Nederland 2030

Advies 1998/06 - 17 april 1998

Download:Volledig advies (322 kB)

Samenvatting


De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Sociaal-Economische Raad verzocht commentaar te leveren op de discussienota Nederland 2030 . Deze nota bevat bouwstenen voor nieuw beleid voor de leefomgeving na 2010 - als een nieuwe planperiode van het ruimtelijke-ordeningsbeleid aanbreekt - in de vorm van vier ruimtelijke ontwikkelingsperspectieven: Stedenland, Stromenland, Parklandschap en Palet. In het bijzonder vraagt de minister in te gaan op vier thema's: de samenhang tussen sociaal-economische ontwikkelingen en een duurzaam beheer van ruimte en milieu in deze perspectieven, de betekenis van de kwaliteit van de fysieke omgeving, het beleid om de mobiliteitsgroei in goede banen te leiden en de bestendigheid van het ruimtelijke-ordeningsinstrumentarium met de daarbij behorende bevoegdheden.

De raad geeft eerst zijn visie op de zes ruimtelijke opgaven die in de discussienota worden onderscheiden: duurzame economische ontwikkeling, mobiliteit en infrastructuur, ruimteclaims voor wonen, werken en recreëren, sociale diversiteit, ruimteclaims voor natuur en landschap en sturing en strategie. Met deze beschouwingen geeft de raad tevens zijn standpunt weer over de vier genoemde thema's uit de adviesaanvraag. Op basis van deze visies wordt vervolgens een eigen ruimtelijk perspectief ontwikkeld.

SER-visie op de zes ruimtelijke opgaven

Met betrekking tot de duurzame economische ontwikkeling vindt de raad het van belang om - in navolging van eerdere adviezen - zoveel mogelijk de gunstige voorwaarden te scheppen voor en bij te dragen aan de opwaardering ('up-grading') van de productiestructuur. Deze moet totstandkomen via kennisintensivering die een verhoging van de vorming van toegevoegde waarde mogelijk maakt. Bij het benutten van bestaande sterktes in de economische structuur en de daarbinnen te onderscheiden clusters van (bestaande) industriële activiteiten en logistieke diensten en van (nieuwe) vormen van dienstverlening, liggen de mogelijkheden om de economie op een structureel hoog groeipad te brengen. Langs de lijnen van een structuurversterkend economisch beleid zal tevens via product- en procesinnovaties een bijdrage moeten worden geleverd aan een verdere reductie van de milieubelasting.

Ten aanzien van mobiliteit en infrastructuur heeft de raad reeds eerder aangeduid dat oplossing van de mobiliteitsproblematiek een van de grote uitdagingen voor de komende decennia is. Een moderne economie met een verdergaande, grensoverschrijdende arbeidsverdeling kan niet zonder kwalitatief goede en efficiënte verkeers- en vervoerssystemen. Selectieve capaciteitsuitbreiding van de fysieke infrastructuur is wenselijk, maar dient hand in hand te gaan met een veelheid van maatregelen in de sfeer van technologische vernieuwingen en (waar mogelijk) prijsinstrumenten om een effectiever en selectiever gebruik van de beschikbare infrastructuur mogelijk te maken. Verder hecht de raad aan een kwaliteitssprong in het openbaar vervoer en een heroriëntatie op het zogenoemde ABC-locatiebeleid.

Voor de ruimteclaims voor wonen, werken en recreëren acht de raad het vaak gebruikte onderscheid tussen economische concentratiegebieden en andere (landelijke) gebieden nuttig bij het te voeren beleid. De ruimtedruk voor wonen en werken is groot in economische concentratiegebieden, terwijl dat in andere gebieden in mindere mate het geval is. Los daarvan moeten alle gebieden in dezelfde mate onderhevig zijn aan de gestelde beginselen van ruimtelijk beleid. Wel verdient het aanbeveling bestaande uitgangspunten in het beleid aan te vullen met beleid dat meer ruimte biedt aan de economische dynamiek op de corridors. Daarnaast moet het beleid oog blijven houden voor de toenemende behoefte aan een hoogwaardige woonkwaliteit.

Het handhaven van voldoende sociale diversiteit , met name in de grote steden, ziet de raad als een wezenlijk element van het vestigingsklimaat. In zijn recente advies Samen voor de stad is hij hier uitvoerig op ingegaan. Om de achterblijvende economische groei in de steden het hoofd te bieden is een meer structurele, op de langere termijn gerichte en samenhangende aanpak nodig. Er is behoefte aan een concept van compacte stedelijke netwerken dat beter aansluit bij ruimtelijke patronen in economische concentratiegebieden ter vervanging van het huidige concept van de compacte stad. Dit impliceert ook een verschuiving van de ruimtelijke inrichting naar regionaal niveau.

