Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1998 | Nationaal Milieubeleidsplan 3

Nationaal Milieubeleidsplan 3

Advies 1998/10 - 15 mei 1998

Download:Volledig advies (363 kB)Samenvatting (49 kB)

Samenvatting


1. Adviesaanvraag en achtergrond

Met dit advies reageert de SER op de adviesaanvraag over het derde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3) van 5 maart 1998. In de adviesaanvraag vraagt minister De Boer van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) namens het kabinet bijzondere aandacht voor twee punten: de toereikendheid van het huidige milieu-instrumentarium en de maatschappelijke aanvaardbaarheid van ingrijpende beleidsopties gericht op het realiseren van moeilijk bereikbare milieudoelstellingen.
Deze toespitsing vindt plaats tegen de achtergrond dat de vooruitgang van de afgelopen jaren op het terrein van het milieu niet kan verhinderen dat zelfs bij een maximale beleidsinzet (NMP3-maatregelen plus enkele additionele opties) een aantal doelstellingen naar verwachting niet op tijd zal worden gehaald. Het gaat hierbij om: broeikasgassen, verzuring, zure depositie, vermesting en verstoring (door geluidhinder).
Deze samenvatting volgt in grote lijnen de opbouw van het advies. Allereerst komen de twee genoemde aandachtspunten uit de adviesaanvraag aan de orde. Daarna staat de voorgestelde verhoging van de energiebelastingen centraal. In het SER-advies Naar een robuust belastingstelsel (98/07), over het belastingstelsel in de volgende eeuw, heeft de raad aangegeven in het NMP3-advies nader op deze maatregel te zullen ingaan.

2. De toereikendheid van het huidige milieu-instrumentarium

Doelstellingen en milieu-instrumenten
De SER vindt het opmerkelijk dat in het NMP3 geen serieuze afweging plaatsvindt tussen enerzijds de milieudoelstellingen en anderzijds de beschikbare instrumenten alsmede de maatschappelijke en politieke voorkeuren. De raad vindt dat milieudoelstellingen als 'hard' moeten worden beschouwd, totdat er serieuze argumenten zijn om (opwaartse of neerwaartse) aanpassing te overwegen. Daarbij kan het gaan om nieuwe wetenschappelijke inzichten, om maatschappelijke weerstand waardoor onvoldoende draagvlak voor beleid kan ontstaan en om budgettaire argumenten. Daarnaast spelen de technische en economische haalbaarheid een rol.
De SER meent verder dat de aanspreekbaarheid van een kabinet op zijn milieubeleid zou kunnen worden vergroot indien een nieuw kabinet bij zijn aantreden voor de komende kabinetsperiode tussendoelen op het terrein van het milieu zou formuleren met een bijbehorend pakket van maatregelen. Die tussendoelstellingen moeten uiteraard zodanig zijn dat zij lopende afspraken tussen overheid en doelgroepen (milieuconvenanten, meerjarenafspraken en dergelijke) niet frustreren.

Verbreding van de inzet van het milieu-instrumentarium
De SER stelt met instemming vast dat de afgelopen jaren een verbreding van de inzet van milieu-instrumenten heeft plaatsgevonden. De grotere rol voor milieuconvenanten, meerjarenafspraken over een hogere energie-efficiëntie (mja's) en financiële instrumenten (het 'prijsspoor') vormt een logische en noodzakelijke stap om de milieuproblemen effectief aan te kunnen pakken. Verder vindt de SER dat verhandelbare emissierechten en kostenverevening interessante aanknopingspunten bieden voor toekomstig beleid. Hoewel bij de praktische uitwerking nog vele problemen moeten worden opgelost, bieden deze instrumenten zicht op een kosteneffectieve aanpak van een aantal hardnekkige milieuproblemen, waarvoor de relatief goedkope beleidsopties (in Nederland) grotendeels zijn uitgeput. Nadere aandacht besteedt het advies aan de convenanten en het financiële instrumentarium ('milieu in de prijzen').

