Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2000 | Sociaal-economisch beleid 2000-2004

Sociaal-economisch beleid 2000-2004

Advies 2000/08 - 16 juni 2000

Dit advies over het sociaal-economische beleid voor de komende jaren begint met de constatering dat in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw op consistente wijze gewerkt is aan het herstel van vergaand verstoorde evenwichten in de Nederlandse economie. Op belangrijke punten heeft de volgehouden beleidsinspanning van overheid en sociale partners succes gehad. De internationale concurrentiepositie is sterk verbeterd, de werkgelegenheid en participatiegraad zijn fors toegenomen en de overheidsfinanciën zijn weer op orde gebracht. Daarmee komt het sociaal-economische beleid op de drempel van een nieuwe eeuw in een nieuwe fase. De nadruk zal daarin minder komen te liggen op het corrigeren van fouten uit het verleden en meer op het voorkomen van problemen in de toekomst. Met het oog daarop is een gerichte versterking van de sociaal-economische structuur van ons land nodig. Tegelijkertijd is het verstandig te anticiperen op de vergrijzing.

Download:Volledig advies (5050 kB)Samenvatting (39 kB)

Samenvatting

 
Dit advies over het sociaal-economische beleid voor de komende jaren begint met de constatering dat in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw op consistente wijze gewerkt is aan het herstel van vergaand verstoorde evenwichten in de Nederlandse economie. Op belangrijke punten heeft de volgehouden beleidsinspanning van overheid en sociale partners succes gehad. De internationale concurrentiepositie is sterk verbeterd, de werkgelegenheid en participatiegraad zijn fors toegenomen en de overheidsfinanciën zijn weer op orde gebracht.
Daarmee komt het sociaal-economische beleid op de drempel van een nieuwe eeuw in een nieuwe fase. De nadruk zal daarin minder komen te liggen op het corrigeren van fouten uit het verleden en meer op het voorkomen van problemen in de toekomst. Met het oog daarop is een gerichte versterking van de sociaal-economische structuur van ons land nodig. Tegelijkertijd is het verstandig te anticiperen op de vergrijzing. Deze samenvatting volgt in grote lijnen de opbouw van het advies. Allereerst komt de sociaal-economische beleidsagenda voor de komende jaren aan de orde (1). Tegen deze achtergrond volgt de beantwoording van de specifieke vragen uit de adviesaanvraag. Het gaat hierbij om:
  • een verbetering van het kennis- en innovatieklimaat (2);
  • de aanpak van de arbeidsmarktknelpunten (3);
  • economische groei en milieuverbetering (4).
Aangezien het budgettaire beleid in belangrijke mate de randvoorwaarde voor het sociaal-economische beleid vormt, komen ook de budgettaire prioriteiten en uitgangspunten voor de komende kabinetsperiode aan bod (5).

1. De sociaal-economische beleidsagenda op de middellange termijn (hoofdstuk 4)

Een hogere kwaliteit door preventief beleid
De huidige fase van de economische ontwikkeling van Nederland noodzaakt tot nieuwe beleidsaccenten. Er is behoefte aan een andere verhouding tussen economische, sociale en ecologische componenten; alleen dan komt een duurzame ontwikkeling daadwerkelijk in beeld. Onder invloed van de groeiende materiële welvaart is daarom een accentverschuiving in het sociaal-economische beleid nodig, waardoor de kwaliteit van de samenleving voorop komt te staan. De omslag van kwantiteit naar kwaliteit kan in het overheidsbeleid worden verankerd door de nadruk sterker te leggen op voorzorg (preventief beleid) in plaats van nazorg (curatief beleid). Dit geldt voor vele beleidsterreinen: onderwijs (beperking aantal schoolverlaters zonder startkwalificatie), sociale zekerheid (voorkoming van langdurige inactiviteit), milieu (brongerichte aan-pak, sluiten van stofstromen) en overheidsfinanciën (anticiperen op de vergrijzingslasten).

De sociaal-economische beleidsagenda: uitgangspunten en prioriteiten.
De verschuiving van kwantiteit naar kwaliteit sluit goed aan bij het brede wel-vaartsbegrip dat richtinggevend is voor de beleidsaanbevelingen van de SER. Dit brede welvaartsbegrip omvat niet alleen de materiële vooruitgang (welstand en productiegroei), maar ook aspecten van sociale vooruitgang (welzijn en sociale cohesie) en een goede kwaliteit van de leefomgeving (ruimtelijke en milieukwaliteit).

De sociaal-economische doelstellingen, zoals de SER die in 1992 heeft geherformuleerd, blijven uitgangspunt van beleid. Het gaat hierbij om de bevordering van een evenwichtige economische groei (binnen het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling), een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie en de totstandkoming van een redelijke inkomensverdeling.

De hoge economische groei en de gestaag oplopende participatiegraad weerspiegelen het succesvolle beleid van de afgelopen jaren. Voor beide doelvariabelen zijn de vooruitzichten ook voor de eerstkomende jaren gunstig. De inkomensverdeling van huishoudens is sinds het begin van de jaren tachtig ongelijker geworden. Ten dele is dit het gevolg van bewust beleid, waardoor de ontwikkeling van lonen en uitkeringen in de jaren tachtig en een deel van de jaren negentig flink uiteen is gaan lopen. Door het herstel van de koppeling tussen lonen en uitkeringen in de afgelopen jaren is de verslechtering van de positie van uitkeringsontvangers tot staan gebracht. Aan de andere kant heeft de sterk toenemende arbeidsdeelname van vrouwen tot een flinke stijging van het aantal huishoudens met een bovenmodaal inkomen geleid.
Ondanks de forse werkgelegenheidsgroei en de sterke werkloosheidsdaling is nog steeds een groot deel van de potentiële beroepsbevolking op een sociale uitkering aangewezen. De gunstige economische vooruitzichten moeten worden benut om die uitkeringsafhankelijkheid terug te dringen (zie hierna).
Daarnaast vindt de SER gerichte bestrijding van armoede en sociale uitsluiting noodzakelijk.

