Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Versterking secundair beroepsonderwijs

Versterking secundair beroepsonderwijs

Advies 1997/34 - 2 juli 1997
Commissie Arbeidsmarktvraagstukken

De adviesaanvraag heeft betrekking op de wijze waarop het secundair beroepsonderwijs moet omgaan met de toegenomen flexibiliteit en mobiliteit op de arbeidsmarkt en de wijze waarop een basis gelegd kan worden voor levenslang leren en 'employability'. Het kabinet vraagt zich af of de nieuwe landelijke kwalificatiestructuur en de brede beroepsopleidingen waarin de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) voorziet daartoe de goede middelen zijn. Het kabinet heeft de adviesaanvraag toegespitst op een aantal concrete vragen.

Download:Volledig advies (1370 kB)

Samenvatting


De adviesaanvraag

  • Op welke wijze is het mogelijk in de kwalificaties en eindtermen van het secundair beroepsonderwijs een basis te leggen voor het vermogen levenslang te leren en het vermogen tot weerbaarheid op flexibele externe en interne arbeidsmarkten ('employability') en tegelijkertijd de herkenbaarheid voor de leerbedrijven en het praktijkgerichte karakter van de opleidingen te handhaven?
  • Hoe kunnen sleutelkwalificaties vormgegeven worden binnen beroepsonderwijs met een hoog gehalte aan realistische praktijksituaties? Wat betekent dit voor de ontwikkeling van trajecten waarin leren en werken gecombineerd worden? Welke gevolgen moet het streven naar levenslang leren en 'employability' hebben voor de breedheid van opleidingen binnen de genoemde kaders van initieel beroepsonderwijs? Op welke wijze kan dit bijdragen aan een versterking van het secundair beroepsonderwijs?
  • Zijn er op termijn gevolgen te voorzien voor de traditionele taakverdeling binnen het beroepsonderwijs tussen initieel en vervolgonderwijs en voor de verhouding tussen algemeen voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs?

De raad heeft zijn Commissie Arbeidsmarktvraagstukken gemachtigd namens hem advies uit te brengen.

De commissie heeft getracht een zo concreet mogelijk antwoord te formuleren op de gestelde vragen. Daarbij speelt op de achtergrond de overweging dat gelet op de nog maar zeer recente wetgeving, de nieuwe kwalificatiestructuur nog volop in ontwikkeling is en zich op dit moment moeilijk laat evalueren. Daar staat tegenover, dat enkele signalen erop wijzen dat de doelstellingen van de nieuwe kwalificatiestructuur nog niet ten volle worden gerealiseerd: het heeft er soms de schijn van dat het oude regiem, aangeduid met 'de tweede generatie eindtermen', ongewijzigd in een nieuw jasje wordt voortgezet. De winst die 'de derde generatie eindtermen' beoogt ­ een transparante kwalificatiestructuur, die is afgeleid uit door de landelijke organen geformuleerde eindtermendocumenten, ­wordt daardoor niet ten volle gerealiseerd.
De oorzaak daarvan zou gelegen kunnen zijn in de nog bescheiden wijze waarop sleutelkwalificaties in de eindtermendocumenten zijn opgenomen en in de leerstof zijn geïmplementeerd alsmede in de wat al te strikte wijze waarop de taken tussen landelijke organen en de onderwijsinstellingen zijn verdeeld. Verdeling en afbakening van verantwoordelijkheden over en weer lijken niet tot een doeltreffend eindresultaat te leiden. Het schort dus nog aan de uitvoering. De wet en daarmee verbonden instituties staan, ook naar de mening van de commissie, niet ter discussie. 
          
De opbouw van het advies

In het advies wordt de inhoudelijke betekenis van de nieuwe kwalificatiestructuur onder de aandacht gebracht. Vooral de 'verbreding' van het secundair beroepsonderwijs en van de daarmee verbonden kwalificaties is een belangrijk thema. Dit thema wordt in hoofdstuk 4 uitgewerkt en geplaatst tegen de achtergrond van een aantal nieuwe ontwikkelingen op de arbeidsmarkt (zoals de behoefte aan 'employability' en levenslang leren). Daarbij wordt aandacht besteed aan de noodzakelijke randvoorwaarde om de opbouw van kwalificaties aan te laten sluiten bij opleidingsprofielen, die zowel beroepsopleidend van karakter zijn (de (k)mbo-opleidingen) als beroepsbegeleidend (opleidingen in het leerlingstelsel).

