Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1998 | De uitbreiding en financiering van de EU

Agenda 2000 : de uitbreiding en financiering van de EU

Advies 1998/04 - 20 maart 1998

Download:Volledig advies (427 kB)

Samenvatting

Met dit advies eigener beweging geeft de SER een reactie in hoofdlijnen op Agenda 2000 van de Europese Commissie. Agenda 2000 is een omvangrijk pakket voorstellen voor een nieuw financieel kader voor de periode 2000-2006 met het oog op de uitbreiding van de Europese Unie (EU) met een aantal landen uit Midden- en Oost-Europa alsmede Cyprus. Mede daarom bevat Agenda 2000 ook voorstellen voor hervorming van de Europese structuurfondsen en van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB).


De belangrijkste uitdagingen voor de EU

De komende periode staat de EU voor drie uitdagingen:
  • Het goed laten functioneren van de Economische en Monetaire Unie. Het belangrijkste raakvlak met Agenda 2000 is de invulling van de 'E', vooral door het versterken van (grensoverschrijdende) infrastructuur en het bevorderen van werkgelegenheidsintensieve groei door een meer gericht gebruik van de bestaande structuurfondsen.
  • De uitbreiding van de EU in oostelijke richting. De nieuwe toetreders uit Midden- en Oost-Europa moeten aan een aantal politieke en economische criteria (toetredingsvoorwaarden) voldoen, waaronder het overnemen van het acquis communautaire.
  • De aanpassing van instituties en beleid van de EU aan veranderende omstandigheden. Vóór de uitbreiding moeten besluiten over institutionele hervormingen zijn genomen; daarnaast zijn aanpassingen in het GLB en de structuurfondsen nodig (uitbreidingsvoorwaarden).
Het is belangrijk toetredingsvoorwaarden (te stellen aan de kandidaat-lidstaten) en uitbreidingsvoorwaarden (waaraan de EU moet voldoen) helder te blijven onderscheiden. Zodra een kandidaat-lidstaat aan de toetredingsvoorwaarden kan voldoen, moet de uitbreiding ook kunnen plaatsvinden.


De toetredingsstrategie

Op basis van adviezen over elk der kandidaat-lidstaten stelt de Europese Commissie voor met vijf landen (naast Cyprus) de toetredingsonderhandelingen te openen: Hongarije, Polen, Tsjechië, Estland en Slovenië. Dit voorstel is inmiddels, enigszins aangevuld, overgenomen door de Europese Raad van Luxemburg van december 1997. De Europese Commissie stelt daarnaast voor de voorbereidingsstrategie voor alle kandidaat-lidstaten te versterken door inpassing van de verschillende vormen van hulp door de Unie in één kader (de 'Partner-schappen voor de toetreding') en door verruiming van de deelname van de kandidaat-lidstaten aan communautaire programma's.

De SER hecht sterk aan het behoud van het bestaande acquis , omdat het de belangrijkste verdedigingslinie vormt tegen verwatering van de integratie en de beste basis biedt voor een verdere uitbreiding en verdieping van de Unie. Dat acquis moet ook uitgangspunt zijn bij de toetreding. Scherp moet worden toegezien op de noodzaak en functionaliteit van de eventuele aanvullende toetredingsvoorwaarden.

Een aantal van de door de Europese Commissie geconstateerde tekortkomingen in de kandidaat-lidstaten zal in de loop van een aantal jaren kunnen worden weggewerkt, maar andere dreigen blijvende knelpunten te worden. Sociaal-economisch zijn vooral van belang: de bestuurlijke en juridische infrastructuur, de fysieke infrastructuur, het sociale beleid en de arbeidsverhoudingen, het milieubeleid, de nucleaire veiligheid en de landbouw. De SER meent dat de EU de (pre)toetredingssteun bij voorrang op deze terreinen moet inzetten. Bij een aantal knelpunten gaat het daarbij vooral om overdracht van know how , tijd en aandacht (zoals bij de versterking van de bestuurlijke, juridische en sociale infrastructuur); bij andere knelpunten staat de behoefte aan financiële middelen voorop (investeringen in fysieke infrastructuur en voorzieningen voor nucleaire veiligheid en milieubeleid).