De beleidsprioriteiten van de sociaal-economische agenda omvatten het brede terrein van de SER-advisering. Enkele van de prioriteiten komen in dit advies aan de orde; andere zijn onderwerp van recente of toekomstige SER-advisering. De beleidsprioriteiten zullen binnen solide budgettaire randvoorwaarden (zie verder) en met in achtneming van de internationale beleidsomgeving moeten worden verwezenlijkt. Een essentieel element in die omgeving is de Europese integratie. Via processen van marktintegratie, beleidscoördinatie en beleids-concurrentie is het nationale sociaal-economische beleid in toenemende mate verweven geraakt met andere EU-lidstaten. De vorming van een Economische en Monetaire Unie is een belangrijke mijlpaal in dit proces.

Tegen deze achtergrond komt de SER tot de volgende sociaal-economische beleidsprioriteiten:
  1. Inspelen op de veranderingen op de arbeidsmarkt heeft om diverse redenen een hoge prioriteit: economisch, sociaal en financieel. Er moeten verschillende slagen worden gemaakt: een verdergaande verhoging van de arbeidsparticipatie (tegen de achtergrond van de vergrijzing en de hoge uitkeringsafhankelijkheid), terugdringing van de (dreigende) personeelstekorten en een verdere verbetering van de kwaliteit van de arbeid in ruime zin (waaronder combineren van werk en privé-leven). Naarmate meer mensen zich via het verrichten van betaalde arbeid kunnen ontplooien en zo over voldoende inkomen kunnen beschikken, nemen armoede en sociale uitsluiting af. Ook dan blijft een gerichte bestrijding van beide problemen echter noodzakelijk.
  2. Het beheersbaar maken van de WAO-problematiek zal ook de komende jaren bij een verouderende beroepsbevolking hoog op de beleidsagenda moeten blijven staan. In een toekomstgerichte benadering moet de beperking van de WAO-instroom centraal staan.
  3. Een versterking van de rol en positie van onderwijs, scholing en onderzoek is noodzakelijk om te kunnen komen tot een adequate toerusting van burgers, werknemers en ondernemingen op de kennissamenleving. De veranderende omstandigheden vragen om flexibele instellingen, die adequaatkunnen inspelen op gedifferentieerde maatschappelijke behoeften.
  4. Verbetering van het woon-, werk- en leefklimaat in de steden zal ook op de langere termijn van groot belang blijven. Op elkaar afgestemde investeringen in de stedelijke gebieden zijn nodig om diverse problemen op te lossen: achterblijvende economische dynamiek, etnische segregatie, mismatch tussen arbeidsvraag en -aanbod, slechte bereikbaarheid.
  5. Zorgvuldigheid bij het toekomstige ruimtegebruik . Het gaat hierbij om de noodzaak tot een evenwichtige benadering van concurrerende ruimteclaims op het terrein van wonen, werken, recreëren, natuur en infrastructuur, mede omdat investeringen in ruimtegebruik veelal toekomstige alternatieven beperken (padafhankelijkheid).
  6. Een substantiële reductie van de materiaal- en energie-intensiteit om de combinatie tussen meer materiële welvaart en een kwaliteitsverbetering van de leefomgeving ook op de langere termijn mogelijk te maken. Een fundamentele verhoging van de eco-efficiency vormt hiervoor een belangrijk aangrijpingspunt.
  7. Een modernisering van het stelsel van de gezondheidszorg is noodzakelijk vanwege zowel de vergrijzing als de (medisch-)technologische vooruitgang en de internationalisering. Het stelsel moet meer ruimte bieden voor individuele voorkeuren en tegelijkertijd voldoende financiële solidariteit waarborgen.
Noodzakelijke randvoorwaarden
Een evenwichtig budgettair kader en het vermogen tot institutionele vernieuwing zijn noodzakelijke randvoorwaarden , die onlosmakelijk met de beleidsopgaven zijn verbonden. Voor het budgettaire beleid vormen de noodzaak van structuurversterkende investeringen en lastenverlichting alsook de naar verwachting toenemende vergrijzingslasten een belangrijk oriëntatiepunt. Het gaat erom een evenwichtige langetermijnontwikkeling van de overheidsfinanciën binnen het kader van de Economische en Monetaire Unie (EMU) te waarborgen.
Institutionele vernieuwing is nodig om in te kunnen spelen op de dynamische, open omgeving van de toekomstige informatie- en kennissamenleving. Marktwerking blijft een belangrijk instrument om maatschappelijke doelen te bereiken, maar vraagt ook om een ordenende, activerende en faciliterende overheid. De voortgang van de operatie Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) moet in dit kader worden geplaatst. Institutionele vernieuwing en extra investeringen in semi-publieke sectoren als onderwijs en de gezondheidszorg moeten bijdragen tot een goede kwaliteit van de geleverde diensten, die aansluit bij de veranderende maatschappelijke behoeften.
 
2. Verbetering van het kennis- en innovatieklimaat (hoofdstukken 4 en 5)

Adviesvragen:
Hoe beoordeelt de SER de analyses van zwaktes en sterktes, kansen en bedreigingen die ten grondslag liggen aan de nieuwe agenda voor het industrie- en dienstenbeleid? Heeft de raad aanvullingen op deze beleidsagenda?

