Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2007 | Meedoen zonder beperkingen

Meedoen zonder beperkingen : meer participatiemogelijkheden voor jonggehandicapten

Advies 2007/06 - 24 augustus 2007
 
De raad is erover bezorgd dat nog steeds zo weinig mensen met functiebeperkingen participeren op de arbeidsmarkt; velen van hen zouden dat naar verwachting wel kunnen en ook willen. Bovendien zijn in de afgelopen jaren diverse initiatieven ontwikkeld om hen aan het werk te helpen. Hij acht het dringend gewenst dat ook Wajongers en jongeren met functiebeperkingen kunnen participeren in een vorm van werk die goed past bij hun mogelijkheden en waarbij rekening gehouden wordt met hun functiebeperkingen.
Met dit advies reageert de raad op een adviesaanvraag van 31 oktober 2006 van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze heeft hem gevraagd aan te geven mogelijkheden te schetsen voor het bevorderen van de deelname aan reguliere arbeid. Daarbij heeft de minister de raad verzocht ook aandacht te besteden aan de overgang van school naar werk, aan de rol van sociale partners en aan de toename van het aantal Wajonggerechtigden.

Download:Volledig advies (5735 kB)Samenvatting (101 kB)

Samenvatting

Algemene visie
Prioriteit voor participatie
De raad is erover bezorgd dat nog steeds zo weinig mensen met functiebeperkingen participeren op de arbeidsmarkt; velen van hen zouden dat naar verwachting wel kunnen en ook willen. Bovendien zijn in de afgelopen jaren diverse initiatieven ontwikkeld om hen aan het werk te helpen.
Hij acht het dringend gewenst dat ook Wajongers en jongeren met functiebeperkingen kunnen participeren in een vorm van werk die goed past bij hun mogelijkheden en waarbij rekening gehouden wordt met hun functiebeperkingen.

Met dit advies reageert de raad op een adviesaanvraag van 31 oktober 2006 van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze heeft hem gevraagd aan te geven mogelijkheden te schetsen voor het bevorderen van de deelname aan reguliere arbeid. Daarbij heeft de minister de raad verzocht ook aandacht te besteden aan de overgang van school naar werk, aan de rol van sociale partners en aan de toename van het aantal Wajonggerechtigden.

Definitie doelgroep en participatie
De raad hanteert een bredere definitie van de doelgroep dan in de adviesaanvraag gebeurt.Het gaat om meer dan alleen de Wajonggerechtigden. Veel van zijn aanbevelingen zijn ook relevant voor jonge mensen met functiebeperkingen die niet Wajonggerechtigd zijn, maar die voor vergelijkbare problemen komen te staan. De raad legt op hen én op de jongere Wajongers het accent. Zij zijn het meest kansrijk om aan arbeid deel te nemen en ze vormen een sterk groeiende groep.

Het begrip participatie hanteert de raad in sociaal-economische zin. Dat omvat een ‘waaier’ aan arbeidsmogelijkheden die relevant kunnen zijn voor jongeren met een functiebeperking en Wajongers. Dit varieert van arbeidsmatige activiteiten in de AWBZ-dagbesteding tot werken bij een sw-bedrijf of (begeleid) werken bij een reguliere werkgever.
Ook vrijwilligerswerk en zelfstandig ondernemerschap kunnen relevante vormen van participatie zijn.

Aard en omvang vraagstuk
De raad formuleert voorstellen om de participatie van Wajongers en jongeren met functiebeperkingen in brede zin te stimuleren. Hij deelt de opvatting van het kabinet, dat de huidige mogelijkheden daartoe niet optimaal zijn. De raad maakt daarbij onderscheid naar twee posities: 1) iemand participeert helemaal niet, terwijl hij of zij wel zou kunnen participeren in één van de onderscheiden vormen van arbeid en 2) iemand participeert wel in een vorm van arbeid, maar niet in de meest optimale vorm.