De SER pleit ervoor de Midden- en Oost-Europese landen krachtig te ondersteunen bij hun streven de weg naar toetreding zo snel en doelgericht mogelijk af te leggen. Dat vraagt om een duidelijke toetredingsstrategie en om het beschikbaar stellen van voldoende technische en financiële steun. De SER acht de keuze van de Europese Commissie om toetredingsonderhandelingen met de vijf genoemde landen te beginnen goed verdedigbaar, maar waarschuwt ervoor dat een verschil in startpositie tussen deze en de overige kandidaat-lidstaten niet automatisch een verschil gaat betekenen in aankomst (het tijdstip van toetreding). Dat zou sommige landen gemakzuchtig maken en andere ontmoedigen. Daarom moet periodiek (bij voorkeur jaarlijks) worden nagegaan of inmiddels ook andere kandidaat-lidstaten voldoende vorderingen hebben gemaakt voor het vruchtbaar openen van toetredingsonderhandelingen. In dat verband bepleit de SER een flinke opwaardering van de 'Europese Conferentie', die een permanent en operationeel forum voor informatieuitwisseling en overleg op de verschillende onderdelen van het Gemeenschapsbeleid zou moeten bieden om de bestaande gestructureerde dialoog te kunnen vervangen. Alle landen die geassocieerd zijn met de EU en het lidmaatschap heb-ben aangevraagd, zouden tot deze conferentie toegang moeten hebben (dus ook Turkije).

De keuze van het moment van toetreding is politiek van groot belang, omdat er een wervend effect van uitgaat naar de (bevolking van de) kandidaat-lidstaten en omdat de nieuwe lidstaten vanaf het moment van toetreding gaan deelnemen aan de besluitvorming van de EU, toegang hebben tot het Hof van Justitie en in aanmerking komen voor de uitgavenprogramma's van de EU. Bij de keuze van het moment van toetreding moet een goed evenwicht worden gezocht tussen enerzijds de noodzaak van een goede voorbereiding op sociaal-economisch terrein en anderzijds de politieke wenselijkheid van een betrekkelijk snelle integratie. De kandidaat-lidstaten zullen op afzienbare termijn niet in staat zijn het acquis in al zijn onderdelen op alle terreinen van de integratie daadwerkelijk na te leven. Aan overgangsregelingen, zoals bij de eerdere toetreding van Spanje en Portugal, zal niet zijn te ontkomen. Maar uitzonderingen op het acquis moeten alleen worden toegestaan als deze noodzakelijk zijn (omdat de desbetreffende maatregelen niet sneller kunnen worden geïmplementeerd) en voor een bepaalde termijn. Ze mogen ook niet de goede werking van de interne markt bedreigen.

Gesteld dat de eerste kandidaat-lidstaten rond 2005 toetreden, is het realistisch te verwachten dat nog vier tot vijf jaar grenscontroles tussen de interne markt van de EU-15 en de nieuwe lidstaten nodig zijn. Binnen die termijn moet dan ook de naleving van allerlei achterliggende EU-regelgeving effectief worden geregeld. Op terreinen waar de relatie met de interne markt minder direct is, kunnen selectief langere overgangstermijnen worden gehanteerd. Door een zekere koppeling van rechten en plichten van nieuwe lidstaten blijft er ook na toetreding een prikkel alsnog het gehele acquis te implementeren.


De EG-begroting

Het EG-budget is een van de instrumenten om vorm te geven aan de ambities van de Europese integratie. Het EG-budget is relatief klein (rond 1¼ procent van het EU-bnp) en wordt gefinancierd uit de eigen middelen: invoerrechten en landbouwheffingen (de traditionele eigen middelen) en bijdragen op basis van de btw- en de bnp-grondslag. De Europese Commissie ziet geen aanleiding om het huidige financieringssysteem te wijzigen; wel houdt zij een pleidooi om zowel de btw-middelen als de traditionele eigen middelen te vervangen door bnp-middelen.

Van de EU-uitgaven vormen het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (51 pro-cent in 1996) en het structuurbeleid (32 procent) de grootste posten.

De uitgavenplafonds voor het totaal en voor de afzonderlijke uitgavenrubrieken zijn belangrijke instrumenten voor het afdwingen van begrotingsdiscipline. De plafonds zijn de afgelopen jaren substantieel minder toegenomen dan volgens de lopende Financiële Perspectieven is toegelaten. De hierdoor ontstane budgettaire ruimte (marge) is zeer welkom met het oog op de extra budgettaire lasten ten gevolge van de voortgezette hervorming van het GLB en van de uitbreiding van de EU. De raad vindt het verstandig van de Europese Commissie om het plafond voor de periode na 2000 te handhaven op 1,27 procent van het EU-bnp om zodoende een heroverweging van uitgaven en een grotere doelmatigheid af te dwingen. In de inkomsten- en uitgavenramingen liggen evenwel risico's van tegenvallers besloten. Zo is de veronderstelling van gemiddeld 2½ procent reële groei aan de hoge kant. Tegenvallers kunnen ook optreden in de landbouwbegroting, waarin openeinde-regelingen zijn opgenomen. Ten slotte kan de politieke druk om meer middelen uit het EG-budget aan de kandidaat-lidstaten ter beschikking te stellen oplopen als de omvang van de oorspronkelijk voorziene overdrachten niet als redelijk wordt ervaren.