Het verheugt de SER dat het thema kennis en innovatie nadrukkelijker op de agenda van het kabinet is komen te staan. Hij ondersteunt de aanpak van de nieuwe agenda voor het industrie- en dienstenbeleid en de ICT-nota De digitale delta . De plannen vormen een goede basis voor het nieuwe strategische doel van de Europese Unie, zoals op de recente Europese Raad van Lissabon (maart 2000) is vastgesteld, om tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te gaan behoren. In dat licht vindt de raad dat het kabinetsbeleid voor versterking van het kennis- en innovatieklimaat nog niet ambitieus genoeg is. Nederland heeft op dit terrein een inhaalslag te maken. Nu de groei van het arbeidsaanbod in de komende jaren waarschijnlijk afvlakt, wordt de groei van de arbeidsproductiviteit belangrijker voor een voorspoedige economische ontwikkeling. De uitdaging is daarom de omslag te maken van een factor-driven naar een innovation-driven economische groei. Bij dit streven past een generieke aanpak, die erop gericht moet zijn de economie over een breed front innovatiever te maken; van jonge tot oude bedrijven, in industrie en dienstverlening, van grootbedrijf tot kleinbedrijf.

Onderzoek en ontwikkeling
Voor de omslag naar een kenniseconomie zal versterking van de kennisinfrastructuur noodzakelijk zijn. De SER ziet hier diverse mogelijkheden voor. De raad beveelt aan het wetenschappelijk onderzoek een extra financiële impuls te geven door verhoging van het budget van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). In aanvulling hierop zal de flexibiliteit en marktgeoriënteerdheid van het universitair onderzoek moeten worden vergroot. Dit is nodig om het publieke kennisaanbod beter te laten aansluiten op de kennisvraag vanuit het bedrijfsleven. Verder adviseert de raad om bedrijven via publiek-private samenwerking meer te betrekken bij de programmering van fundamenteel onderzoek. Ook zal de Nederlandse inbreng voor het zesde EU-kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling speciale aandacht dienen te besteden aan de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Om de bedrijfsinvesteringen in onderzoek en ontwikkeling te bevorderen beveelt de raad ten slotte aan het budget van de WBSO (Wet Bevordering Speur- en Ont-wikkelingswerk) substantieel te verruimen.

Onderwijs en menselijk kapitaal
De beweging naar een kennissamenleving legt een grotere druk op de kwaliteit en toegankelijkheid van onderwijs en scholing. Het kabinet trekt voor verbetering van het onderwijs extra middelen uit. Hoewel niet alle knelpunten door financiële impulsen kunnen worden opgelost, meent de SER dat voor de bevordering van ICT in het onderwijs wel specifieke intensiveringen gewenst zijn. Deze extra middelen zullen op evenwichtige wijze moeten worden verdeeld tussen de aanschaf van soft- en hardware en het op niveau brengen en houden van de ICT-vaardigheden van het onderwijzend personeel. Verder verdient het aanbeveling om vooral de toerusting van het beroepsonderwijs te verbeteren.

Versterking van de kennisuitwisseling tussen onderwijsinstellingen en bedrijfsleven is een ander speerpunt voor het beleid. In de visie van de raad dienen instellingen in het hoger onderwijs zich te ontwikkelen tot een ‘kennispoort’, een interactief kennisknooppunt tussen het aanbod van en de vraag naar goed opgeleide werknemers. In dit streven is uiteraard ook het employabilitybeleid van belang (zie verder).

ICT en elektronische infrastructuur
De SER onderschrijft de ambitie van het ICT-beleid om van Nederland een digitale koploper te maken. Om deze uitdaging doelgerichter aan te gaan, moeten bedrijfsorganisaties bewuster inspelen op de mogelijkheden die ICT op vele terreinen biedt. Meer specifiek maakt het bedrijfsleven in het economische verkeer nog te weinig gebruik van het internet. De overheid kan het bedrijfsleven behulpzaam zijn bij de aanpassing aan ICT door een goed klimaat voor ondernemerschap te creëren en informatie-uitwisseling te bevorderen. Ook bij de aanpak van de dreigende capaciteitsschaarste in de telecommunicatie-infrastructuur ligt de verantwoordelijkheid primair bij het bedrijfsleven. De overheid kan de noodzakelijke investeringen echter positief beïnvloeden door duidelijkheid te scheppen over de invulling van het toezicht op de marktverhoudingen in deze sector.

De lokale en nationale overheden kunnen als launching customer een substantiële rol spelen bij de ontwikkeling en verspreiding van innovatieve ICT-producten en -diensten. De raad stelt voor dat het kabinet met andere overheden in overleg treedt over een na te streven percentage innovatieve ICT-investeringen van overheidsorganisaties.

Marktdynamiek en ondernemerschap
Marktdynamiek en ondernemerschap zijn naar het oordeel van de SER belangrijke randvoorwaarden voor een innovatieve en op aanpassing gerichte economie. Vanuit dat perspectief vraagt de raad aandacht voor de voortgang van het MDW-traject. Verder verdient het aanbeveling MDW als een structureel element in het marktwerkingsbeleid te verankeren met het oog op de periodieke evaluatie van de- en herregulering. Voor de organisatie van het toezicht op de marktverhoudingen pleit de raad voor de instelling van één algemene toezichthouder. Bij voorkeur wordt voor sector-specifieke toezichthouders een aparte kamer bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) ingesteld. De raad ondersteunt het voornemen van het kabinet om de NMa om te vormen tot een zelfstandig bestuursorgaan. Ten slotte dringt de raad er bij het kabinet op aan zo snel mogelijk duidelijkheid te verschaffen over de liberalisering en privatisering van nutssectoren.

