Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1997 | Toekomst van het PBO-stelsel

Toekomst van het PBO-stelsel

Advies nr. 97/01 - 17 januari 1997

Bij brief van 28 oktober 1996 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren over de plannen van het kabinet om het stelsel van product- en bedrijfschappen, de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO), te veranderen. De kabinetsplannen zijn een antwoord op de motie-Wiebenga die de Tweede Kamer in juni 1993 aannam.

Download:Volledig advies (430 kB)

Samenvatting

Adviesaanvraag

Bij brief van 28 oktober 1996 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren over de plannen van het kabinet om het stelsel van product- en bedrijfschappen, de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (PBO), te veranderen. De minister heeft de raad verzocht om uiterlijk medio januari 1997 te adviseren.

De kabinetsplannen zijn een antwoord op de motie-Wiebenga die de Tweede Kamer in juni 1993 aannam. Daarin werd het kabinet gevraagd het functioneren van de PBO te onderzoeken en de Kamer van zijn bevindingen op de hoogte te stellen.

Standpunt kabinet

Het kabinet is van oordeel dat er ook in de toekomst ruimte voor het bedrijfsleven moet blijven om zelf zijn zaken te regelen op een publiekrechtelijke basis, binnen voorwaarden die de wet aangeeft. Het fundament van de PBO staat voor het kabinet dan ook niet ter discussie. Wel acht het kabinet aanpassing van het stelsel gewenst. De betrokken ministers moeten meer bevoegdheden krijgen om zich tegenover de Tweede Kamer te kunnen verantwoorden over het functioneren van de PBO. Versterking van het 'politieke primaat' vormt de rode draad in de veranderingsvoorstellen.

Daarbij verwijst het kabinet naar de parlementaire discussie over verzelfstandigde instanties voor de uitvoering van rijksbeleid, de zogeheten zelfstandige bestuursorganen (zbo's). De aanwijzingen die het kabinet voor de inrichting van zbo's heeft vastgesteld, worden zoveel mogelijk van toepassing verklaard op de PBO. Bovendien wil het kabinet artikel 134 van de Grondwet, dat de basis vormt voor bedrijfslichamen als openbare bestuurslichamen, vervangen door een algemeen 'zbo-artikel'.

Voornemens kabinet

De belangrijkste veranderingen die het kabinet vanuit het oogpunt van de versterking van het politieke primaat wenselijk acht, zijn de volgende:
  • de product- en bedrijfschappen moeten voortaan niet meer bij SER-verordening, maar (weer) bij of krachtens wet worden ingesteld en opgeheven;
  • bestuursleden van schappen moeten door de Kroon of minister worden benoemd;
  • de regelgevende bevoegdheden van schappen moeten worden ingekrompen en de bestaande regelgeving moet worden opgeschoond;
  • de medebewindstaken, gedelegeerd door de rijksoverheid, moeten worden gehandhaafd. Voorzover deze taken geen wettelijke grondslag hebben (maar op verzoek van de minister verricht worden op basis van de eigen regelgevende bevoegdheid van een schap), moet daarin alsnog voorzien worden;
  • de wettelijke mogelijkheid dat georganiseerden minder heffing betalen dan niet-georganiseerden ('Schilthuis-aftrek'), moet worden geschrapt; de minister moet vooraf de verordeningen goedkeuren die schappen uitvaardigen;
  • dit preventieve toezicht bestaat niet alleen uit een toets aan het recht en het algemeen belang, maar behelst ook een toets aan het rijksbeleid;
  • bedrijfslichamen moeten jaarlijks beleidsplannen aan de minister overleggen; de bedrijfslichamen moeten periodiek, om de vijf jaar, geëvalueerd worden;
  • het versterken van het toezicht van de minister maakt dat het invoeren van verkiezingen voor de samenstelling van een schapsbestuur niet opportuun is;
  • een 'substantiële reductie' van het huidige aantal van 37 schappen.

Standpunt raad

Voor de raad geldt als uitgangspunt dat product- en bedrijfschappen zelfstandige functionele lichamen van openbaar bestuur zijn. De schappen zijn in het leven geroepen om het bedrijfsleven, voor eigen rekening, zelf zijn zaken ter hand te laten nemen. Daarbij dienen zij rekening te houden met het algemeen belang. Zo mogen zij gezonde mededinging niet in de weg staan. De wetgever achtte het niet gewenst dat de rijksoverheid sturend optreedt. Binnen de wettelijke randvoorwaarden zijn bedrijfslichamen daarom vrij de aan hen overgelaten taken uit te voeren. Naar hun aard, functie en achtergrond verschillen bedrijfslichamen dan ook wezenlijk van verzelfstandigde rijksdiensten, zoals het Kadaster. De laatste voeren immers rijkstaken uit, doorgaans bij mandaat van de rijksoverheid.

