Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2001 | Nationaal Milieubeleidsplan 4

Nationaal Milieubeleidsplan 4

Advies 2001/08 - 16 november 2001

Dit advies is een reactie op de hoofdlijnen van het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4) van het kabinet. Het NMP4 formuleert een antwoord op zeven hardnekkige milieuproblemen. De problemen betreffen de thema’s biodiversiteit, klimaatverandering, natuurlijke hulpbronnen, gezondheid, externe veiligheid, leefomgeving en mogelijk onbeheersbare risico’s. Voor de thema’s biodiversiteit, klimaatverandering en natuurlijke hulpbronnen biedt het NMP4 een belangrijke strategische vernieuwing in de vorm van transitiebeleid voor de lange termijn (tot 2030).Voor de thema’s gezondheid, externe veiligheid en leefomgeving bevat het NMP4 zogeheten beleidsvernieuwingen.

Download:Volledig advies (654 kB)Samenvatting (54 kB)

Samenvatting


Het vierde Nationaal Milieubeleidsplan
 
Dit advies is een reactie op de hoofdlijnen van het vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4)van het kabinet. Het NMP4 formuleert een antwoord op zeven hardnekkige milieuproblemen. De problemen betreffen de thema’s biodiversiteit, klimaatverandering, natuurlijke hulpbronnen, gezondheid, externe veiligheid, leefomgeving en mogelijk onbeheersbare risico’s. Voor de thema’s biodiversiteit, klimaatverandering en natuurlijke hulpbronnen biedt het NMP4 een belangrijke strategische vernieuwing in de vorm van transitiebeleid voor de lange termijn (tot 2030).Voor de thema’s gezondheid, externe veiligheid en leefomgeving bevat het NMP4 zogeheten beleidsvernieuwingen.

De SER waardeert strategisch karakter positief
De Sociaal-Economische Raad waardeert het strategische en agenderende karakter van het NMP4 positief. Het oplossen van sommige milieuproblemen duurt langer dan aanvankelijk gedacht en vereist structurele aanpassingen in de economische en sociale orde die niet op korte termijn kunnen worden verwezenlijkt. De raad gaat in zijn advies alleen in op de nieuwe langetermijnstrategie en niet op de beleidsvernieuwingen. Na enige algemene opmerkingen spitst ook deze samenvatting zich toe op het transitiebeleid.
De raad kan zich in grote lijnen vinden in de probleemanalyse van het NMP4. Milieubeleid heeft zin; er is al veel bereikt, maar tegelijkertijd blijft de beleidsopgave groot. Voor een succesvol toekomstig milieubeleid vindt de raad het van groot belang dat de beleidsnota’s stimuleren en enthousiasmeren. Het NMP4 had daartoe duidelijker kunnen aangeven dat de beleidsopgave weliswaar groot is, maar dat met effectief beleid de noodzakelijke ombuigingen op een termijn van drie tot vijf decennia wel mogelijk zijn. De raad plaatst in het advies verschillende kanttekeningen bij het NMP4. Deze monden uit in onderstaande aanbevelingen:
  1. In de verdere behandeling van het NMP4 moet de ontwikkeling van een langetermijnvisie en -strategie (het transitiebeleid)worden gescheiden van de voorgestelde beleidsvernieuwingen, zoals op het terrein van de externe veiligheid. Dit waarborgt dat beide voldoende aandacht krijgen in het (politieke)debat.
  2. Bij de uitvoering van het beleid ten aanzien van de externe veiligheid is, uitgaande van de in het NMP4 geformuleerde norm, waarschijnlijk maatwerk noodzakelijk.
  3. Naast de bewindslieden die het NMP4 hebben ondertekend moet ook de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen bij de uitvoering van het NMP4 worden betrokken. Bij het creëren van draagvlak en het stimuleren van onderzoek heeft hij een belangrijke verantwoordelijkheid.
  4. De internationale strategie voor het milieubeleid moet een duidelijker profiel krijgen. Het kabinet moet inzichtelijk maken op welke (deel)terreinen een internationale aanpak aan de orde is en welke taak Nederland daarin kan en wil vervullen.
  5. In het milieubeleid moet aan de rol van de consument meer aandacht worden geschonken, waarbij een onderscheid gemaakt moet worden tussen de maatschappelijke rol van de burger en de economische rol van de consument.
  6. Bij het vastleggen van de leidende beleidsbeginselen (bijvoorbeeld het principe dat ‘de vervuiler betaalt ’)moet per beginsel goed worden doordacht of wetgeving – zoals het NMP4 voorstelt –daadwerkelijk het gewenste effect heeft.
  7. De evaluatie van het instrument convenant moet vooral zijn gericht op de vraag wat de bijdrage kan zijn van convenanten tot het op gang brengen van de gewenste transities.
Transities
De meest in het oog springende vernieuwing uit het NMP4 is het denken in transities en transitiemanagement. Een transitie is een breed in de maatschappij ingrijpende omslag die dertig tot vijftig jaar tijd nodig heeft om zijn beslag te krijgen. Het NMP4 zet in op drie transities naar duurzaamheid: naar een duurzame energiehuishouding, naar een duurzaam gebruik van biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen en naar een duurzame landbouw. Vanwege de korte adviestermijn spitst de raad zijn advies toe op de transitie naar een duurzame energiehuishouding. Hij beschouwt de plannen daartoe als een antwoord op zijn eerdere advies om een ‘deltaplan voor een meer duurzame energievoorziening ’ op te zetten. De opdracht voor alle betrokkenen is nu het concreet maken van de benodigde actie om de transitie goed op gang te brengen.

