Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Advies Investeren in verkeersveiligheid

Advies Investeren in verkeersveiligheid

Advies 1999/13 - 15 oktober 1999

Op 11 januari 1999 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat de Sociaal-Economische Raad (SER) om advies gevraagd over ‘Letselpreventie en macro-economisch rendement door investeren in duurzame verkeersveiligheid’. De adviesaanvraag is een concretisering van het voornemen uit het convenant Duurzaam Veilig dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft gesloten met IPO, VNG en de Unie van Waterschappen om de SER advies te vragen over alternatieve financiering van de tweede fase van het Startprogramma Duurzaam Veilig.

Download:Volledig advies (1404 kB)

Samenvatting

Op 11 januari 1999 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat de Sociaal-Economische Raad (SER) om advies gevraagd over ‘Letselpreventie en macro-economisch rendement door investeren in duurzame verkeersveiligheid’. De adviesaanvraag is een concretisering van het voornemen uit het convenant Duurzaam Veilig dat het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft gesloten met IPO, VNG en de Unie van Waterschappen om de SER advies te vragen over alternatieve financiering van de tweede fase van het Startprogramma Duurzaam Veilig. Met het oog op het verbeteren van de verkeersveiligheid worden twee vragen aan de SER voorgelegd:

  • Langs welke wegen zou de internalisering van externe maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid tot stand kunnen komen, zodat de geconstateerde vormen van marktfalen geheel of gedeeltelijk worden weggenomen met als doel de maatschappelijke kosten als gevolg van verkeersonveiligheid terug te dringen?
  • Op welke wijze zou de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de publieke en private sector, eventueel naar te onderscheiden doelgroepen, ten behoeve van Duurzaam Veilig gerealiseerd kunnen worden, opdat er een meer evenwichtige verdeling van baten en lasten van verkeersonveiligheid tot stand komt?

Kosten van verkeersonveiligheid

Onderscheid kan worden gemaakt tussen de kosten van preventie van ongevallen en de kosten die voortvloeien uit ongevallen. Bij de preventie van ongevallen worden kosten gemaakt voor een veilige inrichting van de infrastructuur, de veiligheid van het voertuig en beïnvloeding van menselijk gedrag.
De kosten die voortvloeien uit ongevallen worden geschat op ruim 12 miljard gulden in 1993 (ter vergelijking de kosten van files op hoofdwegen waren 1,7 miljard gulden in 1997). Deze kosten bestaan uit directe materiële kosten, directe medische kosten, kosten van politie, ambulance enzovoort, directe en indirecte filekosten, productieverlies en immateriële kosten.De kosten worden gedragen door particulieren, bedrijven, verzekeraars en de overheid.

Baten en belemmeringen voor investeringen in verkeersveiligheid

Door te investeren in verkeersveiligheid kunnen ongevallen worden voorkomen. De kosten die daarmee worden vermeden vormen de baten van deze investeringen. Geschat wordt dat het rendement van investeringen in verkeersveiligheid ligt tussen 6 en 22 procent, ver boven de rendementseis van 4 procent van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ondanks deze hoge verwachte rendementen komen investeringen in verkeersveiligheid niet ‘vanzelf’ door de markt tot stand.
Er is sprake van marktfalen doordat infrastructuur en verkeersveiligheid (tot nu toe) worden gezien als collectieve goederen en de baten niet of maar deels bij (potentiële) investeerders terecht komen. Vele marktimperfecties kunnen een rol spelen, zoals externe effecten, marktmacht, imperfecte informatie en onzekerheid, ‘freerider’-gedrag, ondeelbaarheden en schaalvoordelen.

Aansprakelijkheid en verzekeringen

Wie en in welke mate aansprakelijk gesteld moet worden voor de kosten die voortvloeien uit ongevallen is onder meer gebaseerd op het aansprakelijkheidsrecht van het Burgerlijk Wetboek. Op de functie van het aansprakelijkheidsrecht bestaan verschillende visies. Vaak wordt gewezen op de bescherming van het onschuldige slachtoffer als belangrijkste functie van het aansprakelijkheidsrecht. De laatste jaren is in verschillende domeinen van het ongevallenrecht dan ook de tendens waar te nemen dat schuldaansprakelijkheid wordt ingeruild voor risicoaansprakelijkheid, hetgeen een grotere slachtofferbescherming geeft. Door rechtseconomen wordt de preventieve functie van het aansprakelijkheidsrecht benadrukt. De basisidee van de rechtseconomie is dat verkeersdeelnemers meer zorg zullen betrachten ter voorkoming van schade als zij meer aansprakelijk gesteld zullen worden voor schade voortkomend uit het aangaan van risico’s.
Verkeersdeelnemers zijn wettelijk verplicht zich te verzekeren tegen de schaderisico’s van ongevallen toegebracht aan derden door het afsluiten van een aansprakelijkheidsverzekering. Door premiebetaling wordt dan het risico van de individuele verkeersdeelnemer weggenomen en verschoven naar de verzekeraar. Hierdoor kan de geneigdheid van het individu om zorg te besteden aan het voorkómen van ongevallen worden afgezwakt. In de praktijk passen verzekeraars premiedifferentiatie en eigen risico toe.
Aan de uitvoeringsorganen van diverse wetten met betrekking tot de gezondheidszorg en de sociale zekerheid is een regresrecht toegekend. Deze uitvoeringsorganen kunnen hierdoor de kosten van een door hen verstrekte uitkering, verleende zorg of verstrekking verhalen op degene die door zijn onrechtmatig handelen een extra beroep veroorzaakt op een sociale verzekering.

