Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Advies Startnota Ruimtelijke Ordening en de Perspectievennota Verkeer en Vervoer

Advies Startnota Ruimtelijke Ordening en de Perspectievennota Verkeer en Vervoer

Advies 1999/06 - 18 juni 1999

Dit is een eerste reactie op hoofdlijnen van de SER op de Startnota Ruimtelijke Ordening 1999 en op daarmee samenhangende onderdelen van de Perspectievennota Verkeer en Vervoer. De raad is van plan een aantal punten in volgende adviezen nader uit te werken.

De SER ziet vraagstukken van ruimtelijke inrichting en van verkeer- en vervoerbeleid als elementen van het bevorderen van de maatschappelijke welvaart. Meer in het bijzonder gaat het om het bevorderen van evenwichtige economische groei, binnen het kader van het streven naar duurzame ontwikkeling. Dit vraagt om evenwichtige keuzes in de omgang met schaarse, alternatief aanwendbare middelen, waaronder ruimte, infrastructuur en natuurlijke leefomgeving.

Download:Volledig advies (349 kB)

Samenvatting


Beoordeling van de ruimtelijke visie en de beleidsuitgangspunten

De SER onderschrijft het belang van de Startnota als sectoroverschrijdend document en waardeert de aanzetten voor het bijeenbrengen van uiteenlopende departementale invalshoeken. Tegelijkertijd moet hij constateren dat de Startnota in sterke mate slechts een agendazettend karakter heeft gekregen. Dit verzwakt de integrerende werking van de Startnota.

De visie van de Startnota op de ruimtelijke inrichting sluit nauw aan bij de eclectische benadering van het SER-advies Nederland 2030 : een combinatie van de ruimtelijke perspectieven Stedenland en Stromenland, waarbij sprake is van compactheid en functiebundeling in grootstedelijke gebieden met een beperkte uitloop langs corridors naar het zuiden en oosten.

De SER onderstreept de erkenning van de bepalende rol van het water in de ruimtelijke inrichting van ons land. Hij onderschrijft de voorgestelde strategiewijziging naar een meer 'veerkrachtige' aanpak die ruimte geeft aan de dynamiek van het water en de samenhang tussen watersystemen versterkt. De ruimtelijke implicaties van deze omslag moeten echter nog duidelijk worden. Daarnaast moeten de gevolgen voor de transportfunctie van water - die in de Perspectievennota onderbelicht blijft - nader worden bezien.

De infrastructuur kan, naast het watersysteem, als tweede basisstructuur van de ruimtelijke inrichting worden gezien. Verkeersinfrastructuur is van groot economisch belang omdat deze de bereikbaarheid van woon- en werklocaties dient. Zowel de aanleg als het gebruik van infrastructuur brengt echter ook maatschappelijke kosten met zich in de vorm van aantasting van de leefbaarheid. In het spanningsveld van bereikbaarheid en leefbaarheid helpt een goede werking van de mobiliteitsmarkt te komen tot evenwichtige oplossingen.

In essentie zijn er drie oplossingsrichtingen: substitutie en preventie; een betere benutting van infrastructuur; en verbetering van infrastructuur. Een beslissing over uitbreiding van de infrastructuur moet gebaseerd zijn op een brede kosten-batenanalyse en worden bezien in een breder ruimtelijk ontwikkelingsperspectief. Gestreefd moet worden naar oplossingen die kwalitatief hoogwaardig zijn op de dimensies economische vitaliteit, ecologische vitaliteit, belevingswaarde en veiligheid. Bovendien moet de toekomstwaarde verzekerd zijn. Daarom is het belangrijk in vernieuwingen te investeren, zowel voor het personenvervoer als het goederenvervoer.