De raad moet constateren dat het (nog) niet mogelijk is cijfermatig inzicht te krijgen in de mate waarin de twee genoemde posities zich voordoen. Organisaties betrokken bij (het voorbereiden op) de participatie van jongeren met functiebeperkingen en Wajongers, schatten in dat veel meer van hen kunnen participeren in vormen van arbeid. Belangrijke voorwaarde is wel dat deze personen daarbij voldoende ondersteuning krijgen en dat er aanpassingen mogelijk zijn in bijvoorbeeld de arbeidsduur, de functie-inhoud, de werktijden of de werkplek.
Op basis van deze praktijkinformatie gaat de raad ervan uit dat onder jongeren met functiebeperkingen en Wajongers in ieder geval méér potentie bestaat om te werken (nu 26 procent waarvan 9 procent bij een reguliere werkgever) en om te participeren in de andere vormen van werk. Hét beleidsmatig aan te pakken vraagstuk is volgens hem dat een (qua omvang onbekend) deel van de jongeren met functiebeperkingen en Wajongers helemaal niet participeert dan wel niet optimaal deelneemt aan arbeid op een manier die past bij hun talenten, mogelijkheden en beperkingen.

Individu centraal: maatwerk is het sleutelwoord
Volgens de raad is het onmogelijk te spreken van ‘de’ Wajonger of ‘de’ jongere met functiebeperkingen. De grote differentiatie binnen de doelgroep bemoeilijkt het trekken van algemene conclusies ten zeerste. Het aangrijpingspunt voor beleid voor deze doelgroep moet daarom liggen bij het individu: het is nodig een match te zoeken tussen de jonggehandicapte met diens specifieke capaciteiten en de school, de beroepskeuze en een passende vorm van werk. Maatwerk is dus cruciaal.

Toename aantal Wajonggerechtigden
In de komende jaren is een flinke toename van het aantal jongeren met een functiebeperking en Wajongers te verwachten (van circa 156.000 in 2006 tot ongeveer 300.000 in 2040).
In dat perspectief kan volgens de raad niet worden volstaan met het verstrekken van een levenslange, minimale uitkering. Voor de jongeren zelf én voor de maatschappij is het ten principale beter hen te ondersteunen bij het vinden van een vorm van passend werk. Tegenover de hogere kosten (voor re-integratie) daarvan staat dat de beoogde grotere arbeidsinspanningen van jongeren met functiebeperkingen gepaard gaan met een ‘return on investment’ onder meer door lagere uitkeringslasten.
Onder meer door het ontbreken van de noodzakelijke basisinformatie op een aantal punten kan de raad geen totaalbeeld geven van alle extra kosten en baten (inclusief besparingen) die met zijn aanbevelingen gemoeid zijn. Wel heeft het UWV voor een reeks van aanbevelingen een globale raming van de extra kosten gemaakt (opgenomen in bijlage 4), die echter een drietal beperkingen heeft. De raming heeft alleen betrekking op de aanbevelingen die door het UWV zouden moeten worden uitgevoerd dan wel gefinancierd.
Verder zijn eventuele besparingen achterwege gelaten. Tot slot beperkt de raming zich tot de zogenaamde programmakosten; de uitvoeringskosten konden in dit stadium nog niet worden geraamd vanwege onduidelijkheden over bijvoorbeeld de extra inzet van professionals van het UWV.

De te verwachten toename van het aantal Wajongers noopt volgens de raad ook tot extra inspanningen om hen op een goede manier te helpen te participeren in de samenleving, via werk dat bij hen past. Dat vraagt om grote gezamenlijke inspanningen van de betrokken actoren op alle niveaus: de overheid, het onderwijs, de intermediaire organisaties, de (centrale organisaties van) werkgevers en werknemers en uiteraard de Wajongers en jongeren met functiebeperkingen zelf en hun ouders.

Maatschappelijk vraagstuk
Volgens de raad is het een maatschappelijke opdracht om er alles aan te doen de participatiedrempels voor mensen met functiebeperkingen te slechten of in ieder geval zo laag mogelijk te laten zijn. Te veel ligt nu nog de nadruk op wat hen beperkt of wat hun grenzen zijn, in plaats van op wat ze wel kunnen.
De raad vindt het belangrijk dat mensen met functiebeperkingen kunnen meedoen in alle facetten van de samenleving. Instituties moeten daarom zo zijn ingericht dat deze mensen kunnen participeren. Het aanzetten tot een andere kijk op mensen met beperkingen en tot het integreren van deze groep is een zaak van lange adem.