Lastenverdeling: de netto-financiële positie van Nederland

In de politieke discussie over de EG-begroting gaat veel aandacht uit naar het vraagstuk van de lastenverdeling. De SER kan zich voorstellen dat lidstaten bij de beoordeling van de uiteindelijke begroting van de EU ook de nettopositie laten meewegen als een factor. Wel heeft de SER zich regelmatig uitgesproken tegen een eenzijdige benadrukking van de netto-financiële positie, onder meer omdat de EG-begroting voor een groot deel allereerst een allocatiefunctie heeft. Daardoor is het niet goed mogelijk over de redelijkheid van een bepaalde nettolastenverdeling (het saldo van afdrachten en ontvangsten) te oordelen zonder de onderliggende stromen van uitgaven en inkomsten afzonderlijk te analyseren.

De uitgaven moeten primair op proportionaliteit, effectiviteit en doelmatigheid worden getoetst. Daarnaast dient bij de vormgeving van de uitgavenregeling te worden bewaakt dat de verdeling van de EU-middelen over de lidstaten redelijk is, dat wil zeggen past bij wat de regeling beoogt. Voor de structuurfondsen houdt die redelijkheid een zekere herverdeling van 'rijk' naar 'arm' in. Voor de andere grote uitgavenpost, het GLB, is het daarentegen eigenlijk onmogelijk te bepalen wat een redelijke verdeling over de lidstaten is. Ook voor andere uitgaven is verdelende rechtvaardigheid niet de primaire invalshoek.

Aan de inkomstenzijde van de EG-begroting dient het draagkrachtbeginsel leidraad te zijn. De beste maatstaf voor het vermogen van lidstaten bij te dragen aan de gemeenschappelijke begroting is hun (nominale) bnp, tegen lopende wisselkoersen in ecu omgerekend. De huidige situatie wijkt hiervan af, omdat naast bijdragen volgens de bnp-sleutel ook een bepaald percentage van de btw-grondslag alsmede de traditionele eigen middelen tot de inkom-sten van de EG-begroting behoren. De Nederlandse zorgen over de netto-financiële positie hangen in belangrijke mate samen met het grote aandeel van ons land in de traditionele eigen middelen, in het bijzonder de invoerrechten. Vanwege directe doorvoer en intermediaire leveringen geeft het door Nederland geïnde bedrag aan invoerheffingen geen juist beeld van de last die op de Nederlandse economie rust.

De recente verslechtering van de netto-financiële positie van Nederland is hoofdzakelijk te wijten aan de gedeeltelijke overgang van prijssteun naar directe inkomenssteun voor granen en rundvlees, waardoor het aandeel van Nederland in de landbouwuitgaven duidelijk is gedaald, en aan de verdere uitbreiding van de structuurfondsen, waaruit ons land veel minder dan proportioneel middelen ontvangt. De voorstellen van de Europese Commissie in Agenda 2000 houden om dezelfde redenen een zekere verdere verslechtering van de Nederlandse nettopositie in. Welke mogelijkheden heeft ons land in het kader van de besluitvorming over Agenda 2000 om hierin verbetering te brengen?

Aan de inkomstenkant is een algemene vervanging van btw-middelen door bnp-middelen en afschaffing van de Britse compensatieregeling (of inkadering in een algemeen systeem van nettobegrenzing van nationale bijdragen) gewenst. Een praktisch probleem is echter dat géén nieuw Eigenmiddelenbesluit nodig is: het huidige besluit kan automatisch doorlopen zolang het plafond van 1,27 procent van het EU-bnp niet wordt doorbroken. Daardoor is er voorlopig nauwelijks een onderhandelingspositie voor een verandering van de samenstelling van de eigen middelen. Het is dus helaas de vraag of de inkomstenzijde van de EG-begroting de komende jaren een werkbaar aangrijpingspunt voor bijstellingen kan vormen.