Met betrekking tot de ruimteclaims voor natuur en landschap vindt de raad dat cultuurlandschappen en natuurgebieden in het landelijke gebied zoveel mogelijk behouden moeten blijven. Daartoe is onder meer een tijdige realisatie van het Structuurschema Groene Ruimte gewenst. Wel moet ruimte zijn voor enige flexibiliteit: echte natuur verdient bescherming, maar door een uitgekiende landschapsinrichting kan in bepaalde gebieden zowel de stedelijke als de natuurlijke omgeving aan kwaliteit winnen. In landelijke gebieden hecht de raad aan het activeren van 'groene nevenfuncties' van de landbouw ten behoeve van natuur- en landschapsbeheer en groene recreatie.

Bij het vraagstuk over de sturing en strategie in het toekomstige ruimtelijke beleid ziet de raad op dit moment geen reden om een geheel ander sturingsmodel te bepleiten. Wel is aanpassing geboden, maar dat kan binnen de kaders van de huidige wetgeving. Het beleid moet zich meer rekenschap geven van maatschappelijke ontwikkelingen en de feitelijke ruimtelijke behoeften. Dit vergt een flexibeler besluitvorming en een zekere accentverschuiving in het ruimtelijke beleid. De overheid moet evenwel een aantal collectieve waarden (zoals natuurbehoud en -verbetering en voldoende milieukwaliteit) blijven waarborgen.

De raad onderschrijft de huidige verantwoordelijkheidsverdeling bij de ruimtelijke inrichting, maar bepleit wel een intensievere samenwerking tussen overheden, zowel in verticale (hiërarchische), als in horizontale zin. De huidige wetgeving biedt voldoende mogelijkheden tot de inrichting van relevante samenwerkingsverbanden zonder dat sprake hoeft te zijn van een nieuwe bestuurslaag. De raad herhaalt een eerder pleidooi om de besluitvormings- en uitvoeringstijd van infrastructurele projecten - onder meer door beter proces-management - te verkorten met inachtneming van de benodigde procedurele zorgvuldigheid. Verder kan een grotere private betrokkenheid bij de ontwikkeling van projecten aantrekkelijk zijn. Daarbij moeten dan wel de verantwoordelijkheden en taken duidelijk afgebakend worden en moeten ook de belangen van andere betrokkenen afdoende in de afwegingen worden betrokken. Binnen het (aangepaste) sturingsmodel kan de beleidsintensiteit per gebied verschillen. In economische concentratiegebieden - waar de conflicten tussen de verschillende ruimteclaims veelal groot zullen zijn - moet het beleid onvermijdelijk een sterk regulerend karakter dragen. Buiten economische concentratiegebieden kan soms volstaan worden met een geringere beleidsintensiteit.

De vier ruimtelijke perspectieven gewogen

De ruimtelijke beleidsstrategie die de raad voorstaat, leidt niet tot een ruimtelijk beeld dat volledig aansluit op een van de vier ruimtelijke perspectieven uit Nederland 2030 . Het perspectief Stedenland komt dicht bij hetgeen de raad eerder heeft bepleit: vitale stedelijke gebieden met kennisintensieve bedrijvigheid en (gedifferentieerde) dienstverlening. Er wordt echter zwaar geleund op concentratie van functies in steden. Dit kan een tegenstelling tussen stad en platteland doen ontstaan. Voorts zijn vraagtekens te plaatsen bij de opvatting in dit perspectief dat concentratie van functies in steden de mobiliteitsgroei zodanig beperkt dat na 2010 geen extra ruimte voor infrastructuur nodig is. De verwachting dat openbaar vervoer de mobiliteitsgroei kan opvangen, lijkt optimistisch.

Het perspectief Stromenland biedt een ruimtelijke oplossing voor de uitbreiding van het economisch kerngebied langs corridors als economische ontwikkelingsassen. Selectieve corridorvorming die aansluit bij een hoogwaardiger productiestructuur vindt de raad wenselijk. De raad is echter bevreesd dat corridors te eenzijdig als infrastructuuras zullen worden opgevat. De nadruk komt dan te veel te liggen bij de ontwikkeling van de transportsector. Voorts kan de relatief sterke mobiliteitsgroei in dit perspectief de behoefte aan nieuwe infrastructuur - meer dan nodig - doen toenemen.