Kern visie
Met dit advies beoogt de raad een integrale zienswijze op het participatievraagstuk van Wajongers en jonggehandicapten te geven en te vertalen in aanbevelingen voor diverse partijen die bij hun participatie betrokken zijn. Hij verwijst hiervoor naar hoofdstuk 5 van dit advies, waarin zijn aanbevelingen staan.
Deze zienswijze houdt in de kern in dat een sluitende aanpak nodig is voor het bevorderen van de participatie van jongeren met een beperking en Wajongers, waarbij: 
  • het individu centraal staat: daarbij wordt rekening gehouden met zijn of haar talenten en functiebeperkingen zodat participatie mogelijk is in een vorm van werk die daarop optimaal aansluit; 
  • institutionele regelingen goed op elkaar zijn afgestemd; 
  • er voldoende ondersteuning en begeleiding op maat beschikbaar zijn; 
  • duidelijk is wie wanneer verantwoordelijk is voor het bieden van die ondersteuning en begeleiding; 
  • alle betrokken organisaties en personen goed met elkaar samenwerken; 
  • gezorgd wordt voor een naadloze overgang van school naar werk; indien een passende arbeidsplaats nog niet beschikbaar is, voorkomt een werkervaringsplaats of integratietraject een hiaat tussen school en werk.

Betere overgang van school naar werk
Het onderwijs is cruciaal bij de voorbereiding van jongeren met een functiebeperking op hun latere participatie. Door de grote diversiteit van de doelgroep komen zij terecht in zeer verschillende schooltypes; naast het reguliere onderwijs gaat het bijvoorbeeld om praktijkscholen en voortgezet speciaal onderwijs.

Wegnemen institutionele belemmeringen
De raad formuleert enkele aanbevelingen voor het wegnemen van institutionele belemmeringen voor een goede oriëntatie op participatie of een betere overgang van school naar werk. Zo vraagt hij aandacht voor een betere afstemming tussen beleidsterreinen.
De huidige schotten tussen de financieringsstromen van de ministeries van OCW, VWS en SZW verhinderen een optimale voorbereiding van leerlingen met een functiebeperking op de arbeidsmarkt. Een meer persoonsgebonden financiering via een budget met daarin middelen vanuit verschillende ministeries (rugzak), kan ervoor zorgen dat de jongeren met functiebeperkingen daarvan minder hinder ondervinden.

De raad acht het van groot belang dat alle betrokken actoren hun eigen verantwoordelijkheden nemen in het traject van de overgang van school naar werk en zich tevens medeverantwoordelijk voelen voor het hele traject. Ook pleit hij voor een ‘vroegtijdige en warme’ overdracht van verantwoordelijkheden op het moment dat de jongere van het ene in het andere domein (onderwijs, zorg, arbeid) komt.

Tot slot vraagt de raad aandacht voor de complexiteit van de regelgeving. Een jongere met een functiebeperking krijgt (evenals zijn ouders) te maken met een fors aantal regelingen, waarvoor verschillende instanties verantwoordelijk zijn. Hij beveelt aan bijvoorbeeld via pilots na te gaan of voor deze jongeren op regionaal niveau één loket kan worden geopend; daar kunnen zij terecht met alle vragen en voor alle aanmeldingsprocedures waarmee zij te maken kunnen krijgen. Achter de schermen zal door alle betrokken instanties goed moeten worden afgestemd en samengewerkt.

Individuele benadering: maatwerk
Om een op het individu gerichte aanpak beter te kunnen realiseren denkt de raad aan het invoeren van een vorm van persoonsgebonden financiering, kortweg rugzak genoemd. De rugzak zou dan middelen of aanspraken kunnen bevatten die nu in uiteenlopende financieringsregelingen van verschillende ministeries zijn ondergebracht.
Hij stelt voor op experimentele basis een breed opgezette pilot (qua doelgroep en besteding aan zorg, onderwijs, integratie) te starten en de ervaringen te monitoren om zo voldoende inzicht te krijgen in de effecten. Op basis van een vooraf af te spreken evaluatie kan vervolgens na enige jaren de definitieve besluitvorming plaatsvinden over de individuele financiering als zodanig en de wijze waarop deze vorm krijgt.
Voorzieningen van algemene en generieke aard horen wat de raad betreft overigens via de onderwijsinstellingen zelf te worden bekostigd.
De raad acht het verder van belang dat maatwerk mogelijk is bij de diplomering van jongeren met een functiebeperking. Daarom zouden onderwijsinstellingen de mogelijkheid moeten krijgen om met behoud van volledige financiering aan jongeren met een functiebeperking, maatwerkdiploma’s of competentiepaspoorten uit te reiken. Dit speelt vooral in het mbo en het hbo een rol, waar instellingen gefinancierd worden op basis van diplomering.