De SER heeft met instemming kennisgenomen van de voorstellen voor verbetering van het ondernemerschap, zoals die zijn neergelegd in de nota De ondernemende samenleving . Terecht stelt de nota het belang van vernieuwend ondernemerschap centraal. In dat kader wil de raad wijzen op het belang van een goede toegang tot financiering voor ‘technostarters’ en de integratie van ondernemerschap in het onderwijs. De raad vindt het buiten beschouwing laten van de milieucomponent van het ondernemerschap een gemiste kans. Een gunstig innovatieklimaat biedt niet alleen economische voordelen maar ook kansen en mogelijkheden op vergaande milieuwinst.

3. Arbeidsmarktproblematiek: tekorten en overschotten
(hoofdstukken 7-11)

De problemen van (dreigende) personeelstekorten enerzijds en te hoge inactiviteit anderzijds komen in vijf hoofdstukken aan de orde. In deze samenvatting wordt niet ingegaan op de participatiebevordering van 55-64-jarigen en allochtonen. Onder verwijzing naar recente SER-adviezen over deze onderwerpen worden de adviesvragen in de hoofdtekst (hoofdstuk 11) bondig beantwoord.

Trends in arbeidsvraag en –aanbod
Volgens de huidige inzichten zal – bij ongewijzigd beleid – de werkgelegenheid op de middellangetermijn sneller groeien dan het arbeidsaanbod. Het omvangrijk reservoir van onbenut arbeidsaanbod, waaronder een groot aantal personen met een werkloosheidsuitkering, zal slechts met grote inspanningen in het arbeidsproces kunnen worden betrokken.

De ontwikkeling richting kenniseconomie vertaalt zich onder meer in een ‘opwaardering’ van de werkgelegenheid: er worden gemiddeld steeds hogere eisen aan het personeel gesteld. Enerzijds dreigt er hierdoor in diverse segmenten van de arbeidsmarkt een tekort aan hoger opgeleiden te ontstaan. Anderzijds doen zich door een afkalvende werkgelegenheid voor laaggeschoolden aan de onderkant van de arbeidsmarkt per saldo grote arbeidsoverschotten voor, overigens naast arbeidstekorten in specifieke segmenten. De tekorten aan goed en hoger gekwalificeerden lijken bij ongewijzigd beleid de komende jaren knellender te worden, zelfs bij een behoedzaam geraamde groeivoet.

De centrale opgave is om via een innovation-driven economische groei een kwalitatief hoogwaardige werkgelegenheidgroei te genereren, het zittende personeel goed op de kenniseconomie toe te rusten en door een activerend arbeidsmarktbeleid een groter deel van het onbenutte arbeidsaanbod voor de arbeidsvraag inzetbaar te maken.

Adviesvragen terugdringing knelpunten in de personeelsvoorziening:
Hoe kan de aansluiting tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt zowel in de marktsector als in de collectieve sector worden verbeterd? Kunnen het onderwijs en een betere invulling van de employabilitybeleid hier een bijdrage leveren? Bij voorkeur generiek overheidsbeleid…
De aanpak van arbeidstekorten zal voor een belangrijk deel via maatregelen op het niveau van de onderneming of op mesoniveau (branche of sector) moeten plaatsvinden, zodat op de specifieke situatie kan worden ingespeeld (maatwerk). Om diverse redenen is de SER er voorstander van dat de overheid zich grotendeels beperkt tot generiek beleid bij de aanpak van personeelstekorten. In verreweg de meeste gevallen is onmogelijk vast te stellen welke beroepen het meest bijdragen aan de nationale welvaart en dus door de overheid gestimuleerd zouden moeten worden. Daarnaast hangen verschillende beroepsgroepen als een stelsel van communicerende vaten met elkaar samen: een vermindering van de tekorten door een vergroting van de instroom in de opleidingen in de ene beroepsgroep kan doorwerken in een afname van de instroom in opleidingen voor een andere beroepsgroep. Ook het ervaringsfeit dat knelpunten in de tijd verschuiven, zodat het terugdringen van specifieke knelpunten nu kan leiden tot overschotten later (varkenscycluseffect), pleit voor een generiek beleid.
 
… maar soms specifiek overheidsbeleid
In bepaalde situaties kan het maatschappelijk belang echter met specifieke overheidssturing gediend zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de knelpunten in de onderwijssector en in de ICT-beroepen. Beide zijn van cruciaal belang voor de ontwikkeling naar een kennis- en informatiesamenleving.

Terugdringing van arbeidstekorten in de onderwijssector kan naar de mening van de SER in grote lijnen volgens de (partiële) beleidsintensiveringen, die het kabinet onlangs in de nota In goede banen heeft geschetst. Door een modernisering van het schoolmanagement, onder meer door een professionalisering van het personeelsbeleid, zullen schoolleiding en onderwijzend personeel beter in staat zijn aan de – terecht – hoge kwaliteitseisen van opvoeders en samenleving te voldoen. Naarmate de onderwijssector beter aan deze verwachtingen kan beantwoorden, zullen de arbeidssatisfactie en de wervingskracht van de sector toenemen. Bovendien kan hierdoor het ziekteverzuim worden gedrukt. Ook de aangekondigde ‘modernisering van het loon- en functiegebouw’ kan de aantrekkelijkheid van de onderwijsberoepen vergroten. Dit zal vooral het geval zijn als het gesloten karakter van de onderwijsarbeidsmarkt wordt doorbroken. Recente voorstellen van de Stichting van de Arbeid om gericht budgettaire middelen vrij te maken voor een verbetering van het beroepsonderwijs dragen ook bij tot een beter toegeruste beroepsbevolking.