Verdere uitbouw convenantenaanpak
Nu de nodige ervaringen met milieuconvenanten en mja's zijn opgedaan, ligt het voor de hand in nieuwe overeenkomsten verbeteringen aan te brengen. In dit verband stelt de raad met instemming vast dat op het terrein van de energiebesparing het NMP3 een verbreding en verdieping van de mja's aankondigt. Behalve het verder uitbouwen van bestaande typen milieuconvenanten geeft de raad ook in overweging nieuwe invullingen van dit type milieu-instrument te onderzoeken. Dit geldt onder meer voor een aanpak waarin niet een branche, sector of product als aangrijpingspunt fungeert, maar een nader omschreven speerpunt centraal staat waar aanzienlijke milieuwinst mag worden verwacht (bijvoorbeeld duurzame vervoerssystemen).

Daarnaast staat de SER - los van de exacte vormgeving - sympathiek tegenover het voorstel van MKB-Nederland om ook in het midden- en kleinbedrijf branchegewijs tot omvattende (bindende) overeenkomsten te komen op het terrein van milieu en energie. Het lijkt de moeite waard de mogelijkheden (en de haken en ogen) van dit voorstel in de vorm van proefprojecten in een of enkele branches nader te onderzoeken.

'Milieu in de prijzen'
In lijn met eerdere adviezen onderkent de SER dat het nuttig kan zijn om financiële maatregelen (heffingen, subsidies, fiscale vergroening) breder in te zetten om te corrigeren voor negatieve externe (milieu-)effecten. Zo is de raad in zijn advies over het NMP2 (94/04) uitgebreid ingegaan op de voor- en nadelen van (regulerende) milieuheffingen. In dit NMP3-advies komt dit instrument weer aan de orde, maar dan toegespitst op de aangekondigde verhoging van de energiebelastingen (zie later).

In dit advies besteedt de raad ook aandacht aan positieve prikkels in het milieubeleid. De SER onderkent dat positieve prikkels het maatschappelijke (en politieke) draagvlak voor milieumaatregelen vergroten. Toch is de raad in het algemeen terughoudend tegenover het verstrekken van subsidies of vergelijkbare fiscale faciliteiten. Vaak is onzeker of met een dergelijke inzet van schaarse overheidsmiddelen op een kosteneffectieve wijze het beoogde effect wordt bereikt; bovendien hebben subsidies soms ongewenste neveneffecten en blijken ze na verloop van tijd moeilijk weer af te schaffen. Tot slot hebben positieve prikkels tot gevolg dat de vervuiler niet moet betalen, maar juist wordt beloond (de subsidie). Subsidies moeten tijdelijk zijn ('duwtje in de rug') en mede zijn gericht op een verbreding van het maatschappelijk draagvlak van het milieubeleid.

'Vergroting van de integratie, maatwerk en flexibiliteit'
Naar aanleiding van de adviesaanvraag gaat het advies ook in op de beleidslijn 'Vergroting van de integratie, maatwerk en flexibiliteit', waarbij het aanspreken van bedrijven, burgers en overheden op hun eigen verantwoordelijkheden centraal staat ('Besturen op maat').
Tegen deze achtergrond geeft de SER zijn opvatting over de positie van overheid, bedrijfsleven en burgers in het milieubeleid en komt daarbij tot een aantal aanbevelingen.

Rijksoverheid
In het verlengde van hetgeen hiervoor is opgemerkt over milieu-subsidies, meent de SER dat er behoefte is aan een systematische studie naar de directe en indirecte effecten van subsidies, waaronder die op het milieu. Zo'n studie zou onder meer zicht moeten geven op de onwenselijke ('perverse') milieu-effecten van subsidieverstrekking en tot aanbevelingen voor verbetering moeten leiden. Verder verdient het volgens de raad aanbeveling het huidige milieu-instrumentarium met zijn vele specifieke maatregelen kritisch tegen het licht te houden. Dit zou moeten leiden tot een betere stroomlijning en afstemming.

Bedrijven
De kabinetsopvatting dat in algemene zin bedrijven het milieuaspect in hun eigen besluitvormingsprocessen moeten kunnen betrekken, sluit in hoge mate aan bij de SER-opvatting op dit punt: op grond van de opgelegde milieurandvoorwaarden dienen ondernemingen bij voorkeur zelf de afweging te kunnen maken, hoe binnen de milieugrenzen kan worden geopereerd (doel-voorschriften in plaats van middelvoorschriften).