De opbouw van het advies is voorts als volgt. Na een korte inleiding bevat hoofdstuk 2 een typering van de adviesaanvraag. In hoofdstuk 3 worden enkele achtergronden van het advies geschetst, zowel met betrekking tot de wijdere omgeving van het beroepsonderwijs in casu de arbeidsmarkt, als met betrekking tot de institutionele context: de wetgeving en afgesproken procedures. De analyse in hoofstuk 4 bevat in de eerste plaats een begripsverkenning en behandelt voorts de vraagstelling waarmee de adviesaanvraag besluit. In het navolgende zullen de belangrijkste bevindingen worden weergegeven. 
        
De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB)
     
De WEB vormt de voorlopig laatste stap op weg naar vernieuwing van het bestuurlijk-organisatorisch instrumentarium voor het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie. Doel van de wet is meer samenhang in alle vormen van middelbaar beroepsonderwijs en educatie te brengen. Dat gebeurt door alle opleidingen samen te brengen in Regionale Opleidingscentra (ROC's) en Agrarische Opleidingscentra (AOC's) en door alle beroepsopleidingen in het leerlingwezen en het mbo (inclusief het kort-mbo) in een landelijke kwalificatiestructuur onder te brengen.

De betrokkenheid van sociale partners is vormgegeven in de landelijke organen. De 22 landelijke organen voor het beroepsonderwijs zijn tripartiet of paritair samengesteld uit vertegenwoordigers van sociale partners en de onderwijsinstellingen en zijn nauw met een sector of bedrijfstak verbonden. Binnen elk landelijk orgaan werkt een commissie onderwijs ­ bedrijfsleven (COB) waarin sociale partners en de onderwijsinstellingen elk de helft van de zetels innemen. De COB formuleert de kwalificaties en bijbehorende eindtermen en doet een voorstel met betrekking tot de leerweg of leerwegen. De Adviescommissie Onderwijs-Arbeidsmarkt (ACOA) toetst de kwalificaties en de eindtermen aan de wettelijke eisen.

De landelijke organen dragen zorg voor de beschikbaarheid en kwaliteit van de beroepspraktijkvormingsplaatsen en hebben mede tot taak te zorgen voor de 'externe legitimering' van de kwalificatiestructuur. 
      
Kanttekeningen bij de uitwerking van de wet
      
De commissie plaatst bij de wettelijke inrichting en procedures een aantal kanttekeningen. Zo constateert zij dat ondanks de formele structuur feitelijk sprake is van twee naar karakter zeer verschillende leerwegen, te weten het (traditionele) leerlingwezen, waarin de praktijkcomponent ten minste 60 procent van de studiebelasting beslaat en het (traditionele) mbo, waarin de praktijkcomponent ten minste 20 en minder dan 60 procent van de studiebelasting beslaat. Dit verschil heeft gevolgen voor de vertaling van de beide leerwegen naar de theorie- en de praktijkcomponent van het onderwijs.

Ondanks het feit dat de landelijke kwalificatiestructuur is ingevoerd worden de beide leerwegen nog steeds verschillend gewaardeerd. Voorzover dit oordeel gebaseerd is op het specialistische karakter van de leerbedrijven die delen van de praktijkcomponent verzorgen, dringt de commissie erop aan om (zoals in het geval van Gemeenschappelijke opleidingsactiviteiten (GOA's)) tegemoet te komen aan een eventueel gebrek aan oefenmogelijkheden. De commissie signaleert dat met de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen, de fiscale faciliteit voor GOA-achtige trajecten is vervallen. 
      