Sluitende aanpak: oriëntatie op werk start op school
De raad constateert dat bij een deel van de onderwijsinstellingen participatie van jongeren met functiebeperkingen in één van de vormen van werk nog niet overal als vanzelfsprekend wordt gezien. Hij schetst de hoofdlijn voor een sluitende aanpak, waarbij de oriëntatie op werk het startpunt is.

In de eerste plaats acht de raad van belang dat de oriëntatie op werk voor jongeren met functiebeperkingen structureel in het takenpakket komt van de betrokken onderwijsinstellingen en dat de instellingen daarvoor ook de benodigde capaciteit en financiële middelen krijgen. Hij verzoekt de oriëntatie op arbeid in de kerndoelen van het voortgezet speciaal onderwijs op te nemen. Voor het mbo en het hbo beveelt de raad aan ervoor te zorgen dat de middelen voor arbeidsoriëntatie en -toeleiding van Wajongers tijdig inzetbaar en voldoende zijn voor stages voor de doelgroep.

In de tweede plaats acht de raad het van belang dat leerlingen met functiebeperkingen (en hun ouders) een goed, realistisch inzicht krijgen in hun competenties op het terrein van arbeid. Daarvoor is van belang dat zij tijdig kunnen deelnemen aan vroegtijdige assessments en geschikte beroepskeuzebegeleiding die zijn toegesneden op hun situatie.
Daaraan kan op participatie gerichte verdere training plaatsvinden. Het is van belang dat de goede praktijken die op een aantal plaatsen zijn ontwikkeld, brede navolging krijgen.

Ten derde beveelt de raad aan te komen tot een verplicht handelingsplan voor en met elke leerling met functiebeperkingen. Daarin wordt aangegeven hoe de arbeidsintegratie van de betreffende leerling concreet zal worden voorbereid tijdens de schoolperiode en uitgevoerd als de leerling de school verlaat. Onderdeel daarvan zou ook moeten zijn een overzicht van indicaties die van toepassing zijn op de betreffende leerling met functiebeperkingen. Om een sluitende aanpak te garanderen, acht de raad al in deze fase overleg noodzakelijk tussen de leerling (en zijn ouders), de opleiding en de arbeidsdeskundige van het Wajongteam van het UWV.

De raad ziet stages voor jongeren met functiebeperkingen als een bijzonder belangrijk instrument om zich te oriënteren op werk. Hij hecht veel waarde aan voldoende beschikbaarheid en kwaliteit van stageplaatsen en stagebegeleiding die voor deze doelgroep geschikt zijn. De raad ziet hier een taak voor zowel de onderwijsinstellingen als voor andere organisaties die daarbij betrokken zijn, zoals de gemeenten, het UWV (voor zover het gaat om Wajongers) en de werkgevers. Alle relevante partijen zullen in hun regio tot goede afspraken en samenwerking moeten komen om een goede afstemming te krijgen tussen vraag en aanbod van stageplaatsen. Verder zullen onderwijsinstellingen voldoende tijd en budget moeten krijgen om het netwerk in de regio te onderhouden en goede begeleiding bij de stage te kunnen geven. Tot slot dringt de raad erop aan dat alle leerlingen met functiebeperkingen ook tijdens hun stage een beroep kunnen doen op de wettelijke voorzieningen voor aanpassing van de werkplek die zij nodig hebben om goed te kunnen functioneren tijdens de stage.