Burgers
Met het kabinet onderkent de SER dat het weinig zin heeft om burgers (dan wel consumenten) als specifieke doelgroep met een eigen taakstelling te beschouwen. Om tot duurzame consumptie te komen is een brede benadering nodig, waarin naast de consument ook zijn sociale omgeving moet worden be-trokken evenals de producent en de infrastructuur die de consument gebruikt bij de aankoop, het gebruik en het afdanken van producten (integrale ketenbenadering). Duurzame consumptie vereist dat er duurzame producten beschikbaar zijn die tegen concurrerende prijzen worden aangeboden. Naast milieugerichte procesinnovaties zijn productinnovaties nodig die in minder milieubelastende producten resulteren.

3. Maatschappelijke aanvaardbaarheid van ingrijpende milieuopties

In de adviesaanvraag wordt de SER naar zijn opvattingen gevraagd over de maatschappelijke aanvaardbaarheid van beleidsopties gericht op het realiseren van moeilijk bereikbare milieudoelstellingen. In het advies vindt een toespitsing plaats op de volgende milieuthema's: klimaatproblematiek (CO2), verzuring (NOx) en geluidhinder.
Daaraan voorafgaand stelt de SER vast dat een aantal milieudoelstellingen moeilijker kan worden gerealiseerd naarmate de economische groei hoger is. Met verwijzing naar het advies Sociaal-economisch beleid 1998-2002 (98/08) - waarin de raad zijn opvatting over de budgettaire systematiek voor de komende kabinetsperiode uiteenzet - onderkent de raad met het kabinet dat bij de opstelling van de budgettaire kaders er al rekening mee moet worden gehouden dat voor de terugdringing van een grotere milieudruk als gevolg van een relatief hoge economische groei extra overheidsmiddelen nodig kunnen zijn. Hiervoor zou een deel van de extra budgettaire ruimte die door die hoge economische groei ontstaat, moeten kunnen worden benut.

3.1 Aanvullende opties gericht op de klimaatproblematiek

Met het voorgestelde NMP3-beleid zal de gewenste emissiedaling van de broeikasgassen (waaronder CO2) niet of onvoldoende plaatsvinden. Op dit moment ligt een groot aantal opties voor, die een betekenisvolle bijdrage aan de CO2-emissiereductie kunnen leveren. Bij een aantal hiervan worden in het advies kanttekeningen geplaatst. Het gaat hierbij om potentiële maatregelen in de energiesector (overschakeling van kolen op aardgas bij de elektriciteitscentrales, CO2-opslag bij Shell-Pernis), in de industrie (tweede generatie meerjarenafspraken), in de sector verkeer en vervoer (verlaging van de maximumsnelheid, introductie van de econometer en cruise control, accijnsverhoging op brandstoffen).

Daarnaast geeft de raad aan de zogenoemde flexibele Kyoto-instrumenten (Joint Implementation, handel in emmissierechten met Oost-Europa, Clean Development Mechanism met ontwikkelingslanden) als belangrijke prikkel te zien om te komen tot kosteneffectieve maatregelen om het mondiale klimaat-probleem aan te pakken.

Ten aanzien van de zogenoemde backstop-technologieën , zoals CO2-opslag en de import van biomassa, wijst de SER onder meer op de hoge milieukosten. Verder komt het de raad voor dat de mogelijkheden op het gebied van de overige ( niet-CO2 ) broeikasgassen systematisch onderzocht moeten worden, teneinde een beter beeld van kansrijke opties te krijgen. De raad staat positief tegenover voorstellen te investeren in de ontwikkeling van katalysatoren voor de verwijdering van lachgas, waarmee op termijn in potentie een zeer grote emissie-reductie van dit broeikasgas mogelijk is.

De SER acht het zinvol - bij voorkeur op basis van een adviesaanvraag - een definitief oordeel over het wenselijke pakket van maatregelen uit te spreken op basis van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, die door het nieuwe kabinet zal worden uitgebracht.

3.2 Aanvullende opties gericht op de terugdringing van verzuring

Bij de verzuring vormt in het bijzonder de te geringe daling van de NOx-uit-stoot in het verkeer en vervoer (vooral door de geraamde groei van het goederenvervoer over de weg) een groot knelpunt. De NMP3-voornemens met betrekking tot verkeer resulteren in een relatief beperkte NOx-emissiereductie.

Diverse NMP3-opties werken positief uit op zowel de CO2-uitstoot als de emissie van verzurende stoffen. Dit geldt in het bijzonder voor de verlaging van de maximumsnelheid tot 100 km op autosnelwegen en het stimuleren van de installatie van de econometer en cruise control.