Het in de Startnota omschreven streven naar vitale en complete steden is in lijn met het SER-advies Samen voor de stad . Deze transformatie vraagt om een integrale aanpak van stedelijke vernieuwing, economische stimulering, bevordering van arbeidsdeelname en vergroting van de leefbaarheid. Ook binnen deze nieuwe benadering blijft compactheid wenselijk en noodzakelijk. Door herontwikkeling en herinrichting van woon- en werklocaties is nog ruimte- en kwaliteitswinst te boeken.

De Startnota introduceert ook het begrip netwerksteden. Dit begrip roept bij de raad vragen op. Zo zijn de verhoudingen tot een stadsgewest en tot corridors onduidelijk. Verder lijkt het weinig realistisch te veronderstellen dat de netwerkstad zodanig vorm kan worden gegeven dat deze één woningmarkt en één arbeidsmarkt omvat. De Startnota maakt niet inzichtelijk hoe op het niveau van de netwerksteden tot effectieve bovengemeentelijke afstemming en samenwerking kan worden gekomen. Om meerwaarde te bieden zal het schaalniveau van de netwerkstad moeten worden afgestemd op positieve en negatieve agglomeratie-effecten.

De SER stemt in met de keuze voor een verstedelijkingsconcept waarmee de gunstigste mobiliteitseffecten kunnen worden gerealiseerd. Hij is het met de Perspectievennota eens dat de mate van bereikbaarheid van de (grote) steden een genuanceerde en gedifferentieerde benadering past. Gebundelde verstedelijking is volgens de Startnota nodig om het stimuleren van de vitaliteit van binnensteden en het accommoderen van de toenemende dynamiek langs uitvalswegen en transportassen met elkaar te verenigen. De Startnota staat wat dat laatste betreft een geplande corridorontwikkeling voor.

In een eerste reactie hierop formuleert de raad uitgangspunten, randvoorwaarden en vragen. Om te beginnen behoeft het begrip corridor een nadere precisering. De SER vindt dat het bij corridorontwikkeling in essentie gaat om het in planologische samenhang beschouwen van de kansen en bedreigingen in het brede gebied rond enkele infrastructuurassen. Daarbij gaat het zowel om de bescherming van 'groene' functies als om het selecteren van geschikte concentratiepunten voor bedrijvigheid en eventueel wonen. Bij de bestemming van grond in een corridorgebied is een zorgvuldige afweging van belangen noodzakelijk, met betrokkenheid van maatschappelijke organisaties en burgers. De beleidsopgave van het zowel ruimte bieden aan economische potenties als het beschermen van groene functies en behouden van open ruimte wordt treffend verbeeld door een kralensnoer.

Ruimtelijke investeringen in een corridorgebied moeten leiden tot verhoging van de toekomstwaarde (van het corridorgebied én de aanpalende gebieden). Deze bestaat uit drie componenten: economische vitaliteit, ecologische vitaliteit en belevingswaarde. Voor het waarborgen van deze toekomstwaarde formuleert de raad een programma van eisen waaraan per corridor een specifieke invulling, met eigen zwaartepunten, zal moeten worden gegeven. Dit programma dient in ieder geval aandacht te besteden aan de geografische component, het type functies, de kwaliteitsdimensie en het beheersaspect. In een nadere uitwerking zal moeten blijken in hoeverre het concept van de corridorontwikkeling ook daadwerkelijk realiseerbaar is.

De Vijfde Nota zal de periode vanaf 2010 betreffen. Ondertussen neemt al wel de ruimtedruk toe en dreigen onomkeerbare ontwikkelingen. Besluitvorming kan daarom niet te lang vooruitgeschoven worden. De raad stelt voor in de eerstkomende jaren planmatig, met ontwerpen in bestuurlijke zin, ervaring op te doen met een beperkt aantal experimenteergebieden voor geplande corridorontwikkeling. Na evaluatie van deze ervaringen - die een antwoord moet geven op de vraag in hoeverre corridorontwikkeling realiseerbaar is en de toekomstwaarde verhoogt - zou definitieve besluitvorming moeten volgen. Het kan daarnaast leerzaam zijn fysiek te experimenteren, door herinrichting en herinvulling van reeds bebouwd gebied, in inmiddels ongepland gevormde corridors.