Standpuntbepaling

De raad beschouwt de problematiek van de verkeersonveiligheid als een belangrijk sociaal-economisch vraagstuk. Het vergroten van de verkeersveiligheid zal naar verwachting grote baten opleveren en daarmee bijdragen aan de maatschappelijke welvaart. Op dit moment wordt het grote belang van het vergroten van de verkeersveiligheid onvoldoende onder ogen gezien. Het forse positieve maatschappelijk rendement rechtvaardigt een substantiële verhoging van de investeringen in verkeersveiligheid.
De raad geeft geen oordeel over het programma Duurzaam Veilig. Wel benadrukt hij het belang van een kosteneffectieve aanpak.

Internalisering van externe maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid
De eerste adviesvraag heeft betrekking op de internalisering van externe maatschappelijk kosten van verkeersonveiligheid. Toepassing van het algemene beginsel van doorrekening van externe maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid wordt door de raad onderschreven. Hierdoor worden de kosten gelegd bij degenen die de kosten genereren. Onder omstandigheden worden daarmee ook prikkels gegeven voor een verkeersveiliger gedrag. Bij de doorrekening van kosten wordt onderscheid gemaakt tussen de gebruiker, de veroorzaker en de baathebber . De kosten van preventie van ongevallen dienen in rekening gebracht te worden bij de gebruiker (de verkeersdeelnemer in het algemeen).
De kosten die voortvloeien uit ongevallen dienen in beginsel in rekening te worden gebracht bij de veroorzaker. Deze kosten hebben betrekking op alle materiële en immateriële schade door een ongeval (met inbegrip van eventuele gevolgschaden); zij omvat niet alleen schade aan voertuigen en infrastructuur maar ook letsel aan personen en bedrijven en het daarmee gepaard gaande beroep op gezondheidszorg, sociale zekerheid enzovoort. Thans wordt een deel van de ongevalskosten niet door de veroorzakers gedragen. Het gaat daarbij om schade als onverzekerd productieverlies ten gevolge van letsel voor werkgevers, filekosten voor werkgevers, immateriële schade voor de niet-schuldige verkeersdeelnemers en afhandelingskosten voor de politie. De raad acht het wenselijk dat ook ten aanzien van deze schadeposten kan worden gekomen tot een kosteninternalisering. Voorts wijst de raad op de tendens dat een geldelijke compensatie van leed (smartengeld) maatschappelijk meer acceptabel wordt. Ook verdient het overweging dat, overeenkomstig andere (Europese) landen, een mogelijkheid tot vergoeding van affectieschade (aan de naasten van het slachtoffer) wordt gecreëerd, met duidelijke normen voor de uitkeringshoogte.
De raad wil erop wijzen dat het bij veroorzakers van ongevallen niet alleen gaat om verkeersdeelnemers maar ook kan gaan om wegbeheerders en fabrikanten. Wegbeheerders zijn verantwoordelijk voor een veilige inrichting van wegen. Wanneer zij daarbij in gebreke blijven dienen zij, naar de opvatting van de raad, (mede) aansprakelijk gesteld te worden voor ongevallen. Hiervoor is het nodig dat de algemene richtlijnen voor de veiligheid van infrastructuur worden omgezet in een normering.
Binnen de systematiek van doorrekening van kosten komt de baathebber niet direct voor. Bijdragen van baathebbers zullen vooral betrekking hebben op de financiering van investeringen in verkeersveiligheid.

De internalisering van kosten van verkeersonveiligheid kan tevens bijdragen aan de preventie van ongevallen door beïnvloeding van strategische beslissingen voorafgaand aan de daadwerkelijke deelname aan het verkeer. Een weggebruiker kan aangezet worden tot het kiezen van een veilig vervoersalternatief, het kopen van een relatief veilige auto of het afzien van alcoholgebruik. Voor het beïnvloeden van het dagelijkse rijgedrag zijn handhavingsinstrumenten effectiever. De raad is van mening dat de inspanningen voor de handhaving van de verkeersveiligheid dienen te worden geïntensiveerd. Met een verhoging van de bestaande toezichtniveaus op rijsnelheden en alcoholgebruik, in combinatie met gerichte publieksvoorlichting, is volgens de raad nog een grote winst te behalen. Voor de preventieve werking van de handhaving is de snelheid waarmee boetes worden opgelegd en afgehandeld cruciaal. De raad stelt voor de mogelijkheden voor het opleggen van bestuurlijke boetes te vergroten.
Bij de inrichting van verzekeringen kan ook nog enige winst geboekt worden voor de verkeersveiligheid. Het verdient aanbeveling om de premiedifferentiatie toe te spitsen op het beïnvloeden van strategische beslissingen voorafgaand aan de deelname aan het verkeer, bijvoorbeeld door in de premiestelling rekening te houden met het aanschaffen van voorzieningen die de veiligheid bevorderen. Ook kan een sterkere premiedifferentiatie een aanmoediging zijn voor onder meer bedrijven met grotere wagenparken om deel te nemen aan preventieprojecten.
De raad geeft in overweging om meer nadruk te leggen op de mate van verwijtbaarheid van een ongeval. Als er sprake is van een ernstige vorm van verwijtbaarheid, zoals overtreding van de snelheidslimiet of grove schuld, zou het goed zijn hieraan, meer dan nu het geval is, financiële of andere consequenties te verbinden. Daarbij dient steeds uitgegaan te worden van geobjectiveerde normen voor de verwijtbaarheid van ongevallen.