Eerder heeft de SER aangegeven dat verlaging van de maximumsnelheid moet worden overwogen als daarvan duidelijk positieve effecten te verwachten zijn en deze maatregel handhaafbaar is. De raad is voorstander van een consequente toepassing van ferme sancties op overtredingen van de maximumsnelheid. Gericht onderzoek zou moeten uitwijzen of de handhaving van de maximum-snelheid op bedrijfseconomische leest kan worden geschoeid, zodat de inzet van overheidsmiddelen beperkt kan blijven.

Gelet op het naar verwachting vrij grote milieu-effect en het weinig controversiële karakter van de introductie van de econometer en cruise control bij personenauto's en vrachtauto's is deze optie interessant. Bezien zou kunnen worden of afspraken met de importeurs kunnen worden gemaakt, opdat genoemde technische faciliteiten tot de standaarduitrusting van nieuwe auto's gaat behoren.

Van de aanvullende NMP3-opties zou het aanscherpen van emissienormen van zware transportmiddelen (vrachtwagens, trekkers, bussen en binnenschepen) en het stimuleren van de aanschaf ervan volgens de ramingen op termijn tot een forse NOx-emissiereductie kunnen leiden. Bij fiscale facilitering is dit soort maatregelen echter wel vrij duur. De maatregel heeft evenwel ook gunstige effecten op de uitstoot van fijn stof en VOS.

De SER heeft zich steeds voorstander getoond van zo scherp mogelijke emissie-normen: taakstellend en daarmee milieugerichte innovaties uitlokkend. Tegelijkertijd heeft de raad zich terughoudend opgesteld ten aanzien van het subsidiëren van milieuvriendelijk gedrag. In dit geval zou enige subsidieverlening gerechtvaardigd kunnen zijn, aangezien Nederland ten aanzien van grensoverschrijdende milieuproblemen vooruitloopt op EU-beleid en met financiële stimulansen concurrentienadelen ondervangt.

Het in 1999 uit te brengen derde Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV3) moet naar het oordeel van de raad een samenhangende visie op de bereikbaarheids- en milieuaspecten van de sector verkeer en vervoer bevatten. Gelet op de hiervoor gesignaleerde beleidstekorten ligt het voor de hand dat bij die gelegenheid ook een fundamentele bezinning plaatsvindt over het geheel van (milieu)doelstellingen, taakstellingen en in te zetten instrumenten.

3.3 Aanvullende opties gericht op de terugdringing van ernstige geluidhinder

De SER meent dat geluidhinder een sterk onderschat probleem is en betreurt het daarom dat het kabinet besloten heeft de doelstelling op dit punt los te laten. De raad roept het kabinet op ook in de toekomst het probleem van de geluidhinder serieus te blijven aanpakken. Gelet op de aard van deze problematiek is daarbij uiteraard ook een belangrijke rol voor locale overheden weggelegd. Tegen deze achtergrond verdienen de in het NMP3 genoemde opties serieuze overweging.

De raad meent ten slotte dat door de ruimtelijke inrichting van ons land enige geluidhinder onvermijdelijk is. Dat neemt niet weg dat de aantrekkelijkheid van stedelijke gebieden voor een belangrijk deel bepaald wordt door de kwaliteit van de leefomgeving. Ook omwille van het streven naar aantrekkelijke - en daarmee vitale - stedelijke gebieden is het dus zaak het beleid er mede op te richten geluidhinder binnen aanvaardbare grenzen te houden.

4. Verhoging van de energiebelastingen

 De verhoging van de energiebelastingen met 3,4 miljard gulden is een van de meest in het oog springende maatregelen uit het NMP3. Deze maatregel maakt ook onderdeel uit van de kabinetsverkenning Belastingen in de 21e eeuw . In het SER-advies hierover stemt de raad in met de door het kabinet voorgestelde verschuiving van belasting op arbeidsinkomen naar belasting op consumptie (hoger btw-tarief, fiscale vergroening). Een verschuiving van directe naar indirecte belastingen kan volgens de raad een belangrijke bijdrage leveren aan de financiering van de aanpassing van de inkomstenbelasting en kan tegelijker-tijd bijdragen aan het bereiken van de milieudoelstellingen.