De raad steunt het idee dat op een aantal terreinen ingrijpende transities nodig zijn voor een duurzame samenleving. Het enken in transities is vernieuwend en ambitieus. Een transitie bevat volgens de raad in essentie drie elementen: fundamentele vernieuwing op technologisch en institutioneel vlak, een langetermijnhorizon en samenwerking van overheden onderling, met andere actoren en van actoren onderling. De drie transities vergen dan ook beleid voor de zeer lange termijn, een internationale benadering, een breed maatschappelijk draagvlak en een consistente en betrouwbare overheid. Het zal echter niet eenvoudig zijn om doelgericht een transitie te bewerkstelligen.
Daarmee is nog geen ervaring opgedaan. Bovendien vereist een dergelijk langetermijnbeleid doorbreking van de hardnekkige ambtelijke schotten tussen beleidsterreinen (de verkokering)en de bereidheid van huidige en toekomstige politici om werkelijk langetermijnbeleid te voeren en de druk van kortetermijnbelangen te weerstaan.
Tegelijkertijd is het niet zo dat met de transities vanuit het niets moet worden begonnen. Op de gebieden landbouw en energie zijn al veel goede initiatieven genomen. De belangrijkste vragen voor de transities zijn nu ten eerste hoe de bestaande ontwikkelingen zijn te versnellen, te versterken en beter te faciliteren en ten tweede welke nieuwe initiatieven moeten worden genomen om de transities een impuls te geven. Er is allereerst behoefte aan een samenhangend plan van aanpak voor de drie transities. Het NMP4 biedt daarvoor nog onvoldoende concrete uitwerking van het transitiebeleid. Voor de transitie naar een duurzame energiehuishouding geeft de raad in dit advies een aanzet tot een plan van aanpak.

Transitiemanagement
Het management van transities ligt in handen van de (rijks)overheid. Het kabinet wil terecht de precieze oplossingen overlaten aan de markt en het marktproces in duurzame richting bijsturen. De overheid moet doelen stellen, richting geven en maatschappelijke actoren stimuleren te zoeken naar oplossingen. Dit vereist onder meer financiële ondersteuning uit publieke en private bronnen.
De raad meent dat het transitiemanagement van de overheid voor een heel groot deel uit zelfmanagement moet bestaan. Voor een ingrijpende omslag zoals de drie transities uit het NMP4 is in de eerste plaats een consistente en integrale beleidsvoering vereist. Een gezamenlijk – kabinetsbreed – einddoel, zoals de transitiedoelen, kan helpen de verkokering te doorbreken. Dit einddoel moet, voor een succesvolle transitie binnen de gewenste termijn, in beginsel een hoge prioriteit hebben temidden van andere sociaal-economische doelstellingen.
In de tweede plaats is een andere cultuur van overheidsbeleid nodig. De samenleving wordt complexer en vraagt op milieuterrein om heldere beleidslijnen en afrekenbare afspraken.

De overheid heeft gedurende het transitieproces verschillende rollen en taken. Klassieke taken blijven bestaan en nieuwe taken komen erbij. Uitgangspunt blijft dat regering en parlement de doelen en regels vaststellen en dat de (rijks)overheid belast is met de regie, de handhaving en de controle. Daarnaast is het van belang dat het transitiebeleid breed gedragen wordt. De effectiviteit van transitiebeleid staat of valt met de inzet en gedrevenheid van alle betrokkenen: overheid, bedrijfsleven, kennisinstituten en een scala van maatschappelijke groeperingen. De nieuwe taak die transitiebeleid met zich meebrengt voor de overheid is dat zij in samenwerking met andere actoren gericht op zoek gaat naar nieuwe, creatieve oplossingen. De overheid moet leren samenwerken.
Vanwege de verscheidenheid aan rollen en taken die de overheid heeft in het transitieproces moet zij steeds duidelijk maken in welke hoedanigheid zij andere actoren aanspreekt.
In het proces naar een duurzame samenleving speelt ook de consument een belangrijke rol. Het NMP4 heeft daarvoor te weinig aandacht. De economische rol van de consument is een andere dan de maatschappelijke rol van de burger, hoewel zij in één persoon verenigd zijn. De burger en de consument moeten dan ook ieder apart met de juiste instrumenten worden benaderd.
De raad neemt zich voor over de problematiek van duurzame productie- en consumptiepatronen een vervolgadvies uit te brengen.