Daarom blijft voor de komende periode de uitgavenzijde over als aangrijpingspunt om de netto-financiële positie te verbeteren. Maar daarbij wordt ons land voor forse dilemma's geplaatst, omdat het streven naar grotere doelmatigheid van EU-beleid op het terrein van het GLB en de structuurfondsen kan botsen met de wens meer uit de EG-begroting te ontvangen.

Zonder meer aan te bevelen is het blijven aandringen op grotere doelmatigheid, een scherpere kosten-batenafweging, het doorvoeren van vormen van financiële renationalisatie en het krachtig bestrijden van fraude. Daardoor kan een zekere onderuitputting van de EG-begroting worden bevorderd. Via lagere afdrachten aan de EG-begroting komt dat de netto-financiële positie van Nederland ten goede. Dit alternatief past ook goed in de stelregel dat Nederland bereid moet zijn goed beleid naar rato mede te financieren en slecht beleid, ook al is het voor Nederland(ers) financieel aantrekkelijk, dient af te wijzen.


De uitgavenzijde

De Europese Commissie wil het totaal aan overdrachten aan een lidstaat uit de structuurfondsen en het Cohesiefonds binden aan een plafond van 4 procent van het bbp van die lidstaat en het totaal van de financiële inspanningen voor structurele maatregelen fixeren op het peil van 1999: 0,46 procent van het EU-bnp. Voorts stelt de Europese Commissie voor, het aantal doelstellingen van de structuurfondsen terug te brengen van zeven tot drie en het aantal Communautaire Initiatieven te concentreren op drie terreinen.

De SER is het wat de financiële grenzen betreft eens met de Europese Commissie, maar beveelt aan de steun op grond van de regionale doelstellingen te beperken tot alleen de probleemregio's in de armere lidstaten en niet, zoals de Europese Commissie voorstelt, tot de probleemregio's in alle lidstaten. Wat ontbreekt in Agenda 2000 is een voorstel over de hoogte van de bijdrage-percentages van de EU. De SER beveelt aan deze percentages voor de huidige lidstaten te verlagen tot maximaal 50 procent voor de armere lidstaten en maximaal 25 procent voor de rijkere.

Ten aanzien van het GLB kiest de Europese Commissie voor een grondiger en meer algemene toepassing van de hervorming van 1992 door verder over te gaan van prijssteun naar directe inkomenssteun. Met het oog daarop heeft de SER zich uitgesproken voor een voortgaande hervorming van het GLB in de vorm van een geleidelijke verlaging van de structurele prijssteun, gedurende een aantal jaren (grotendeels) te compenseren door directe inkomenssteun. De huidige voorstellen van de Europese Commissie voor granen, rundvlees en melk gaan in die richting en verdienen daarom in beginsel steun. Het Commissie-voorstel ten aanzien van het maximum aan directe inkomenssteun per persoon moet evenwel getoetst worden aan het uitgangspunt, dat de hoogte van de directe inkomenssteun het efficiënte, duurzaam en veilig producerende bedrijven mogelijk moet maken de productiefactoren (arbeid, grond en kapitaal) passend te belonen.

De SER is er geen voorstander van om het plattelandsbeleid te integreren in het GLB; dat is primair een zaak van het regionale en algemene sociaal-economisch beleid dat vooral door de lidstaten zelf vorm moet worden gegeven. Ook is de SER tegen cross compliance ; de SER beveelt aan een specifiek instrumentarium voor de natuurbeheerfunctie in de landbouw te ontwikkelen. De SER vindt het terecht dat de Europese Commissie voorzichtig is met financiële renationalisatie, omdat de eenheid van de interne markt op het spel staat. Maar een gedegen verkenning zou de mogelijkheden voor een gedeeltelijke financiële renationalisatie van beleid in kaart kunnen brengen. Maatgevend zou moeten zijn de mogelijkheid om efficiencywinst te boeken, de effectiviteit van het beleid te vergroten en de fraudebestendigheid te versterken, zonder de eenheid van de interne markt te ondermijnen. Ten slotte wordt het in de komende periode tijd het landbouwrichtsnoer te heroverwegen naar de mate van de financiële renationalisatie van plattelandsbeleid en van natuurbeheer en vanwege de vervanging van prijssteun door inkomenssteun.