De grote arbeidstekorten in de ICT-beroepen – nu en in de komende jaren – zijn zorgwekkend en noodzaken tot een gerichte aanpak. De aanbevelingen van de Taskforce ‘Werken aan ICT’ bieden hiertoe goede aangrijpingspunten. Een adequate aanpak van de personeelstekorten vraagt grote inspanning van vele partijen: onderwijsdeelnemers en -instellingen, opleidingsinstituten, arbeidsorganisaties, brancheorganisaties, sociale partners en de overheid. De laatste heeft een bijzondere verantwoordelijkheid. Naar de mening van de raad moet zij erop toezien dat er heldere afspraken worden gemaakt en de uitvoering voortvarend ter hand wordt genomen. Regelmatige voortgangsrapportages zijn hiervoor het juiste instrument.

Rol van employabilitybeleid
Door de toenemende kennisintensiteit van de economie verouderen beroepskwalificaties sneller dan voorheen. Verder veroudert de beroepsbevolking. Een adequaat employabilitybeleid is daarom onmisbaar om beroepskwalificaties en kennis van (oudere) werknemers actueel te houden. Dit vergemakkelijkt aanpassingsprocessen op de arbeidsmarkt. Employability gaat immers over het vermogen van werknemers om op veranderingen op de arbeidsmarkt te reageren en te anticiperen, waardoor zij voor zichzelf werkzekerheid creëren. Een ‘leven lang leren’ is een van de pijlers van het employabilitybeleid. De overheid heeft hierbij vooral een faciliterende rol.

Allereerst benadrukt de SER de noodzaak van een aanzienlijke kwalificatiever-betering aan de onderkant van de arbeidsmarkt. De raad juicht de startkwalificatie- initiatieven toe die overheid en sociale partners momenteel samen nemen onder de paraplu van de tripartiete employabilityagenda. Verder onderstreept de SER het belang van het instrument Erkenning van Verworven Competenties (EVC) van werknemers en de hieraan verbonden beoordelingssystematiek. Dit instrument vormt een essentieel onderdeel van het scholingsbeleid, in het bijzonder om tot een betere en concretere invulling van het begrip ‘scholing op maat’ te komen. Belangrijk is daarbij dat EVC wordt toegepast op zowel werkenden als (niet-werkende) werkzoekenden. Daarom juicht de raad het toe dat het kabinet in samenspraak met de sociale partners tot een eenduidige visie op EVC wil komen. Een concrete invulling van EVC is belangrijk om op een gerichte wijze de knelpunten op de arbeidsmarkt aan te pakken.

Meer in het algemeen is van groot belang dat een aantal belemmeringen op het terrein van onderwijs en scholing wordt aangepakt. Naast de tekorten van docenten en de tekortschietende positie van ICT in het onderwijs gaat het daarbij om een intensivering van de scholingsinspanningen van werknemers ter voorkoming van ernstige knelpunten op de arbeidsmarkt en om maatregelen gericht op een verbetering van de aansluiting tussen onderwijs en arbeids-markt, mede tegen de achtergrond van een ‘leven lang leren’.

Adviesvraag terugdringing (langdurige) werkloosheid:
Hoe kan de huidige gunstige arbeidsmarktsituatie optimaal worden benut ter bevordering van uitstroom en reïntegratie van (langdurig) werklozen?
De verwachte werkgelegenheidsgroei zal moeten worden benut om het aantal ontvangers van een werkloosheidsuitkering terug te dringen. De actiepunten uit de recente kabinetsnota In goede banen leveren hiervoor bruikbare handvatten. De SER bepleit een samenhangende benadering. Daarbij worden vier elementen uitgewerkt: het meer lonend maken van betaald werk (vermindering werkloosheids- en armoedeval), een sluitende aanpak, de inzet van gesubsidieerde arbeid en het sanctiebeleid.
  • Het meer lonend maken van betaald werk . De SER onderschrijft het belang dat het kabinet hecht aan de oplossing van de armoede- en werkloosheids-val. Hij juicht het toe dat het kabinet hiervoor budgettaire middelen wil vrijmaken. Dat laat onverlet dat ook gerichte bestrijding van armoede en sociale uitsluiting noodzakelijk is. De raad geeft het kabinet in overweging hem via een gerichte adviesaanvraag bij de verdere beleidsvorming te betrekken.
  • De zogenoemde ‘sluitende aanpak’ voorziet erin de nieuwe instroom van volwassen werklozen zonodig een aanbod voor scholing, werkervaring, gesubsidieerde arbeid en dergelijke aan te bieden, waardoor langdurige werkloosheid kan worden voorkomen. De SER roept het kabinet op dit op werkloosheidspreventie gerichte instrument voortvarend in te zetten, goed te monitoren en fasegewijs uit te breiden naar bestaande werkzoekenden.
  • De inzet van gesubsidieerde arbeid moet volgens de SER zo klein mogelijk worden gehouden en vooral op doorstroming naar reguliere arbeid zijn gericht. Mogelijkheden om gesubsidieerde arbeid te combineren met scholing hebben de steun van de raad. Vooralsnog zal voor sommigen een reguliere betaalde baan buiten bereik blijven. Voor deze personen blijven vormen van permanente gesubsidieerde arbeid noodzakelijk om langdurige werkloosheid te voorkomen.
  • Een actieve handhaving van het sanctiebeleid brengt de SER in directe relatie met de hiervoor genoemde elementen. Als er banen zijn, arbeid lonend is en er begeleiding bij arbeidsinpassing beschikbaar is, mag van een werkzoekende uitkeringsontvanger een maximale inzet worden verwacht om aan de slag te komen. De raad vindt dat uitkeringsontvangers in voorkomende gevallen op hun verplichtingen moeten worden aangesproken en dat het kabinet voor een goede uitvoering van het wettelijke sanctiebeleid dient zorg te dragen. Een goede uitvoering van dit beleid vereist afstemming met de inzet van gerichte stimulansen (zoals plaatsingsbonussen), die nuttig kunnen zijn om de inkomensgevolgen van een overgang van een uitkering naar werk tijdelijk op te vangen.
Adviesvragen terugdringing (gedeeltelijke) arbeidsongeschiktheid: Hoe kan de huidige gunstige arbeidsmarktsituatie optimaal worden benut ter bevordering van de uitstroom en reïntegratie van (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten? Hoe kan, mede met het oog op de vergrijzing en de knelpunten in de personeelsvoorziening, de instroom in de WAO worden beperkt?
In de jaren negentig hebben zich enkele positieve ontwikkelingen in de arbeidsongeschiktheid voorgedaan: het aandeel van gedeeltelijk arbeidsongeschikten in het totaal aantal arbeidsongeschikten is gestegen, het aantal arbeidsongeschikten met werk is flink toegenomen en de proportie arbeidsongeschikten als deel van de beroepsbevolking is gedaald. Daar staat tegenover dat het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen de laatste jaren weer is gestegen.