Transitie naar een duurzame energiehuishouding
De raad geeft in dit a vies een aanzet voor een plan van aanpak voor de transitie naar een duurzame energiehuishouding. Hij gaat daarbij in op de institutionele vormgeving, de bestaande knelpunten voor een grootschaliger gebruik van duurzame energie, de noodzakelijke omgevingsanalyse en het kiezen van speerpunten.
Voor de institutionele vormgeving ondersteunt de SER de keuze van het kabinet om de Minister van Economische Zaken trekker van de energietransitie te laten zijn. Om het integrale karakter van het transitiebeleid tot uitdrukking te brengen, beveelt de raad aan een onderraad van de ministerraad onder voorzitterschap van de minister-president met de hoofdlijnen van het beleid te belasten. Op dit niveau zouden de lijnen van de diverse betrokken beleidsvelden moeten samenkomen en moeten politiek-strategische afwegingen worden gemaakt. Integraal beleid betekent concreet dat het Ministerie van Economische Zaken de coördinatie op zich neemt van alle relevante beleidsvelden, inclusief bijvoorbeeld duurzaam bouwen en mobiliteit. Op één punt moet de samenhang van alle onderdelen van het transitieproces worden bewaakt.
Daarnaast is er behoefte aan een uitvoerend orgaan, waarbij de raad denkt aan een gespecialiseerde intermediair. Zo’n orgaan heeft als voordeel dat het buiten de directe bestuurlijke en politieke dynamiek van een departement staat.
Het werkterrein van het uitvoerend orgaan volgt de drie sporen die het NMP4 voor ogen staat naar een duurzame energiehuishouding. Het gaat om hernieuwbare energiebronnen, efficiëntieverbetering (vooral bij het eindgebruik van energie)en geavanceerde energietechnologie (‘schoon fossiel ’). Het is daarbij de kunst om de inzichten en ervaringen van bestaande programma’s, onderzoekinstellingen en los van de overheid genomen initiatieven te benutten en tegelijk andersoortige, innovatiebevorderende projecten op gang te brengen. Nieuwe samenwerkingsverbanden met verrassende coalitiepartners kunnen daarbij van groot belang zijn. Eerdere ervaringen leren dat een samenspel van vijf categorieën actoren nodig is voor langetermijninnovaties, te weten overheid, bedrijfsleven, kennisinstellingen, intermediairs (zoals NOVEM of NIDO) en consumenten/burgers. Gedurende het transitieproces moet elke categorie op een of ander moment bij een project worden betrokken.

Institutionele en organisatorische factoren zijn van groot belang voor de verdere groei van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen. Bedrijven hebben vooral behoefte aan een stabiel, vertrouwenwekkend kader, heldere definities en standaarden, betrokkenheid en een proactieve houding van (lagere)overheden bij de uitvoering van gemaakte afspraken. Nu werkt het gebrek hieraan belemmerend voor de groei van het gebruik van duurzame energie. Ook de financiële risico’s bij investeringen in duurzame technologie zijn een belemmering voor het bedrijfsleven. Met een stabiel kader en een consistent optredende overheid kunnen deze risico’s worden gereduceerd.

Voor de keuze van specifieke speerpunten voor beleid moet een omgevingsanalyse worden uitgevoerd, waarmee de sterktes en zwaktes van de Nederlandse economie op elk van de drie sporen (hernieuwbare energiebronnen, energie-efficiëntie en geavanceerde energietechnologie)in kaart worden gebracht. Uitgaande van de sterke punten en de comparatieve voordelen van ons land moeten speerpunten worden gekozen. In deze vroege fase moeten daarbij veel opties worden opengehouden, waarbij zelfs concurrerende technologieën kunnen worden ondersteund.
Per speerpunt moet een coalitie worden gevormd van betrokken actoren die gezamenlijk de kansen willen benutten en uitbouwen. Ook samenwerking met buitenlandse partners moet nadrukkelijk worden overwogen. Deze ‘coalities ’ fungeren als koplopers in de desbetreffende (deel)markt. Het peloton van bedrijven dat daarachter zit moet worden gestimuleerd mee te gaan.
Vervolgtrajecten zijn daarom erg belangrijk. Resultaten van experimenten moeten een vervolg krijgen, bijvoorbeeld in standaardisering, aangescherpte normstelling of financiële prikkels. Daarmee wordt het peloton meegetrokken naar het niveau van de koplopers.

De overheid heeft ook een voorbeeldfunctie in dezen. De raad juicht het beleidsvoornemen om in de periode 2002-2004 bij alle rijksdiensten het aandeel duurzame energie in het energiegebruik toe te laten nemen tot vijftig procent dan ook toe. Wellicht zijn meer van dergelijke projecten mogelijk.