Alleen voorzover bedrijfslichamen aan hen gedelegeerde rijkstaken hebben, bijvoorbeeld de uitvoering van Europese regelgeving in hun sector, zijn zij enigszins met zbo's te vergelijken. Op deze medebewindstaken heeft de rijksoverheid dan ook meer invloed dan op de autonome taken van bedrijfslichamen.

Gelet op de zelfstandigheid van openbare lichamen, is de raad van oordeel dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren van bedrijfslichamen zich in beginsel dient te beperken tot een toets aan het recht en het algemeen belang. Wil de rijksoverheid verder gaan, bijvoorbeeld door beleidskeuzen van schappen meer te gaan sturen, dan veranderen bedrijfslichamen van karakter. Zij worden steeds meer een instrument voor de rijksoverheid en steeds minder een instrument voor de betrokken sector van het bedrijfsleven zelf. De raad acht dat noch in het belang van de betrokken sectoren, noch in het algemeen belang. Zo komt het de raad voor dat verscheidene sectoren met een bedrijfslichaam niet ondanks, maar veeleer dankzij een terughoudende rijksoverheid tot de wereldtop in hun branche behoren. Een bedrijfslichaam dient primair gericht te zijn op uitdagingen voor de sector zelf, niet op de rijksoverheid. De betrokken minister heeft vooral de taak erop toe te zien dat de schappen het wettelijk kader niet te buiten gaan, en zo nodig in te grijpen. Om deze taak naar behoren te kunnen vervullen, moet de minister over adequate instrumenten kunnen beschikken.

Advies raad over kabinetsvoornemens

De raad onderschrijft de keuze van het kabinet voor 'een gemoderniseerd publiekrechtelijk stelsel van bedrijfsorganisatie'. Bij de uitwerking van deze keuze in concrete voorstellen plaatst de raad echter enkele kritische kanttekeningen. De raad constateert dat het kabinet veel van zijn voorstellen niet zozeer baseert op gesignaleerde knelpunten in het functioneren van de bedrijfslichamen, maar deze veeleer bepleit vanuit de wens het politieke primaat te herstellen en op grond van de eerder genoemde zbo-discussie. Daardoor krijgen veel van de voorstellen een centralistische strekking, die naar het oordeel van de raad onvoldoende recht doet aan het eigen, decentrale karakter van bedrijfslichamen. In hoeverre voorstellen ertoe leiden dat bedrijfslichamen hun wette-lijke taken beter gaan vervullen, wordt bij veel voorstellen in het midden gelaten. Deze kanttekeningen nemen niet weg dat de raad, ook vanuit zijn invalshoek, met een aantal voorstellen van het kabinet instemt.

Instelling en opheffing

Wat het voornemen om voortaan de bedrijfslichamen weer bij of krachtens wet in te stellen en op te heffen betreft, merkt de raad op dat dit voornemen formeel de huidige wijze van instellen en opheffen niet uitsluit, namelijk bij SER-verordening na goedkeuring van de betrokken ministers. Omdat deze procedure goed past bij de aard van de PBO en geenszins de ministeriële verantwoordelijkheid in het gedrang brengt, heeft de huidige werkwijze de voorkeur van de raad.

Benoeming bestuursleden door Kroon of minister

Sinds de wetswijziging van 1992 besluit de SER over de in het bestuur vertegenwoordigde organisaties en het aantal leden dat zij mogen benoemen. Daartoe worden openbare richtlijnen voor de representativiteit van organisaties gebruikt. Vóór 1992 nam de Kroon, na advies van de SER, daarover een besluit. Hoewel de raad geen dwingende redenen ziet de huidige procedure te veranderen, heeft hij geen overwegende bezwaren de procedure van vóór 1992 te herstellen. De raad is er geen voorstander van dat de Kroon of minister individuele bestuursleden benoemt. Indien het kabinet meer waarborgen wil, doet de raad de suggestie om voortaan niet alleen de voorzitters van de productschappen maar ook die van de bedrijfschappen door de Kroon te laten benoemen.