Ondanks alle beleidsintensiveringen zal het op termijn toch lastig zijn om het arbeidsongeschiktheidsvolume daadwerkelijk te beheersen, vooral door de veroudering van de beroepsbevolking. Daarnaast vindt de raad de vorming van één uitvoeringsinstelling voor de werknemersverzekeringen een onzekere factor. De noodzakelijke grootscheepse reorganisatie zal in eerste instantie op gespannen voet staan met een effectieve uitvoering van het beleid.

De SER vindt het op dit moment niet verstandig aanvullende wijzigingsvoorstellen voor de WAO te doen, omdat de minister van SZW, in overleg met de sociale partners, de instelling van een commissie van onafhankelijke deskundigen heeft aangekondigd. Deze commissie krijgt opdracht de feitelijke stand van de arbeidsongeschiktheid op mesoniveau weer te geven en oplossingsrichtingen te verkennen. Als mogelijkheid is daarbij genoemd om de SER – op basis van de bevindingen van de commissie – via een adviesaanvraag bij het verdere beleidsproces te betrekken.
De SER ondersteunt deze aanpak. Ook geeft de raad nadrukkelijk steun aan de grotere aandacht voor preventie. Het tegengaan van instroom in de arbeidsongeschiktheidsregelingen is immers veel effectiever dan het bevorderen van de uitstroom naar werk vanuit het huidige bestand.

4. Economische groei en milieuverbetering
(hoofdstukken 12-14)

Adviesvragen: Welke beleidsinstrumenten kunnen ertoe bijdragen dat de economische groei blijft samengaan met een verbetering van het milieu? Onder welke omstandigheden kunnen marktconforme instrumenten hier een bijdrage aan leveren?

Het milieubeleid van de afgelopen twee decennia heeft duidelijk vruchten afgeworpen.Toch betwijfelt de SER of de huidige beleidsinzet voldoende is om een structurele omslag naar een minder milieubelastende, duurzame ontwikkeling te kunnen maken. Bij volledige uitvoering van het NMP-beleid worden volgens de ramingen bij vele stoffen de emissiereductiedoelstellingen niet (op tijd) gerealiseerd. Een terugdringing van die beleidstekorten kan onder meer worden bereikt door een voortvarende aanpak van het Europese milieubeleid, een intensiever gebruik van marktconforme beleidsinstrumenten en een betere benutting van de technologische mogelijkheden.

Met een voortvarend Europees milieubeleid zouden vooral grensoverschrijdende milieuproblemen (versterkt broeikaseffect, verzuring) effectiever kunnen worden aangepakt. De SER is dan ook van oordeel dat beleidscoördinatie en –afstemming op een aantal milieuterreinen absoluut noodzakelijk is en in de toekomst alleen maar aan belang zal winnen, zeker als de EU de komende jaren met nieuwe lidstaten wordt uitgebreid. Afstemming heeft onder meer betrekking op de inzet van instrumenten. Dit speelt bijvoorbeeld bij de toepassing van marktconforme instrumenten in het klimaatbeleid. Daarnaast is tot op zekere hoogte afstemming nodig over de minimumbeschermingsniveaus om vormen van ‘milieudumping’ in bepaalde delen van de EU te voorkomen. Om tot een effectief communautair milieubeleid te komen, moeten de komende jaren evenwel diverse obstakels worden weggeruimd.

Tot de marktconforme instrumenten behoren milieuheffingen en –belastingen en verhandelbare emissierechten. Een grotere beleidsinzet van marktconforme instrumenten past in het heersende maatschappelijke klimaat, waarin een optimale marktwerking een centrale plaats inneemt. Dit type instrumenten kan een belangrijke rol spelen bij de aanpassing van prijs- en gedragsprikkels in een minder milieubelastende richting. Marktconforme instrumenten zijn zeker niet voor alle typen milieuproblemen geschikt; bovendien zijn er bij nationale invoering diverse bezwaren en belemmeringen, zoals een mogelijke verzwakking van de internationale concurrentiepositie van het bedrijfsleven. De SER constateert dat substantiële vervolgstappen op het terrein van de milieuheffingen en -belastingen alleen in een internationaal kader mogelijk zijn. Ook bij het instrument van de verhandelbare emissierechten is de internationale context van groot belang, zo blijkt uit het SER-advies Emissiehandel in klimaatbeleid. Hierin beschrijft de SER in hoofdlijnen de voorwaarden en vormgevingsaspecten, waaraan emissiehandel moet voldoen. De raad vindt dat de complexe operatie van de introductie van een Nederlands systeem pas moet worden ingezet als er serieus uitzicht is op emissiehandel op het niveau van de Europese Unie als instrument in het communautaire klimaatbeleid.

