Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | De consument op nieuwe markten

De consument op nieuwe markten

Advies 1997/31 - 7 februari 1997
Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA)


Download:Volledig advies (1060 kB)

Samenvatting

Achtergrond van dit advies

In oktober 1996 heeft het kabinet de notitie De consument op nieuwe markten naar de Tweede Kamer gestuurd. Tegelijkertijd heeft de staatssecretaris van Economische Zaken (EZ) over deze notitie advies gevraagd aan de Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) van de Sociaal-Economische Raad (SER). De kabinetsnotitie komt tegemoet aan het verzoek van de Tweede Kamer om de gevolgen van het marktwerkingsbeleid voor de positie van de consument en de plaats van het consumentenbeleid hierin te verduidelijken en aandacht te besteden aan een aantal actuele ontwikkelingen op markten.


Consumentenbeleid en marktwerkingsbeleid

Het kabinet constateert dat de wettelijke basisbescherming van de consument de afgelopen jaren min of meer is voltooid. De consument is in een evenwichtige positie ten opzichte van de aanbieder komen te staan en kan met de wettelijke basisbescherming als steun in de rug in beginsel voor zijn belangen opkomen. Het beleid richt zich nu meer dan voorheen op het bevorderen en versterken van marktwerking en concurrentie op markten. Volgens het kabinet kan het huidige consumentenbeleid worden gezien als dat deel van het marktwerkingsbeleid, ­waaronder zowel ordenings- als mededingingsaspecten wordt begrepen, ­dat zich in het bijzonder richt op de rol van de consument als marktpartij en op de wijze waarop de markt de consument bedient.

De CCA onderschrijft de hoofdlijnen van het uiteengezette kabinetsbeleid en daarmee ook de integratie van het consumentenbeleid in het marktwerkingsbeleid (mededinging en ordening). Uitgangspunt voor dit beleid moet zijn, dat een sterke positie van de consument van essentieel belang is voor het goed functioneren van markten en de economie als geheel. Dit beleid, waar her- en deregulering samen met het bewaken van de wettelijke basisbescherming op nieuwe en veranderende markten centraal staan, vraagt om een actieve overheid. De CCA plaatst twee algemene kanttekeningen bij de kabinetsnotitie. In de eerste plaats geeft het kabinet onvoldoende uitwerking aan de betekenis van zelfregulering in het beleid. Zelfregulering kan volgens de CCA in bepaalde omstandigheden een effectief en efficiënt instrument zijn om de positie van de consument te waarborgen. Ook bij zelfregulering is een actieve opstelling van de overheid noodzakelijk (zelfregulering binnen kaders). In de situatie van de 'gebonden klant' (zie hieronder) kan overheidsoptreden wenselijk zijn om de van oudsher onevenwichtige positie tussen aanbieders en vragers te corrigeren, alvorens zelfregulering effectief kan zijn. Een tweede kanttekening betreft het te zeer ontbreken van de Europese dimensie in de kabinetsnotitie. Ook in de Europese Unie is integratie van het consumentenbeleid in het beleid gericht, op verwezenlijking van de interne markt, van groot belang. Consumenten moeten over de middelen beschikken om zich daadwerkelijk en actief als een Europese consument te gedragen en tevens over het vertrouwen dat hun rechten ook bij grensoverschrijdende transacties worden gewaarborgd. Het kabinet moet nadrukkelijk proberen haar 'beleidsfilosofie' van wettelijke basisbescherming, kaders voor zelfregulering en meer marktwerking op Europees niveau aanvaard te krijgen.