Opschoning van regelgevende bevoegdheden en bestaande regelgeving

De raad stemt in met het voorstel om de verordenende bevoegdheid op drie terreinen (waaronder mededinging) uit de wet te schrappen. Met het kabinet is de raad van mening dat bedoelde bevoegdheden niet meer in deze tijd passen. Wel is het van belang dat verordeningen die mede op deze bevoegdheden zijn gebaseerd en ook in de toekomst van belang zijn, niet onbedoeld hun wettelijke grondslag verliezen. De raad adviseert voorts dat de bedrijfslichamen hun bestaande regelgeving periodiek evalueren op effectiviteit en noodzaak. Overigens wijst onderzoek uit dat de bedrijfslichamen hun regelgevende bevoegdheid spaarzaam gebruiken. ­

Medebewind en 'indirect medebewind'

De raad is het met het kabinet eens dat het algemeen belang van medebewindstaken onomstreden is. Het voornemen om deze taken ­ voorzover zij niet op nationale wetgeving zijn gebaseerd ­ alsnog van een wettelijke grondslag te voorzien, vergroot de duidelijkheid, maar het betekent tevens extra wetgeving. Omdat bedrijfslichamen in gevallen van 'indirect medebewind' op verzoek van de rijksoverheid zelf een wetgevende taak hebben opgepakt, pleit de raad ervoor dat de eventuele uitvoering van het kabinetsvoornemen in goed overleg met de betrokken bedrijfslichamen gebeurt.

Aftrek voor georganiseerden

Het voornemen om de wettelijke mogelijkheid af te schaffen dat leden van onder-nemersorganisaties een (gemaximeerde) aftrek van de schapsheffing krijgen, ondersteunt de meerderheid van de raad (30 leden) niet. Zij is van oordeel dat deze mogelijkheid een instrument kan zijn om het draagvlak van bedrijfslichamen te handhaven, zonder dat zij tot verkapte organisatiedwang leidt. Hij wijst er voorts op dat een dergelijke faciliteit ook op andere terreinen niet ongebruikelijk is. Een minderheid (drie leden) stemt in met het kabinetsvoornemen de aftrek voor georganiseerden af te schaffen. Zij bepleit dat het Rijk de private organisaties een vergoeding geeft voor de bestuurskosten, gemaakt voor bedrijfslichamen.

Preventief toezicht door betrokken ministers

De raad stemt ermee in dat het preventieve toezicht op de medebewindstaken bij de betrokken ministers is en blijft. De raad is er echter geen voorstander van dat de autonome regelgeving van de bedrijfslichamen aan preventief ministerieel toezicht wordt onderworpen. Thans voert de SER, als 'toporgaan van de PBO', dit toezicht uit, terwijl de betrokken ministers via toezicht achteraf alsnog kunnen ingrijpen als een bedrijfslichaam zijn boekje te buiten gaat. Bovendien worden ministeries vroegtijdig betrokken bij verordeningen die strafsancties bevatten of in aanmerking komen voor toetsing door Brussel. Toen het preventieve toezicht bij de voorbereiding van de wetswijziging van 1992 geheel geschrapt dreigde te worden, heeft de raad de huidige wijze van toezicht voorgesteld. De raad constateert dat het kabinet de situatie van vóór 1992 wil herstellen. Het wil nog verder gaan door verordeningen niet alleen te toetsen aan het recht en het algemeen belang, maar ook aan het rijksbeleid. De raad acht het ongewenst dat het toezicht wordt gebaseerd op criteria die noch hun grond vinden in de wettelijke taken van bedrijfslichamen, noch in door het parlement aangenomen wetten.

De raad adviseert dat de betrokken ministers intensiever van de instrumenten gebruikmaken die hun thans reeds ter beschikking staan. Wat het financiële toezicht betreft, stemt de raad in met het voorstel om dit bij de SER te laten. De raad staat open voor overleg met de coördinerende minister over de wijze waarop het financiële toezicht wordt uitgeoefend. ­

Informatievoorziening en evaluatie

De raad stemt in met de voorstellen ter verbetering van de informatievoorziening aan de minister en via hem aan het parlement. Dit betreft onder meer de toezending van jaarverslagen van de bedrijfslichamen. De raad biedt aan om desgewenst meer overzichten over het reilen en zeilen van de PBO als geheel toe te zenden.

Het voorstel om de bedrijfslichamen te verplichten jaarlijks beleidsplannen te laten toezenden aan de ministers, ontmoet bij de raad meer reserve. Toezending kan volgens de raad slechts een informatieve functie hebben.

Tegenover het voorstel voor een periodieke evaluatie van de bedrijfslichamen staat de raad in beginsel positief, mits de functie en aard van de bedrijfslichamen in acht worden genomen. Zo zijn beleidskeuzen van bedrijfslichamen de primaire verantwoordelijkheid van de betrokken besturen, niet van de ministers.