De eventuele aanwijzing van corridors en de reikwijdte ervan moeten een zaak zijn van nationale politieke besluitvorming. Specifieke invulling moet op regionaal niveau gebeuren, waarbij de provincie de regierol op zich neemt.

De corridorontwikkeling zou gedeeltelijk kunnen plaatsvinden volgens de lijnen van 'zoekruimtes', waarin geen onomkeerbare ontwikkelingen worden ingezet, maar waar functieverandering mogelijk blijft. Zo blijft er flexibiliteit in de planvorming. De contouren van de Ecologische Hoofdstructuur moeten fungeren als harde grenzen.

In relatie tot het vitaal landelijk gebied hecht de raad aan de realisatie en uitbreiding van de Ecologische Hoofdstructuur, evenals aan bescherming van natuur en landschap daarbuiten. De raad merkt op dat ten onrechte vaak wordt aangenomen dat de ruimtevraag van de landbouw automatisch zal afnemen. Vervolgens wijst de raad erop dat de agrarische sector veel potentie heeft om een bijdrage te leveren aan de wenselijk geachte opwaardering van de Nederlandse economie.

De SER is voorstander van bevordering van de multifunctionaliteit van de landbouw, waarin ook een functieverschuiving van agrarische ondernemingen past in gebieden met zware randvoorwaarden. De meerwaarde van de nieuwe gebiedsindeling in parels, verbeteringsgebieden en basiskwaliteitsgebieden is de raad nog niet duidelijk.


Naar een nieuwe sturingsfilosofie

In zowel de Startnota als de Perspectievennota wordt aandacht besteed aan de ordenings- en sturingsvraag. Beide nota's onderkennen dat herbezinning op de ruimtelijke regulering noodzakelijk is. Voor een nieuwe sturingsfilosofie zoeken beide nota's aansluiting bij het rapport Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid (1998). Daarin wordt een strategisch en selectief nationaal beleid voorgestaan, waarbij een gebiedsspecifieke invulling in de gebieden zelf tot stand komt. De Startnota spreekt van een nieuwe sturingsfilosofie in ontwikkeling met de volgende kenmerken: een open aanpak van de beleidsontwikkeling; verantwoordelijkheidsverdeling volgens het subsidiariteitsbeginsel; een adequaat en slagvaardig instrumentarium; en effectieve monitoring en handhaving. De Perspectievennota richt zich op het in evenwicht brengen van taken en middelen, resulterend in financiële decentralisatie, maatwerk, gebiedsgericht beleid en resultaatgericht beleid.

De SER onderschrijft de behoefte aan een nieuwe sturingsfilosofie en vindt de bovengenoemde elementen wezenlijke aanzetten daartoe. De SER hecht aan een interactieve, kwalitatief goede besluitvorming op basis van brede afwegingen. Daartoe moet worden geïnvesteerd in goed overleg en ruime inspraakmogelijkheden aan het begin van het besluitvormingsproces; daartoe moet ook weloverwogen voor elk soort opgave van ruimtelijke inrichting het meest geschikte bestuurlijke niveau worden gekozen. Suggesties voor concretisering van de sturingsfilosofie doet de raad op het gebied van: marktwerking en incentivestructuur; gebiedsgericht beleid; interbestuurlijke samenwerking en financiële verhoudingen; en een open, interactieve besluitvorming.

De raad is voorstander van verbetering van de marktwerking in ruimtegebruik en in verkeer en vervoer door middel van een goede prijsvorming, waarbij relatieve schaarste en externe effecten in de prijs tot uitdrukking worden gebracht. Daarnaast is van belang dat regelgeving een efficiënt ruimtegebruik niet in de weg staat. Bepaalde belemmerende voorschriften moeten daartoe worden aangepast. Een van de verstoringen op de grondmarkt is dat gemeenten, in beleidsconcurrentie met elkaar verwikkeld bij het aantrekken van nieuwe bedrijvigheid, voor bedrijventerreinen kunstmatig lage grondprijzen vaststellen.