De 'gebonden klant'

Steeds meer aanbieders van algemene nutsvoorzieningen worden ­meestal stapsgewijs ­geprivatiseerd. Zolang het bedrijf niet op een normale markt met verschillende elkaar beconcurrerende aanbieders opereert, verdient de positie van de zogenoemde gebonden klant bijzondere aandacht. Het kabinet neemt zich voor voorzieningen te treffen die zeker moeten stellen, dat de aanbieder zo veel mogelijk bedrijfsmatig opereert, dat de winsten van vergroting van de slagvaardigheid en efficiency uiteindelijk ook ten goede komen aan de afnemers en dat de dienstverlening op een maatschappelijk gewenst niveau blijft. Daarnaast denkt het kabinet aan gedragsnormen en afspraken tussen aanbieder(s) en overheid. De naleving van de afspraken en regels door de aanbieder moet worden gewaarborgd door wettelijk ingesteld toezicht. In sommige sectoren zal er wellicht nooit sprake zijn van een normale markt met elkaar beconcurrerende aanbieders of zullen de marktuitkomsten maatschappelijk niet gewenst zijn. Op die markten zal de overheid ook in de eindsituatie moeten blijven reguleren.

De CCA is met het kabinet van mening dat de positie van de gebonden klant in ieder geval tijdens de overgang naar een normale markt, maar mogelijk ook daarna, een kwetsbare is. De benadering van het kabinet waarbij per markt gekozen wordt uit een mix van beleidsmaatregelen die tezamen het speelveld van de aanbieder zullen afbakenen, is naar de mening van de CCA een goede. De toegankelijkheid van deze veelal essentiële voorzieningen, zoals energie en openbaar vervoer voor in het bijzonder de kwetsbare consumenten, acht de CCA van groot belang. De vraag of de positie van de gebonden klant op de verschillende markten daadwerkelijk voldoende zal worden gewaarborgd, kan in dit vroege stadium van verzelfstandiging en privatisering van de ex-publieke diensten uiteraard nog niet worden beantwoord. De CCA wil thans wel aandacht vragen voor de volgende twee punten.

Ten eerste dringt zij aan op besluitvaardigheid bij de instelling van toezichthouders, de formulering van hun doelstellingen en de toekenning van de bijbehorende instrumenten. Gezien de naar verwachting spoedige oprichting van een kartelautoriteit, verdient de afbakening van de bevoegdheden van de verschillende toezichthouders onderling hierbij bijzondere aandacht. Het tweede punt betreft de invulling van het coördinatorschap door het Ministerie van Economische Zaken. Bij de toetsing door EZ of het geheel van regels, afspraken, voorzieningen en het toezicht de belangen van de consument voldoende behartigt, zou naar de mening van de CCA het oordeel van consumentenorganisaties moeten worden betrokken. De invulling van het coördinatorschap meer in het algemeen zou onderwerp van regelmatig overleg tussen overheid en georganiseerde marktpartijen moeten zijn.

Levensmiddelen gemaakt met biotechnologie ('novel food')

Het kabinet constateert een zekere huiver bij veel consumenten ten aanzien van voedingsmiddelen die gemaakt zijn met behulp van biotechnologie. Goede procedures ten aanzien van de toelating en een objectieve voorlichting zullen het vertrouwen van de consument vergroten, aldus het kabinet.

De CCA onderschrijft het belang van een zorgvuldig toelatingsbeleid ­liefst in internationaal verband ­en een goede en objectieve voorlichting. Een goede etikettering, die zinvol en controleerbaar is, is noodzakelijk om aan consumenten zelf de keuze te laten voor het al dan niet kopen van deze voedingsmiddelen. De CCA wijst erop, dat het alleen bij gewaarborgde en controleerbare scheiding door de gehele keten mogelijk is, uitsluitsel te geven of er in het eindproduct sprake is van biotechnologische toepassingen.

Nieuwe financiële producten en diensten

Nieuwe technologische mogelijkheden en nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen leiden ertoe, dat de laatste tijd in hoog tempo nieuwe financiële producten en diensten worden ontwikkeld en aangeboden. Dit maakt maatwerk en op de individuele situatie toegesneden advies van toenemend belang.
Het kabinet wijst erop, dat de reeds bestaande regelgeving op het gebied van toezicht en consumentenbescherming in de financiële sector binnenkort verder wordt aangevuld. Het kabinet signaleert dat zich knelpunten kunnen voordoen in het bijzonder ten aanzien van de transparantie van het productenaanbod; samen met marktpartijen wordt hier nader onderzoek naar gedaan. Bovendien heeft het Ministerie van Financiën recentelijk voornemens uiteengezet om de positie van de consument te versterken en de transparantie van financiële producten te vergroten.