Een betere benutting van technologische mogelijkheden heeft belangrijk bijgedragen aan de sterke milieuverbeteringen van de afgelopen jaren. Milieuvriendelijke technologische vooruitgang kan deels via het milieubeleid worden afgedwongen, bijvoorbeeld door uitdagende, voortschrijdende normstelling van apparaten (Europese emissienormen voor auto’s). Om door technologische innovaties van milieustappen naar milieusprongen te komen, moeten echter geheel nieuwe concepten worden ontwikkeld en marktrijp gemaakt.Zo’n traject kan wel tien tot twintig jaar duren en vraagt om een langetermijnvisie en -strategie alsook om voldoende middelen. Om tot een gerichte aanpak te komen, zijn supranationale samenwerkingsverbanden van bedrijfsleven, kennisinstituten en overheden het meest passend, aangezien hierdoor kennis wordt gekoppeld aan volume, waardoor een zeker kritische massa kan ontstaan. Bijzondere aandacht verdienen hierbij de sleuteltechnologieën als ICT, bio-, materialen-, energie- en nanotechnologie, die ieder op zich grote milieuvoordelen kunnen opleveren.

Naar een deltaplan voor een duurzame energievoorziening
De noodzaak tot structurele veranderingen doet zich misschien wel het sterkst voelen op het terrein van de energie. Energie wordt nog grotendeels door fossiele energiebronnen opgewekt, waardoor broeikasgassen (waaronder CO2 ) in de atmosfeer komen (versterkt broeikaseffect). Volgens de huidige wetenschappelijke inzichten zullen vergaande emissiereducties noodzakelijk zijn om verstoring van het klimaatsysteem te beperken. Dit vereist een totaal andere energieopwekking en energie-infrastructuur. Voor Nederland – met zijn energie-intensieve, exportgerichte economische structuur – is het van groot belang om zich tijdig voor te bereiden op de noodzakelijke omslag naar een duurzame energievoorziening.

In het vorig jaar uitgebrachte advies over de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (99/14) is daarom gepleit voor een deltaplan voor een duurzame energievoorziening. In dit (mlt-)advies wordt deze gedachte nader uitgewerkt. Dit resulteert onder meer in een aanzet tot een inhoudelijke agenda en in de uitnodiging aan de Minister van Economische Zaken om de idee van een deltaplan over te nemen en bij de uitvoering hiervan het voortouw te nemen. De in de SER participerende organisaties, inclusief de Stichting Natuur en Milieu en de Vereniging Milieudefensie, verklaren zich bereid een actieve bijdrage aan de uitvoering van het deltaplan te leveren.

Milieuverbetering door strategisch bedrijfsmilieumanagement
Een andere invalshoek om tot aanzienlijke milieuverbeteringen te komen, loopt via een minder milieubelastende productie. Het gaat uiteindelijk om een volledige integratie van de milieucomponent in de bedrijfsvoering. Diverse hoopvolle ontwikkelingen doen zich voor, bijvoorbeeld door toepassing van strategisch bedrijfsmilieumanagement met een concept als eco-efficiency. Van groot belang is ook dat het bedrijfsleven steeds meer via de markt en de productketen tot forse milieuverbetering wordt gedwongen.

Ondanks de grote vooruitgang die er de afgelopen jaren in het milieugedrag van ondernemingen is geboekt, bevindt nog maar een beperkt aantal koplopers zich in de fase van duurzaam ondernemen. Naarmate meer bedrijven naar deze pro-actieve fase opschuiven zal het milieubeleid moeten ‘meegroeien’. Het bestaande beleid begint voor de koplopers te knellen. Zo is de Wet milieubeheer volledig gericht op een inrichting (bedrijfslocatie), waardoor binnen deze wet geen samenwerkingsvormen worden geaccepteerd. Dit werkt belemmerend voor ondernemers, die samenwerkingsverbanden willen aangaan op ‘groene’ bedrijventerreinen, tussen verschillende vestigingen of in de keten. Ook bij de beleidsuitvoering wordt onvoldoende rekening gehouden met de fase van het milieubewuste ondernemen, waarin bedrijven verkeren.

De hoofdvraag blijft evenwel hoe de grote categorie van bedrijven in het ‘peloton’ gestimuleerd kan worden tot een meer pro-actieve aanpak in hun milieuhandelen. Gelet op de grote verschillen tussen sectoren/branches is specifieke ondersteuning van brancheorganisaties of product- of bedrijfsschappen – zeker voor mkb-bedrijven – een belangrijke factor. Daarnaast zou een beter inzicht van de financieel en zakelijk adviseurs in de financiële voordelen van pro-actief milieubeleid helpen. Verder zou de overheid in samenwerking met brancheorganisaties scholingsinitiatieven voor werknemers kunnen ontplooien, toegespitst op de huidige ontwikkelingen in het bedrijfsmilieumanagement.

Al met al is een herbezinning gewenst op de taak, rol en verantwoordelijkheid van de (lokale en centrale) overheid. Deze moet gebeuren in samenhang met de relevante actoren: bedrijven en hun brancheorganisaties alsmede maatschappelijke organisaties. Het komende vierde Nationaal MilieubeleidsPlan biedt een goede gelegenheid voor deze herbezinning.

5. Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten
(hoofdstuk 15)

Het lijkt de raad waarschijnlijk dat het volgende kabinet in 2002 een gunstige uitgangspositie zal aantreffen met een EMU-overschot en een schuldquote van aanzienlijk minder dan 60 procent van het bbp. Gelet op deze verwachting acht de raad het verstandig om in dat geval enkele wijzigingen in de budgettaire systematiek voor te stellen.

Budgettaire prioriteiten
In de komende kabinetsperiode zal het budgettaire beleid aan de EMU-verplichtingen moeten voldoen en ook dienen te anticiperen op de kosten van de vergrijzing . In dit verband acht de raad het opportuun om een deel van het EMU-saldo expliciet te oormerken voor de vergrijzing. Na correctie voor de voorziening voor de vergrijzing, onder meer door storting in het AOW-spaarfonds, zou verder gemiddeld genomen over de conjunctuurcyclus heen ten minste sprake moeten zijn van begrotingsevenwicht.
Stortingen in het AOW-spaarfonds komen volgens Europese definities ten goede aan het EMU-saldo. Volgens de EMU-definities is dan, inclusief de reservering voor de vergrijzing, sprake van een EMU-begrotingsoverschot.

Tegelijkertijd moet er – ook in anticipatie op de vergrijzing – voldoende ruimte vrijgemaakt worden voor het versterken van de sociaal-economische structuur. De SER denkt daarbij in de eerste plaats aan structuurversterkende investeringen op verschillende beleidsterreinen, waaronder de overgang naar een kenniseconomie, alsmede verschillende knelpunten op het gebied van onderwijs, bereikbaarheid, leefbaarheid, milieu, arbeid, zorg en armoede.Daarnaast dient het budgettaire beleid ook in te spelen op de noodzaak van structuurversterkende lastenverlichting. Voor een deel biedt de aanstaande belastinghervorming hier al goede aanzetten toe. Voor een ander deel zal verdergaande lastenverlichting noodzakelijk blijven voor het functioneren van de arbeidsmarkt en het behoud van de goede concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven.

De huidige economische vooruitzichten en de door het kabinet in de Voorjaarsnota 2000 aangekondigde voornemens leiden overigens tot de verwachting dat reeds in de tweede helft van deze kabinetsperiode beleidsintensiveringen in gang kunnen worden gezet die substantieel aan deze structuurversterking kunnen bijdragen. Verder laat het zich aanzien dat de voorgenomen lastenverlichting in het kader van de belastingherziening van ongeveer 7 miljard gulden in 2001, gezien de gunstige stand van de conjunctuur, procyclisch kan uitwerken. Extra lastenverlichting in 2001 zou ongewenste neveneffecten kunnen hebben.

Solide uitgangspunten
De genoemde opgaven moeten waargemaakt worden zonder een onbestendige budgettaire koers te varen. Gelet op de aanmerkelijke verbetering van de Nederlandse overheidsfinanciën in het afgelopen decennium acht de raad een overgang van een behoedzaam naar een voorzichtig trendmatig scenario verdedigbaar als uitgangspunt van het toekomstige trendmatig begrotingsbeleid. De verbetering van de overheidsfinanciën is tot stand gekomen onder invloed van gunstige economische ontwikkelingen en is deels ook afgedwongen door het vasthouden aan zeer solide budgettaire spelregels. Nu Nederland de gevarenzone achter zich heeft gelaten, is het mogelijk het budgettaire beleid iets meer te baseren op een trendmatige (in plaats van behoedzame) economische groei. Een voorzichtig trendmatig scenario sluit wat nauwer aan bij de feitelijke trendmatige groei van de Nederlandse economie (nauwer dan in de laatste regeerakkoorden het geval is geweest), maar houdt toch een zekere veiligheidsmarge ten opzichte van het werken met een middenscenario.

De gunstige budgettaire uitgangspositie maakt het tevens mogelijk om de werking van de automatische stabilisatoren te versterken. Dat kan door inkomstenmee-en tegenvallers volledig in het financieringssaldo te laten lopen. Hierbij past een continuering van de scheiding tussen inkomsten en uitgaven en het blijven werken met vaste uitgavenplafonds . Het nadeel van vaste uitgavenplafonds is dat dit minder ruimte laat voor discretionair beleid. Dit beperkt de mogelijkheden om adequaat in te kunnen spelen op een hoger dan verwachte loonontwikkeling in de collectieve sector en op hogere uitgaven uit hoofde van toepassing van de koppeling. De raad beveelt aan om voor dit doel een adequate uitgavenreserve aan te houden.

Uitgaande van een initieel EMU-overschot in 2002 en een voorzichtig trendmatig groeiscenario zal er waarschijnlijk meer budgettaire ruimte in beeld komen dan in de huidige kabinetsperiode. Dit biedt meer mogelijkheden voor het realiseren van de hiervoor genoemde structuurversterkende maatregelen.

De SER is van opvatting dat de gekozen budgettaire systematiek niet tot gevolg mag hebben dat de collectieve uitgaven automatisch achterblijven bij de trendmatige groei van het bbp. Uitgangspunt dient te zijn dat alle voorgenomen uitgaven op hun eigen merites kunnen worden beoordeeld en op een evenwichtige manier tegen elkaar (en tegen overige prioriteiten als lastenverlichting en schuldreductie) kunnen worden afgewogen. Het uiteindelijke aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp is in deze benadering de uitkomst van een zorgvuldig afwegingsproces en niet een doel op zich.
Een nieuw kabinet is uiteraard vrij om zijn eigen afwegingen te maken ten aanzien van het gewenste niveau van de collectieve uitgaven. Deze keuze staat in hoge mate los van de onderliggende budgettaire systematiek of het gekozen scenario voor de economische groei.