Perspectief op passende participatie

De raad is van oordeel dat er alles aan moet worden gedaan om zoveel mogelijk Wajongers en jongeren met functiebeperkingen optimaal te laten participeren in een vorm van werk die past bij hun mogelijkheden en talenten. Het gaat erom te komen tot een sluitende aanpak, met als doel het matchen van iemands specifieke talenten en competenties met een voor hem of haar geschikte participatievorm. De meest geschikte match kan door de tijd veranderen, onder invloed van ontwikkelingen in de gezondheid of door medische of technologische ontdekkingen, of doordat iemand zich verder bekwaamt via opleidingen of werkervaring.

Wegnemen institutionele belemmeringen
De raad constateert dat het stimuleren van Wajongers en jongeren met functiebeperkingen tot het participeren in een vorm van werk nog te zeer afhankelijk is van lokale initiatieven.
Om dit structureel en nationaal van de grond te krijgen, zal de regelgeving met betrekking tot hun participatiemogelijkheden kritisch getoetst moeten worden op de mate waarin zij participatiebevorderend is.
De raad vraagt het kabinet de activerende werking van de relevante (wettelijke) regelingen en voorzieningen (in het bijzonder de Wajong, de Wsw en regelingen op het terrein van onderwijs en arbeidsinschakeling) te vergroten, onder garantie van de beschermingsfunctie. Dat impliceert dat participatie in de verschillende vormen van werk wordt bevorderd dan wel dat belemmeringen daarvoor worden geëlimineerd. Bovendien zou de regelgeving moeten stimuleren dat Wajongers en jongeren met functiebeperkingen optimaal kunnen participeren op een voor hen passende manier. Ook moeten overgangen tussen de verschillende vormen van werk zo soepel mogelijk zijn. Wachtlijsten, waarbij er voor mensen geen ander alternatief is dan werkloos thuis zitten, zouden zo snel mogelijk tot het verleden moeten behoren. In een aantal gevallen staan de ‘prikkels’ in de huidige regelgeving participatie juist in de weg of bevorderen ze zelfs ondoelmatig gedrag van de verschillende actoren (perverse effecten).

Uiteraard wil de raad de huidige beschermingsfunctie van de Wajong behouden: zij garandeert een inkomen op minimumniveau. Deze functie draagt eraan bij dat de Wajongers zich zonder risico kunnen bewegen op de arbeidsmarkt, in de wetenschap dat dit vangnet voor hen beschikbaar blijft. Om de beschermingsfunctie verder te optimaliseren, beveelt de raad aan door onderzoek na te (laten) gaan of en in hoeverre de huidige duurbeperking van de zogeheten terugvalmogelijkheid op een uitkering (tot vijf jaar) het werken bij een reguliere werkgever belemmert. Indien dit het geval blijkt, beveelt hij aan die terugvalmogelijkheid voor onbeperkte duur te verruimen, eventueel onder de clausule dat de terugval wordt veroorzaakt door de oorspronkelijke beperking op grond waarvan iemand Wajonggerechtigd was. Dit speelt met name een rol bij progressieve ziekten.

Wat de Wsw betreft neemt de raad ervan kennis dat het kabinet onlangs heeft voorgesteld een aantal wijzigingen op de korte termijn door te voeren en dat het daarnaast een meer fundamentele herziening op de langere termijn beoogt. De raad wil graag in de gelegenheid worden gesteld naar aanleiding van een gerichte adviesaanvraag over een dergelijke fundamentele herziening nader te adviseren.

Versterken sluitende aanpak
In de visie van de raad begint de voorgestane sluitende aanpak al in het onderwijs. Door daar de informatie over de leerling in een elektronisch dossier bij te houden, kunnen de overgangen op de weg van school naar werk soepeler verlopen en kunnen de betrokken instellingen over actuele en relevante informatie beschikken. Het is ook zaak dat het Wajongteam van het UWV vroegtijdig is betrokken bij de oriëntatie op werk en het opstellen van het verplichte handelingsplan.