De SER stemt in met een gebiedsgerichte benadering , met als uitgangspunt de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Voor de praktische invulling moet duidelijk worden wie, bij een terugtredende rijksoverheid, de regie op zich neemt in gebiedsgerichte processen. De raad pleit voor een sterke rol van de provincies als integrerende factor in een gebied. Daarnaast is van belang dat integrale afwegingen over ruimtelijke inrichting, infrastructuur, economie en natuur worden gemaakt. De sterke ruimtestructurerende werking die infrastructuur heeft, kan daarbij optimaal worden benut voor de ruimtelijke inrichting, als hefboom voor herontwikkeling en totaalontwerp. Ook voor andere elementen van de ruimtelijke inrichting moeten evenwel voldoende financiële middelen ter beschikking worden gesteld.

Een gebiedsgerichte benadering vergt van de overheid ook een verbetering van de interbestuurlijke samenwerking . Een heldere verdeling van taken en bevoegdheden tussen rijk, provincies en gemeenten moet de basis van die samenwerking zijn, evenals nog te ontwikkelen prikkels die de samenwerking bevorderen. Het rijk houdt de verantwoordelijkheid voor de globale ruimtelijke inrichting van ons land, inclusief grote transportassen. Lagere overheden zullen moeten worden toegerust om hun verantwoordelijkheden in de regio op zich te kunnen nemen. Vooral de provincies, die de raad een belangrijke rol toedicht in de ruimtelijke inrichting, zullen een versterking van hun positie en capaciteiten nodig hebben. Daartoe is een omvangrijke decentralisatie van financiële middelen, met name voor infrastructuur, gewenst. Zo worden ruimtelijke en verkeersplannen op regionale schaal verbonden met eigen regionale middelen.

De raad acht een open, interactieve beleidsontwikkeling van groot belang voor de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting van Nederland. Een element daarin is de samenwerking bij investeringsprojecten tussen overheden en private partijen in Publiek Private Samenwerking (PPS).

Met het oog op de legitimiteit van de besluitvorming en het verwerven van een breed draagvlak voor de oplossing van complexe vraagstukken is het gewenst maatschappelijke organisaties en burgers nauw te betrekken bij ruimtelijke inrichting. Daarvoor moet de overheid zowel kaders aanreiken als ruimte geven. Voor een goede raadpleging van maatschappelijke organisaties en burgers moet het besluitvormingsproces helder in stappen worden onderverdeeld. Allereerst moeten zoveel mogelijk belanghebbenden betrokken worden bij een gezamenlijke probleemdefiniëring (met ruimte voor nut- en noodzaakdiscussies). Het probleem moet helder zijn voordat over oplossingen wordt gesproken. Dat betekent dat de overheid de neiging zou moeten onderdrukken om het maatschappelijk debat te openen met een concreet oplossingsgericht beleidsvoorstel.

In de tweede fase moet de beste oplossing worden gevonden binnen een door de overheid aangegeven kader. Om de creativiteit te prikkelen moet daarbij reëel uitzicht blijven op meerdere uitkomsten; alternatieve, creatieve oplossingen moeten in een collectief leerproces worden afgewogen met als resultaat een gezamenlijk gekozen oplossingsrichting. Het vastleggen van (tussentijdse) onderhandelingsresultaten is een belangrijk wapen tegen vrijblijvendheid en opportunisme en daarmee vertragingen in de besluitvorming.

Naar de mate waarin het besluit berust op een gezamenlijke probleemdefiniëring en herkenbaar voortbouwt op de oplossingsgerichte inbreng vanuit de samenleving, bestaat er, in de derde fase, een breder draagvlak voor een voortvarende uitvoering van het beleid.