Positieve effecten van een belastingverschuiving mogen alleen worden ver-wacht bij maatschappelijke acceptatie (waardoor onder meer een prijs-loonspiraal wordt voorkomen) en behoud van de internationale concurrentiepositie. Deze voorwaarden impliceren een zorgvuldige vormgeving van de verhoging van de energiebelastingen, inclusief de terugsluismodaliteiten.
In het NMP3 onderscheidt het kabinet twee varianten om de hogere energiebelastingen vorm te geven, waaruit geen keuze wordt gemaakt. Op basis van CPB-berekeningen kan worden gesteld dat beide varianten in redelijke mate aan de eis van economische inpasbaarheid lijken te voldoen.

Het kabinet geeft aan een deel van de belastingopbrengst (500 miljoen gulden) niet terug te willen sluizen, maar voor positieve prikkels te willen inzetten, waardoor de CO2-emissiereductie aanmerkelijk kan worden vergroot. In het algemeen staat de raad terughoudend tegenover het verstrekken van subsidies. Dat neemt niet weg dat wanneer de effectiviteit van een subsidieregeling aannemelijk is, dit instrument ingezet moet kunnen worden. De raad stemt daarom met de voorgestelde positieve prikkel in, met die kanttekening dat de wijze waarop die prikkel wordt toegepast wel moet worden afgestemd met de variantkeuze.

Variantkeuze
Er wordt binnen de raad verschillend gedacht over de merites van beide varianten. Een deel van de raad(1) is voorstander van de variant waarin een verdubbeling plaatsvindt van zowel de regulerende energiebelasting als de Wet belastingen op milieugrondslag, voor zover die wordt geheven over fossiele brandstoffen (variant 1). Alleen het zeer grote energieverbruik zou van die belastingverhogingen moeten worden uitgezonderd. Door de hogere energiebelastingen worden de negatieve effecten van energiegebruik (bijdrage aan broeikaseffect, verzuring, lokale luchtverontreiniging, uitputting van fossiele brandstofvoorraden) beter in de prijs tot uitdrukking gebracht. De hogere energieprijzen moeten gezinshuishoudens en bedrijven prikkelen tot energiezuiniger gedrag. Doordat de belastingopbrengsten (gemiddeld) aan de gezinnen (lagere inkomstenbelasting) en bedrijven (lagere werkgeverslasten) worden teruggegeven, kan zuinige energieconsumptie uiteindelijk tot een financieel voordeel leiden.

Een ander deel van de raad(2) vindt dat het zakelijke energiegebruik zoveel mogelijk van de hogere energiebelastingen moet worden uitgesloten. Het bedrijfsleven, in het bijzonder de industrie, heeft met de overheid meerjarenafspraken gemaakt met als doel de energie-efficiency aanzienlijk te verhogen. Dit beleid blijkt succesvol. Om die reden is het de bedoeling om deze aanpak in de toekomst verder te verdiepen en te verbreden. In zo'n situatie past het niet deze bedrijven ook een hogere energiebelasting op te leggen. Tegen deze achtergrond zijn voor dit deel van de raad alleen hogere energiebelastingen aanvaardbaar, als zij zich beperken tot het echte kleinverbruik.

Dit deel van de raad kiest daarom voor variant 2, waarin de regulerende energiebelasting voor de echte kleinverbruikers (het gas- en elektriciteitsgebruik tot driemaal het gemiddelde gezinsgebruik) wordt verdrievoudigd. Voorwaarde is wel dat de terugsluizing naar bedrijven volledig is, in die zin dat de brutobestedingsruimte van bedrijven niet wordt aangetast. De huidige terugsluisregeling is, zoals ook is gebleken uit studies van EIM en LEI, wat dit betreft voor vooral kleinere bedrijven niet adequaat genoeg geweest.



1. Bestaande uit de werknemersleden en de kroonleden prof. dr. A.F.P. Bakker, mevrouw A. van den Berg, drs. P.J.C.M. van den Berg, prof.dr. K.P. Goudswaard, mevrouw drs. L.S. Groenman, prof.dr. A.H.J. Kolnaar, prof. dr. F. Leijnse, R.L.O. Linschoten, mevrouw mr. P.C. Lodders-Elfferich en mr. K.G. de Vries.
2. Bestaande uit de ondernemersleden.