludeert daaruit dat door deze reactieve houding de gemeenten kansen laten liggen. Bij de oplossing van maatschappelijke problemen in de stad zou de gemeente vaker ondernemingen moeten inschakelen. Door daarbij vooral een beroep te doen op activiteiten die dichtbij de kerncompetenties van de ondernemingen liggen kunnen win-winsituaties worden gecreëerd en kan het maatschappelijke rendement van de samenwerking worden vergroot.

Conclusie
Het gaat weer beter met de grote steden. De raad meent dat er alle aanleiding is het grotestedenbeleid voort te zetten. Daarbij hebben de steden nog een stevige beleidsagenda. De bereikbaarheid staat onder druk en moet als een vitale component in de fysieke pijler van het grotestedenbeleid worden opgenomen. De aandacht moet sterker worden gericht op de herdifferentiatie van de woningvoorraad en de verbetering van het woon- en leefmilieu in de wijken. De mismatch op de arbeidsmarkt moet worden bestreden, waarbij de arbeidsparticipatie met name aan de onderkant van de arbeidsmarkt zal moeten toenemen. Het regionale perspectief is voor de genoemde beleidsterreinen steeds belangrijker geworden. Regionale afstemming en samenwerking dienen daarom een sterker accent te krijgen.
Daarnaast zal de stedelijke veiligheid moeten worden verbeterd. Dit vraagt onder meer om een evenwichtiger verdeling van de ruimte voor wonen, werken en recreëren.
De aanpak van de bovengenoemde problemen vraagt om een verfijning van het sturingsconcept (inclusief enige reflectie op de vraag welke maatregelen wel en welke niet tot het grotestedenbeleid dienen te behoren). Daarin is het noodzakelijk voor de gemeente om te komen tot een intensivering van het overleg en de samenwerking met haar maatschappelijke partners (burgers, bedrijven, woningcorporaties en maatschappelijke organisaties).