Naar de mening van de CCA is het van belang met betrokkenheid van marktpartijen nader onderzoek te doen naar eventuele concrete knelpunten. De aanpak van mogelijke knelpunten kan worden gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid en marktpartijen. Zelfregulering is daarvoor een belangrijk instrument, hoewel overheidsbetrokkenheid uiteraard op voorhand nooit kan worden uitgesloten. De CCA verwelkomt in dit verband ook de recente initiatieven van het Ministerie van Financiën, gericht op de bevordering van de transparantie en versterking van de positie van de consument.
Daarnaast vraagt de CCA aandacht voor ontwikkelingen op Europees niveau die consequenties kunnen hebben voor de consumentenbescherming in Nederland. Te noemen is het Groenboek Financiële diensten, dat laat zien dat consumentenbescherming steeds minder een puur nationale aangelegenheid is, maar steeds meer een Europese dimensie krijgt.

Kopen op de elektronische snelweg

Het kabinet kondigt aan de ontwikkelingen inzake de elektronische snelweg samen met consumentenorganisaties actief te volgen om te bezien, of aanpassingen van de bestaande regelgeving nodig zijn om de basisbescherming van consumenten voldoende te waarborgen. Tevens worden in samenwerking met het Nederlandse bankwezen proeven gedaan met veiligere vormen van digitaal betalingsverkeer.

De opkomst van informatie- en communicatietechnologieën (ICT) heeft naar verwachting het komende decennium een grote impact op de samenleving. Het actief volgen van de ontwikkelingen door de overheid, samen met consumentenorganisaties wordt door de CCA ondersteund. Een succesvolle integratie van deze technologieën vereist volgens de CCA op een aantal gebieden activiteiten en inspanningen die verder reiken dan het waarborgen van de basisbescherming van de consument. De CCA denkt aan de totstandkoming van universele talen, standaarden en protocollen in internationaal verband, het stimuleren van het gebruik van ICT-infrastructuur en ICT-diensten en aan stimulering van innovatieve toepassingen.
Aan het kopen op de elektronische snelweg zijn naast voordelen ook potentiële risico´s voor de consument verbonden, zoals de complexe juridische positie van het kopen over afstand. Deze problematiek is op zichzelf niet nieuw maar zij zal zich in de nabije toekomst wel vaker dan voorheen voordoen. Vanwege het belang van de ICT-ontwikkelingen verricht de CCA thans een terreinverkenning naar de gevolgen van deze technologieën voor de consument.

Klantenbindingssystemen

Er ontstaan steeds meer mogelijkheden voor detaillisten om via klantenbindingssystemen informatie te vergaren over het consumptiegedrag van hun individuele klanten. Het risico bestaat dat deze informatie wordt verzameld en wordt gebruikt voor op het individu gerichte marketing. Het kabinet neemt zich voor de ontwikkelingen in relatie tot de bestaande wetgeving, zoals de privacywetgeving, nauwlettend te volgen.

Volgens de CCA moet ervoor worden gewaakt dat klantenbindingssystemen ongewenste effecten voor de mededinging en meer specifiek voor de consument met zich meebrengen, alsmede dat de markttransparantie wordt versluierd. Van consumentenzijde wordt opgemerkt dat er aanwijzingen zijn dat hiervan sprake is. De CCA is van mening dat het actief volgen van de ontwikkelingen in deze situatie een goede aanpak is. De overheid zal hierbij volgens de CCA de randvoorwaarden moeten bewaken bij, in de eerste plaats, het vergaren van informatie over het koopgedrag van individuen en in de tweede plaats, bij de op het individu gerichte marketing op basis van deze informatie.