De raad dringt erop aan institutionele belemmeringen die een sluitende aanpak in de weg staan met spoed weg te nemen. Hij denkt hierbij bijvoorbeeld aan de wachtlijstproblematiek in de Wsw, waardoor jongeren vaak zeer lang gedwongen passief thuiszitten. Om dit te voorkomen beveelt de raad aan het aantal door de rijksoverheid gesubsidieerde Wsw-plaatsen substantieel uit te breiden en een betere toegang te bewerkstelligen tot of doorstroom te bevorderen naar arbeidsmogelijkheden buiten het kader van de Wsw, zoals dagbesteding of werken bij reguliere werkgevers. Ook het creëren van tijdelijke werkervaringsplaatsen en andere overbruggingsmogelijkheden is een zinvolle manier om het wachtlijstprobleem te ondervangen.

Individuele benadering: de randvoorwaarden
De raad vraagt aandacht voor de randvoorwaarden die nodig zijn om de voorgestelde op het individu gerichte sluitende aanpak tot een succes te maken.

Allereerst is een positieve beeldvorming van belang. Nog steeds is het algemene beeld van mensen met functiebeperkingen niet positief. Daarom dringt de raad er bij het kabinet op aan blijvend publieke aandacht te besteden aan de maatschappelijke integratie van mensen met functiebeperkingen.
Ook bij sommige jongeren met een beperking kan zich een negatief zelfbeeld ontwikkelen over hun vermogen om te participeren in werk. Hier ligt een belangrijke taak voor de onderwijsinstellingen, die de jongeren bijvoorbeeld via empowermenttrainingen moeten voorbereiden op hun integratie in de samenleving en op de arbeidsmarkt. Verder acht de raad het ook voor (toekomstige) werkgevers en de collega’s van belang dat zij goed geïnformeerd worden over de wijze waarop zij kunnen omgaan met de specifieke functiebeperkingen en de consequenties die dat heeft voor de uitoefening van het werk.
De raad beveelt voorts aan gerichte voorlichting te geven aan degenen die in hun dagelijks werk of leeromgeving te maken hebben met jongeren met functiebeperkingen. Dat kunnen zijn: de ouders, de leraren, de medeleerlingen of -studenten, de werkgevers, de collega’s, de medewerkers bij de uitvoerende organisaties die minder bekend zijn met deze groep (zoals CWI, gemeenten). Het is essentieel om jongeren met een beperking daarbij nauw te betrekken. Het is vooral in persoonlijk contact met deze jongeren dat mensen hun (aanvankelijk) stereotype beeld bijstellen.

Tot slot acht de raad het van doorslaggevend belang dat werkgevers bereid zijn om voor jongeren met functiebeperkingen stageplaatsen, werkervaringsplaatsen en arbeidsplaatsen beschikbaar te stellen. Voor veel werkgevers die ervaring hebben met jonggehandicapten is het besef van maatschappelijke verantwoordelijkheid doorslaggevend geweest om deze mensen in dienst te nemen. Daarnaast raken steeds meer werkgevers ervan overtuigd dat ze van het in dienst nemen van jonggehandicapten ook economisch profijt kunnen hebben.
De raad benadrukt dat het voor werkgevers klip en klaar moet zijn, dat zij alleen maar baat kunnen hebben bij het aantrekken van jonggehandicapten en dat de mogelijke risico’s niet voor zijn of haar rekening komen. Hij doet diverse aanbevelingen voor verbeteringen, zoals de instelling van een ‘regelneef’ (een rol die ook door een eigen medewerker van de werkgever kan worden vervuld) voor alle regelwerk dat zich bij het in dienst nemen en in dienst houden van een jonggehandicapte kan voordoen. Verder blijft ook hier maatwerk het motto. Zodra de uitvoeringsorganisaties goed inzicht hebben in de competenties en mogelijkheden van de jongere met functiebeperkingen kan de zoektocht naar een passende werkgever beginnen. Deze werving is vooral een zaak van één-op-ééncontact tussen de jongere en de werkgever, uiteraard vaak op initiatief van en begeleid door de uitvoeringsinstelling. De werkgever moet zien wie déze jongere is, wat diens functiebeperkingen inhouden en of het ‘klikt’. Een goed geolied regionaal netwerk waarin medewerkers van uitvoeringsinstellingen nauw contact onderhouden met de lokale werkgevers is in de ogen van de raad heel belangrijk om voldoende stage- en arbeidsplaatsen te genereren voor jonggehandicapten. Het is mensenwerk.