Wat is een 'brede' beroepsopleiding De commissie onderscheidt ten minste vier vormen van breedheid:
  • er is sprake is van een landelijke kwalificatiestructuur: de opleiding is niet gericht op een of enkele bedrijven, maar heeft betrekking op de gehele bedrijfstak; er zijn ten minste drie typen kwalificaties aan de orde te weten:
  • beroepskwalificaties
  • doorstroom- of doorleerkwalificaties
  • algemeen maatschappelijke en culturele kwalificaties;

Wat zijn sleutelkwalificaties? 
   
Sleutelkwalificaties zijn gedefinieerd als: kennis, inzicht, vaardigheden en houdingen die behoren tot de duurzame kern van een beroep of een groep verwante functies, met de mogelijkheid tot transfer naar andere en nieuwe functies binnen dat beroep en tot innovaties binnen dat beroep, die bijdragen aan de bekwaamheidsontwikkeling van een beroepsbeoefenaar en die overgangen binnen de loopbaan vergemakkelijken.
Deze formele omschrijving geeft nog betrekkelijk weinig inzicht in de concrete onderwijsdoelen. In "Sleutelkwalificaties in dimensies" is een uitwerking gegeven.

Sleutelkwalificaties kenmerken zich doordat ze een samenhangend geheel vormen, veelal in de context van een beroep worden geleerd en een hoge transferwaarde hebben. Dit laatste wil zeggen dat het mogelijk is met behulp van de kennis op het ene vakgebied iemand snel in te werken op een aangrenzend vakgebied.

Het proces om te komen tot een goede verwerving van sleutelkwalificaties (en van kwalificaties in het algemeen) verloopt in vier stappen.
In de eerste plaats moet worden vastgesteld welke sleutelkwalificaties precies bij een beroepsprofiel horen. In de tweede plaats moeten de sleutelkwalificaties voor een specifieke beroepskwalificatie (toetsbaar) worden vormgegeven in de landelijke eindtermen. In de derde plaats moeten sleutelkwalificaties in het leerproces tot uitdrukking komen. In de vierde plaats moet een toets of (eind)examen volgen, waarin de sleutelkwalificaties zijn verwerkt.


Sleutelkwalificaties in dimensies* 
   
Algemeen-instrumentele dimensie:

  • beroepskennis en vaardigheden die een basaal en/of blijvend karakter hebben en in veel situaties toegepast kunnen worden: onder andere basisvaardigheden zoals rekenen, taal en lezen, algemene technische kennis, algemene talenkennis, algemene informaticakennis, om kunnen gaan met informatie, werkplanningen kunnen maken enzovoort;
  • interdisciplinaire kennis;
* Bron: Simone J. van Zolingen, Gevraagd : sleutelkwalificaties, een studie naar sleutelkwalificaties voor het middelbaar beroepsonderwijs , Nijmegen 1995.
Overigens behoeven niet alle sleutelkwalificaties in de eindtermen te worden verwerkt, maar kunnen sleutelkwalificaties zoals communicatie, samenwerken, zelf kennis verzamelen en dergelijke, ook in de onderwijskundige aanpak ingebouwd worden.
De eerste twee stappen vallen onder verantwoordelijkheid van de landelijke organen en hun COB's. De laatste twee stappen vallen onder verantwoordelijkheid van de onderwijsinstellingen. Daarin zit een zekere spanning omdat bij de formulering van sleutelkwalificaties in (handelingsgeoriënteerde) eindtermen vaak 'regieaanwijzingen' met betrekking tot de didactische vormgeving nodig zijn.
Dat vereist dat (autonome) onderwijsinstellingen en landelijke organen tot een goede taakverdeling, afstemming en vooral samenwerking komen. Partijen dienen bereid te zijn ten behoeve van een hechte samenwerking en goed overleg een zekere inperking van autonomie te accepteren. De samenwerking moet ertoe leiden dat de verschillende stappen op de weg van beroepsprofiel naar toetsing van het leerresultaat een grotere samenhang vertonen. Hierdoor zal het beter mogelijk zijn de eindtermendocumenten en vooral de daarin te verwoorden sleutelkwalificaties te implementeren in het leerproces.
Samenwerking zal er tevens toe leiden dat de betrokkenheid van alle partijen voor het gehele proces wordt versterkt. Hierbij gaat het allereerst om de versterking van de relatie tussen landelijke organen en COB's en de onderwijsinstellingen. Vervolgens vraagt de commissie het kabinet erop toe te zien dat de betrokkenen over de faciliteiten beschikken om een adequate procesbewaking te kunnen uitvoeren en daarmee evaluatie van de onderwijsdoelen mogelijk te maken. 
    