In het perspectief Parklandschap is vooral de verwevenheid tussen stad en land en de integratie van landbouw- en natuurfuncties aantrekkelijk. Ook de kennis- en kapitaalintensieve productiestructuur met een hoogwaardige land- en tuinbouw wordt positief gewaardeerd. De raad is evenwel van mening dat de noodzaak van bundeling van functies in dit perspectief wordt onderbelicht, waardoor de ruimtelijke spreiding van activiteiten toeneemt met als gevolg een grotere individuele mobiliteit en negatieve milieueffecten. Een interessant aspect aan dit perspectief betreft de beoogde samenwerking tussen publieke en private partijen met een sleutelrol voor de provincies en een globale functie voor het rijk.

Het perspectief Palet ten slotte appelleert aan de wens om actoren zelf de vestigingsplaats te laten bepalen. De consequenties hiervan zijn onder meer een sterke toename van de automobiliteit en natuurontwikkeling via beheer en ontwikkeling van gebruiksnatuur. Duurzaamheid komt in dit perspectief onder meer tot stand via internalisering van externe effecten in prijzen. De rol van de overheid is hooguit een faciliterende. De raad is van mening dat dit perspectief onvoldoende waarborgen schept voor de duurzaamheid van de economische groei en het handhaven van een goede kwaliteit van de leefomgeving.

Nederland omstreeks 2030 ruimtelijk bezien: een eclectische benadering

Voor een visie op de ruimtelijke inrichting van Nederland rond het jaar 2030 volgt de raad een eclectische benadering door de door hem positief gewaardeerde elementen uit de vier perspectieven te combineren tot een nieuw perspectief. Voor dit SER-perspectief lijkt een combinatie van Stedenland en Stromenland een goede typering: compactheid en bundeling van functies in (groot)stedelijke gebieden met een beperkte uitloop langs corridors vinden daarin hun plaats. Beide perspectieven onderkennen de noodzaak van een 'upgrading' van de productiestructuur en verbetering van de vitaliteit van steden. Verder is aandacht voor de ontwikkeling van de mainports met achterlandverbindingen (als economische ontwikkelingsassen), maar ook voor de kwaliteit van de natuurlijke omgeving. Een verwevenheid van 'rode' en 'groene' functies - zoals bedoeld in Parklandschap - in bepaalde delen aan de stadsranden aan de buitenflank van de Randstad is mogelijk. Langs de corridors is het denkbaar dat, mits selectief toegepast, enkele 'zoekruimtes' worden aangewezen waar actoren een relatief grote mate van vrijheid tot ruimtegebruik hebben, maar dan wel binnen de ook daar geldende ruimtelijke kaders. Voor de groene, open ruimtes geeft de combinatie van Stedenland en Stromenland eveneens uiting aan de visie van de raad. Echte natuurgebieden verdienen bescherming, maar er zijn in sommige gebieden interessante functiecombinaties denkbaar die de kwaliteit van zowel de stedelijke als de natuurlijke omgeving ten goede komen.

Voor de gebieden buiten economische concentratiegebieden blijft de visie van de raad aansluiten bij de combinatie van Stedenland en Stromenland. Ook hier moet de ruimte langs geldende ruimtelijke kaders ingevuld worden, waarbij de raad hecht aan het grote belang van de agrarische sector als drager van het economisch potentieel in landelijke gebieden en als beheerder van interessante cultuurlandschappen. In bepaalde gebieden kunnen elementen uit Parklandschap daarbij behulpzaam zijn. Verder zouden de mogelijkheden kunnen worden bezien om het Noorden aansluiting te doen vinden bij het huidige economisch concentratiegebied door enige corridorvorming via dit gebied naar Noord-Duitsland en Scandinavië toe te laten langs de lijnen van het perspectief Stromenland.

Het (aangepaste) sturingsmodel dat de raad voorstaat, sluit maar ten dele aan bij de modellen die in Stedenland en Stromenland worden gehanteerd. Zo vindt de raad de daarin voorkomende tendenties naar centralisatie van beleid en dirigisme in het algemeen minder aantrekkelijk. Onder bepaalde voor-waarden kan de raad zich wel vinden in vormen van samenwerking tussen betrokken publieke en private partijen; ook is hij voorstander van een centrale regie bij projecten met een nationaal belang.