Financiering van verkeersveilige infrastructuur
De tweede adviesvraag richt zich op de financiering van verkeersveilige infrastructuur. Volgens de adviesaanvraag zijn de huidige middelen die beschikbaar zijn voor verkeersveiligheid namelijk niet toereikend voor het realiseren van de ambities uit Duurzaam Veilig. Dit betekent dat nieuwe financiële bronnen dienen te worden aangeboord.

Private middelen
Private middelen kunnen in principe worden verkregen via ‘baathebbers’, publiek-private samenwerking of fondsvorming.
Vanuit de wens om alternatieve financieringsbronnen aan te boren voor verkeersveiligheid richt het Ministerie van Verkeer en Waterstaat aandacht op de zogenoemde baathebbers: degenen die baat hebben bij verkeersveilige verplaatsingen. In het algemeen verwacht de raad geen grote bijdragen voor verkeersveiligheid van baathebbers. Dit heeft alles te maken met de (eerder genoemde) marktimperfecties bij het investeren in verkeersveiligheid. Deze vormen een belemmering voor individuele investeerders (baathebbers).
De laatste jaren wordt in toenemende mate gezocht naar mogelijkheden om private partijen als risicodragende partner te betrekken bij investeringen in infrastructuur. Dit krijgt gestalte in publiek-private samenwerking (PPS) bij een aantal projecten. De raad vindt echter bij PPS een specifieke toespitsing op veiligheidsaspecten niet voor de hand liggen. Wel kunnen door PPS extra middelen voor aanleg en verbetering van infrastructuur worden gemobiliseerd die tevens gebruikt kunnen worden voor investeringen in veiligheid.
Het creëren van een Fonds Duurzaam Veilig Wegverkeer is een mogelijkheid die in de adviesaanvraag wordt geopperd voor het verkrijgen van additionele middelen. Het fonds zou gevoed moeten worden door een heffing gerelateerd aan de externe effecten van verkeersonveiligheid. De raad is geen voorstander van het creëren van een dergelijk fonds. Fondsvorming heeft in het algemeen het bezwaar dat zij een brede budgettaire afweging belemmert. De instelling van een fonds vraagt derhalve om een goede argumentatie. Tot een herschikking van middelen, zoals beoogd door fondsvorming, zou ook kunnen worden besloten op grond van een brede prioriteitenafweging. Het opzetten van een afzonderlijk bekostigingssysteem voor het veiligheidsaspect van verkeersinfrastructuur verdient volgens de raad niet de voorkeur. Beter is het om veiligheid als integraal onderdeel van het ontwerp van kwalitatief goede infrastructuur te beschouwen en in de bekostigingssystematiek prikkels in te bouwen voor de verkeersveiligheid.

Herschikking van publieke middelen
De raad is van mening dat de overheid de hogere kosten van een grotere maatschappelijke behoefte aan een betere kwaliteit van infrastructuur ten aanzien van veiligheid niet uit de weg mag gaan. De overheid zelf (i.c. alle bestuurslagen daarbinnen) kan meer middelen vrijmaken voor investeringen in verkeersveiligheid door een herschikking in de allocatie van uitgaven op de (desbetreffende) begroting. Dit kan gemotiveerd worden door te wijzen op de hoge maatschappelijke kosten van verkeersonveiligheid en de gunstige verhouding tussen kosten en baten van maatregelen om de verkeersveiligheid te vergroten. Voorts kan een herallocatie van middelen worden afgedwongen door het ontwikkelen, opleggen en verscherpen van de (minimum)normen voor de veilige inrichting van infrastructuur. De raad stelt voor de doeluitkeringen uit Gemeente- en Provinciefonds op deze normering af te stemmen. In aanvulling hierop is de raad voorstander van het gebruik van financiële prikkels voor wegbeheerders, bijvoorbeeld via aansprakelijkheidsstelling van wegbeheerders voor schade voortvloeiend uit slecht onderhoud van infrastructuur. Ook komt het opleggen van boetes aan wegbeheerders en/of het belonen van wegbeheerders via subsidies bij het bereiken van een bepaalde prestatie in aanmerking.