Levenslang leren, 'employability' en herkenbaarheid 
    
De commissie stemt in met het uitgangspunt dat een brede beroepsopleiding gewenst dan wel vereist is. De commissie steunt dit uitgangspunt zeker in combinatie met een ander uitgangspunt dat aan de vraagstelling in de adviesaanvraag ten grondslag ligt, namelijk dat in de eindtermen ten behoeve van een bepaalde kwalificatie een basis gelegd moet worden voor levenslang kunnen leren en 'employability'. Tegelijkertijd valt uit de vraagstelling af te leiden, dat een zekere bezorgdheid bestaat dat hierdoor de herkenbaarheid van de opleiding afneemt en de praktijkcomponent in gevaar komt. Die vrees wordt door de commissie niet gedeeld.

De commissie meent dat 'employability' en het levenslang kunnen leren het best gediend zijn met een initieel opleidingsstelsel waarbij op ieder uitstroomniveau binnen de kwalificatiestructuur een duidelijke kwalificatie met civiel effect wordt bereikt (ten minste de startkwalificatie) waaraan tevens een doorstroomprofiel is verbonden. De kwaliteit van de startpositie op de arbeidsmarkt is beter indien de relevante sleutelkwalificaties goed in de kwalificatie zijn opgenomen. Daarmee neemt ook de 'employability' toe(1).

De commissie meent dat, gegeven de procedure waarbij de landelijke organen betrokken zijn bij de totstandkoming van de eindtermendocumenten, een basis is gelegd voor legitimiteit en herkenbaarheid. Met die constatering kan echter niet worden volstaan. Aan de maatschappelijke ontwikkeling is inherent dat de beroepspraktijk en kwalificatiestructuur in de loop der tijd divergeren. De eindtermendocumenten moeten dus met enige regelmaat worden vernieuwd. Ook de manier waarop sleutelkwalificaties in de kwalificatie worden ingebed en geïmplementeerd in het leerproces, dient een speciaal punt van aandacht te blijven. In de eerste plaats dienen de relevante sleutelkwalificaties expliciet in de eindtermen te zijn vermeld, zonder dat de transparantie van de kwalificatiestructuur vermindert.

De commissie gaat er daarbij van uit dat de opname van sleutelkwalificaties in het beroepsprofiel en de eindtermen als zodanig, geen invloed heeft op de herkenbaarheid van de opleiding. Naast de sleutelkwalificaties wordt immers ook de meer specifieke vakdeskundigheid in de eindtermen opgenomen. In de tweede plaats zal de herkenbaarheid van een kwalificatie voor de onderwijsinstellingen worden vergroot door sleutelkwalificaties goed in de toetsen en examens terug te laten komen. De commissie voegt daaraan toe dat de herkenbaarheid van de opleiding voor leerbedrijven in hoge mate mede wordt bepaald door de relaties die tussen de landelijke organen en COB's met de onderwijsinstellingen en de leerbedrijven bestaan.

Het steunt een goede kwalificatieverwerving indien arbeidsorganisaties een gestructureerde leeromgeving bieden met voldoende variatie in werkzaamheden. Dit geldt voor de gehele loopbaan, maar in het bijzonder voor de periode van beroepspraktijkvorming. In dat verband acht de commissie het van groot belang dat in de sectoren ten behoeve van de beroepspraktijkvorming voorzieningen worden getroffen die op een gestructureerde wijze die variatie garanderen, zoals bijvoorbeeld bij GOA's gebeurt, zodat alle aspecten uit de opleiding kunnen worden geoefend.

De minister meent dat met de totstandkoming van 693 kwalificaties de herkenbaarheid zeker is gediend, maar vraagt zich af of dit aantal een goede weerspiegeling vormt van het streven naar verbreding van opleidingen. De commissie heeft deze vraag beantwoord onder verwijzing naar de WEB en de daaruit voortvloeiende procedures en beveelt overigens aan dat de landelijke organen in Colo-verband nader onderzoek doen naar de relatie tussen breedheid en aantallen kwalificaties, waarbij nadrukkelijk wordt gezocht naar een inhoudelijke overlap tussen verwante kwalificaties.