Wat het externe beleid betreft waarschuwt de Europese Commissie ervoor dat het over een langere periode toekennen van grote hoeveelheden geld en aandacht voor de milieuproblemen van nieuwe lidstaten zou kunnen betekenen dat de Unie zich meer richt op haar eigen problematiek en minder middelen en aandacht kan opbrengen voor het bevorderen van duurzame ontwikkeling wereldwijd. De SER tekent hierbij aan dat, naar de mate waarin de integratie voortschrijdt, van de Europese Unie ook bij de aanpak van mondiale vraagstukken een herkenbare bijdrage wordt verwacht. Voor de financiering daarvan moet ruimer worden gekeken dan alleen naar andere posten die nu tot het externe beleid behoren.


De verdeling van de middelen over de huidige en toekomstige lidstaten

De huidige lidstaten zullen in de periode 2000-2006 geleidelijk aan minder uit de structuurfondsen ontvangen om ruimte te creëren voor de toetredende landen. Van het totaal bedrag in deze periode (275 miljard ecu) komt in de voorstellen van de Europese Commissie nog steeds verreweg het grootste deel terecht bij de huidige lidstaten: 210 miljard uit de structuurfondsen en 20 miljard uit het Cohesiefonds. De kandidaat-lidstaten ontvangen in die periode dus 45 miljard ecu. De vraag is of de voorgestelde verdeling voldoende rekening houdt met de grote behoefte van de nieuwe lidstaten aan structurele steun en met het belang van een versnelling van de integratie in de interne markt en een verkorting van overgangstermijnen. De behoefte aan ondersteuning is in de kandidaat-lidstaten ontegenzeggelijk groter dan in de huidige EU-15, maar door het lagere nationaal inkomen per hoofd worden de grenzen van het absorptievermogen sneller bereikt. De maximale omvang van de overdrachten aan de vijf nieuwe lidstaten kan worden berekend op ruim 20 miljard ecu in het jaar 2006. Het kan redelijk zijn deze bovengrens enkele jaren na de te verwachten toetredingsdatum in de meerjarenbegroting in te boeken. Daarbij past ook een reservering ten laste van het Cohesiefonds; er is geen reden de nieuwe lidstaten van dit fonds uit te sluiten.

Bij de voorstellen van de Europese Commissie voor de hervorming van het GLB en de toegezegde steun op agrarisch gebied voor de toetredende landen vraagt de SER zich af in hoeverre die voorstellen tot tijdige convergentie van de landbouwregimes in de huidige Unie en de kandidaat-lidstaten leiden. Weliswaar is het alleszins gerechtvaardigd aanvankelijk een onderscheid te maken tussen landbouwers in de huidige en in de nieuwe lidstaten, omdat deze laatsten niet gecompenseerd hoeven te worden voor verlaging van prijssteun, maar die situatie lijkt maar een beperkt aantal jaren houdbaar. Zeker wanneer eenmaal van één landbouwmarkt sprake is (en de grenscontroles zijn opgeheven, zeg vanaf 2008-2010) wordt het vrijwel onmogelijk landbouwers die dezelfde producten voortbrengen en aan dezelfde marktordeningsregels zijn onderworpen verschillend te behandelen. Dat neemt niet weg dat het verstandig is de steun voor de landbouw in de kandidaat-lidstaten aanvankelijk vooral te richten op de versterking van de landbouwstructuur. Maar de vraag is of het voor de nieuwe lidstaten gereserveerde bedrag (3,3 miljard ecu, waarvan 2,1 miljard structuursteun) voldoende is om de herstructureringen te ondersteunen die nodig zijn voor een goede integratie van de landbouwmarkten.

De SER concludeert dat de verdeling van de uitgaven voor de periode 2000-2006 een zekere verschuiving van prioriteiten van de huidige naar de toetredende lidstaten weerspiegelt, maar kan zich niet aan de indruk onttrekken dat op een aantal punten te veel wordt vastgehouden aan wat als 'verworven rechten' wordt beschouwd. Voor een doelmatig en effectief antwoord op de toekomstige uitdagingen, waaronder vooral de komende uitbreiding van de EU, is een verdere verschuiving gewenst. Binnen de grenzen van de absorptiecapaciteit van de kandidaat-toetreders zou de EU aanzienlijk meer moeten kunnen doen om de toetreding te vergemakkelijken en te versoepelen. De SER bepleit een consequentere prioriteitenverschuiving binnen de structuurfondsen en het Cohesiefonds. Deze kan ertoe leiden dat voor de nieuwe lidstaten in het jaar 2006 in totaal 20 miljard ecu wordt gereserveerd voor structuurversterking en voor de resterende kandidaat-lidstaten nog eens 6 miljard ecu.