Grotere betrokkenheid milieu- en consumentenorganisaties

De raad onderstreept de wenselijkheid om organisaties van 'derdenbelangen' systematisch, zorgvuldig en tijdig te betrekken in de voorbereiding van besluiten van bedrijfslichamen waarbij deze belangen in het geding zijn.

Verantwoording naar eigen sector verbeteren

Naar het oordeel van de raad werkt het huidige systeem van de bestuurssamenstelling bevredigend en brengt het relatief weinig kosten met zich. De communicatie naar de bedrijfsgenoten, georganiseerden én ongeorganiseerden, beschouwt de raad als een essentiële factor voor het functioneren van bedrijfslichamen als openbare lichamen ván en vóór het betrokken bedrijfsleven. Daarbij past dat de besturen ernaar streven alle bedrijfsgenoten actief te betrekken bij het te voeren beleid en dat de besturen zich tegenover hen verantwoorden over het gevoerde beleid. De raad doet enkele suggesties om de communicatie te verbeteren. ­

Hergroepering bedrijfslichamen

De raad stemt in met een hergroepering van de bedrijfslichamen. Leidraad daarbij dient echter de doelmatigheid en herkenbaarheid voor de betrokken sectoren zelf te zijn. De raad wijst erop dat uit het oogpunt van doelmatigheid velerlei vormen van samenwerking mogelijk zijn: van het instellen van gemeenschappelijke organen tot fusies op bestuurlijk niveau. Voorts deelt de raad mee dat al een aantal bedrijfslichamen voornemens tot vergaande samenwerking kenbaar heeft gemaakt. De raad is bereid om desgewenst een coördinerende rol op zich te nemen.

Schema standpunten en voornemens kabinet en advies raad;
in trefwoorden naar thema's, met verwijzing naar paragrafen van dit advies.
THEMA's Standpunt en voorstellen kabinet zie par. Standpunt en voorstellen raad zie par.
Plaats PBO in staatsbestel

als verzelfstandigde rijksorganen (zbo´s), onder ministerieel toezicht

2:5 als openbare bestuurslichamen, van en voor sectoren van het bedrijfsleven onder marginaal ministerieel toezicht 2:6
Instelling en opheffing schappen bij of krachtens wet 2:5 bij SER-verordening, na goedkeuring minister 2:6
Benoeming bestuursleden individuele leden door minister of Kroon 2:5 door ondernemers- en werknemersorganisaties, aangewezen door SER (of minister na advies SER) 2:6
Verordenende bevoegdheden redactionele aanpassing schrappen van drie bevoegd-heden (w.o. mededinging) opschonen bestaande-verordeningen onderzoek tuchtrecht 3:3 mee eens mee eens (met oog voor belang van bestaande verordeningen) mee eens akkoord 3:4
Medebewind (gedelegeerde rijkstaken) handhaven als geen wettelijke grondslag ('indirect medebewind'): daarin alsnog voorzien 3:3 mee eens niet nodig; indien wel, dan in overleg met bedrijfslichamen 3:4
Korting op heffing georganiseerden schrappen van wettelijke mogelijkheid 3:3 dertig leden: niet schrappen ­ drie leden: schrappen 3:4
Toezicht autonome verordeningen: minister (plus toets aan rijksbeleid) medebewind: minister financiën: SER (plus toets minister van bestemmingsheffingen) 4:3 autonome verordeningen: SER (geen toets aan rijksbeleid) mee eens financiën: SER (plus algemene criteria voor bestemmingsheffingen) 4:4
Democratische legitimering en verantwoording nadruk op verantwoording naar parlement beleidsplan jaarlijks aan minister jaarverslagen via minister naar parlement periodieke evaluatie algemene inlichtingenplicht betrekken van milieu- en consumentenorganisaties bij voorbereiding besluiten 5:3 nadruk op verantwoording naar sector zelf; aanvullende voorstellen beleidsplan geen instrument voor minister mee eens; plus aanbod: overzicht t.b.v. parlement mee eens, mits toegesneden op aard en functie schappen mee eens mee eens 5:4
Hergroepering (reductie van aantal schappen) forse reductie gewenst vanuit politieke verantwoordelijkheid voor doelmatigheid 6:1 reductie, uitgaande van doelmatigheid en herkenbaarheid voor bedrijfsleven zelf 6:2
Aanpak van verandering projectorganisatie o.l.v. minister SZW 7:1 mee eens, met nuances 7:2