De commissie is er zich van bewust dat het Colo eerder een dergelijk voornemen tot onderzoek heeft geuit. 
     
Sleutelkwalificaties en leerweg

De commissie meent dat er geen sprake hoeft te zijn van een verschraling (of beperking) van het beroepsonderwijs met een hoog gehalte aan realistische praktijksituaties waarvoor blijkens de adviesaanvraag wordt gevreesd.

Het staat naar de mening van de commissie geenszins vast dat het verwerven van sleutelkwalificaties beter tot stand komt bij klassikaal onderwijs dan in het praktijkleren. Intensieve aandacht voor de inbedding van sleutelkwalificaties voorkomt verschraling zowel in de schoolsituatie als in het praktijkleren. Daaraan moet worden toegevoegd dat zowel de leerweg van het beroepsbegeleidend onderwijs als die van het beroepsopleidend onderwijs een eigen invulling van onderwijsprogramma's vereist.

De commissie stelt voor dat de landelijke organen/COB's hierover adviseren. Hier ligt ook een verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling om de sleutelkwalificaties 'leerwegafhankelijk' en contextgebonden in het leerplan te integreren. Bovendien moet er een zekere samenhang worden gezocht in het binnenschoolse leren en het ervaringsleren op de beroepspraktijkvormingsplaats, hetgeen eisen stelt aan de mate waarin de beroepspraktijkvormingsplaats voldoende variatie in oefenmogelijkheden biedt.

De commissie meent dat de aandacht voor de huidige (derde generatie) eindtermen in de loop van de tijd sterker moet worden gericht op de wijze waarop het onderwijsproces wordt ingericht, zowel de schoolcomponent als in samenhang daarmee de praktijkcomponent. In dat verband vraagt de commissie aandacht voor de implementatie van de landelijke kwalificatiestructuur.
De vormgeving en praktische uitvoering van het proces zullen veel zorg en inspanning vragen. Het kabinet en meer in het bijzonder de bewindslieden van OCenW en LNV, zullen erop toe moeten zien dat de gehanteerde uitgangspunten en procedures leiden tot de gekozen onderwijsdoelen. De medewerking van direct betrokkenen is daarvoor onmisbaar. Dat gaat echter niet altijd vanzelf.
De commissie acht het niet op haar weg liggen op dit punt meer concrete suggesties te doen. Zij meent dat het belangrijk is dat het kabinet erop toeziet dat betrokkenen over de faciliteiten beschikken om een adequate procesbewaking te kunnen uitvoeren; daarmee wordt een evaluatie van de onderwijsdoelen mogelijk.

Versterking van het secundair beroepsonderwijs zal vooral in het teken moeten staan van een verduidelijking van het beroepsprofiel waarbij de herkenbaarheid voor de afnemende arbeidsorganisatie een belangrijk aandachtspunt is en blijft, een kritische evaluatie van de benodigde (sleutel)kwalificaties en een verheldering van de procedures die tot de besluitvorming over leerweg en leermiddelen leiden en een goede implementatie van deze besluiten in de examens. Versterking van het secundair beroepsonderwijs vraagt om een transparante opleidingsstructuur waarin het beroepsdomein en de kernproblemen van de beroepsuitoefening centraal staan en waarin de verschillende participanten hecht samenwerken. 
  
Sleutelkwalificaties, secundair beroepsonderwijs en avo
         
Als de landelijke kwalificatiestructuur daadwerkelijk is geëffectueerd (in de zin als in dit advies beschreven), dan zal het vervolgonderwijs over een transparant en toegankelijk oriëntatiekader beschikken, op basis waarvan het de eigen inbreng en aansluiting effectiever kan bepalen. Wat het reguliere tertiaire beroepsonderwijs betreft ligt afstemming met de landelijke kwalificatiestructuur voor de hand.

De verhouding met het avo zal zich kunnen wijzigen in de zin dat bo-schoolverlaters over meer algemeen toepasbare kennis en vaardigheden beschikken (hoge transfer) en sneller inpasbaar zijn op de arbeidsmarkt, terwijl avo-schoolverlaters gemakkelijker toegang krijgen tot het beroepsonderwijs en op basis van reeds verworven kwalificaties sneller een relatief hoge start-kwalificatie in het beroepsonderwijs kunnen behalen.

De commissie meent dat er met betrekking tot de actuele taakverdeling tussen initieel onderwijs en vervolgonderwijs geen veranderingen zullen optreden en dat deze ook niet gewenst zijn. Wel meent de commissie dat verbetering van het initieel onderwijs effect zal hebben op het vervolgonderwijs. In de eerste plaats zal de deelname eraan toenemen onder meer omdat de structuur transparanter wordt. Andersom kan door erkenning van eerder verworven kwalificaties de toegang tot het reguliere onderwijs worden vergemakkelijkt. De commissie meent dat het daardoor gemakkelijker wordt om inhaal- of opfriscursussen te ontwikkelen die ook aan werkenden, werklozen en herintreders via kwalificerende trajecten nieuwe kansen bieden op de arbeidsmarkt. In dat verband acht de commissie het van belang dat het kabinet meer aandacht schenkt aan het tweedekansonderwijs in de landelijke kwalificatiestructuur en faciliteiten beschikbaar houdt om de toegankelijkheid van het secundair beroepsonderwijs voor oudere werkenden die alsnog een bepaalde kwalificatie willen verwerven, te verbeteren.
In de tweede plaats zal het vervolgonderwijs effectiever zijn: door integratie van sleutelkwalificaties in het initieel onderwijs zal het vervolgonderwijs sneller resultaat opleveren.

Gelet op de opvatting van de commissie dat een beroepsopleiding in het secundair beroepsonderwijs een kwalificatie voor de arbeidsmarkt dient op te leveren die zich kenmerkt door breedheid in de zin van 'drievoudig kwalificerend in samenhang met sleutelkwalificaties', zoals ook in de wet is voorzien, acht de commissie het ongewenst (en wettelijk niet mogelijk) het secundair beroepsonderwijs te beperken tot het leren van sleutelkwalificaties.

 
(1) De commissie spitst haar visie op het 'employability'- begrip hier toe op het initieel onderwijs en de doorstroming daarbinnen.

  • Cognitieve dimensie:
    • denken en handelen: problemen onderkennen en oplossen, abstract denken, planmatig denken, intellectuele flexibiliteit, leren leren, tacit skills zoals materiaalgevoel;
  • Persoonlijkheidsdimensie:
    • individueel gedrag: zelfstandigheid, verantwoordelijkheid, nauwkeurigheid, fantasie, zelfvertrouwen, besluitvaardigheid, creativiteit, prestatiebereidheid, burgerschap;
  • Sociaal-communicatieve dimensie:
    • communiceren: mondeling en schriftelijk uitdrukkingsvermogen, talenkennis samenwerken met collega's, chefs en cliënten: sociale vaardigheden, empathie;
  • Sociaal-normatieve dimensie:
    • aan- en inpassing in de bedrijfscultuur: loyaliteit, letten op veiligheids-aspecten, bereidheid om verder te leren, representativiteit, inzet, inzicht in de arbeidsorganisatie;
       
  • Strategische dimensie:
    • emancipatoir gedrag, dat wil zeggen een kritische instelling met betrekking tot werk en eigen belangen: kritisch omgaan met keuzen op technisch gebied en de consequenties daarvan; actief participeren in besluitvormen en belangenbehartiging.
        
  • de beroepskwalificatie dekt ten minste een beroep, soms meerdere beroepen af;
  • een beroepskwalificatie bestaat niet alleen uit specifieke handelingsvaardigheden, maar omvat ook zogenoemde sleutelkwalificaties, kwalificaties die nodig zijn om het beroep in een concrete arbeidssituatie uit te kunnen oefenen. Ook doorstroom- of doorleerkwalificaties en algemeen maatschappelijke en culturele kwalificaties zijn met sleutelkwalificaties versterkt.