Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2006 | Arbeidsverhoudingen

Themadocument Arbeidsverhoudingen

Advies 2006/08 II - 20 oktober 2006

Download:Volledig advies (1064 kB)

1. Thematiek en opbouw

1.1 Inleiding: de adviesvraag

De arbeidsverhoudingen bepalen in belangrijke mate het aanpassingsvermogen van de economie. De vraag naar de noodzaak tot modernisering van de arbeidsverhoudingen is dan ook onderdeel van de adviesaanvraag (1). Het kabinet verzoekt de raad in zijn advies in te gaan op de vraag in hoeverre de reeds bestaande loondifferentiatie en decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming een extra impuls behoeven en wat dat betekent voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, sociale partners en individuele werkgevers en werknemers.

Voor de beantwoording van deze vraag heeft de raad een uitvoerige analyse en beoordeling gemaakt van de bestaande loondifferentiatie en decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming. Deze analyse en beoordeling zijn terug te vinden in dit themadocument (2). Daarbij wordt ook aandacht besteed aan het functioneren van afstemming en overleg op centraal niveau. De raad is van oordeel dat waar het decentrale niveau goede mogelijkheden biedt om in te kunnen spelen op specifieke omstandigheden en mogelijkheden, afstemming en overleg op het centrale niveau een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het verwezenlijken van sociaal-economische doelstellingen.

Paragraaf 1.2 bevat de beantwoording van de adviesaanvraag over de decentralisatie en differentiatie van arbeidsvoorwaardenvorming. Paragraaf 1.3 bespreekt aan de hand hiervan de opbouw van dit themadocument.

Dit themadocument is als onderdeel van het SER-advies Welvaartsgroei door en voor iedereen vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 20 oktober 2006. Het verslag van deze vergadering is verkrijgbaar bij het SER-secretariaat en is tevens te raadplegen op de website van de raad: www.ser.nl.

1.2 Standpunt van de raad

Het belang van verdergaande decentralisatie van arbeidsvoorwaarden
De SER hecht belang aan de decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming en vormen van loondifferentiatie naast en binnen een zekere mate van macro-economische afstemming van loononderhandelingen. De sinds 1982 ingezette decentralisatie (Akkoord van Wassenaar) – gesteund door een reeks van vervolgnota’s van de Stichting van de Arbeid (waaronder De nieuwe koers van 1993) – is onomkeerbaar. De raad ziet decentralisatie en loondifferentiatie als wezenlijke voorwaarden voor de weerbaarheid van de economie.
In toenemende mate kan hierdoor maatwerk worden geleverd. Dit vergroot de keuzemogelijkheden van werknemers en versterkt het aanpassingsvermogen van ondernemingen.
Differentiatie van de lonen is wenselijk met het oog op een adequate allocatie van arbeid.
Daarbij gaat het vooral om een differentiatie van lonen naar soorten arbeid (opleidingsniveau; kwalificaties) en prestaties. Verder is er meer ruimte gekomen voor sociale partners om op meso- en microniveau tot afspraken te komen over arbeidstijden, arbeidsomstandigheden, tijdelijk werk en levensloop.

Steeds meer cao’s bevatten afspraken over resultaatafhankelijke beloning. Deze (deels) resultaatgerelateerde beloningsvormen kunnen worden geplaatst in het kader van een verantwoorde loonkostenontwikkeling en een productiviteitsbevorderend beleid, zoals de Stichting van de Arbeid in haar nota Naar een meer productieve economie (najaar 2004) heeft benadrukt. Meer resultaatsafhankelijke beloningsvormen bevorderen de productiviteit en voorkomen dat de loonkosten bij een inzakkende conjunctuur structureel te hoog uitvallen. Daarbij kan ook een relatie worden gelegd met employabilitybeleid.
Beloningssystemen op basis van arbeidsmarktwaarde en getoonde loopbaaninvestering van het individu passen in het kader van een motiverend employabilitybeleid.

Het proces van decentralisatie en differentiatie is in volle ontwikkeling. De decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming vindt vooral plaats binnen de bestaande onderhandelingskaders van de ondernemings- en bedrijfstak-cao (beheerste decentralisatie).
Deze vorm van decentralisatie maakt een combinatie mogelijk van maatwerk op microniveau en afstemming tussen sociale partners en overheid op macroniveau.

Decentralisatie en het bieden van maatwerk vindt de raad ook van belang met het oog op een beter gebruik van menselijk kapitaal. Meer mogelijkheden voor de tijdsverdeling over werk, zorgtaken en privé vereisen maatwerk. Verder veronderstelt sociale innovatie voldoende ruimte voor maatwerk en keuzemogelijkheden op ondernemingsniveau.

Verdere mogelijkheden voor decentralisatie en differentiatie moeten volgens de SER binnen de bestaande institutionele kaders worden gezocht. De mogelijkheden hiervoor zijn nog niet uitgeput. Daarbij valt te denken aan: een verdere invulling van cao’s op ondernemingsniveau; minder gedetailleerde regelgeving in cao’s; een verdere uitbouw van keuzemogelijkheden in cao’s; en meer resultaatafhankelijke beloning. Daarnaast vraagt een toekomstgericht cao-beleid dat op ondernemingsniveau ruimte wordt geboden aan sociale innovatie. Ten slotte zou er meer gebruik kunnen worden gemaakt van ervaringen met raamwerk-cao's, die meer ruimte laten voor decentrale invulling op het niveau van de onderneming, eventueel met betrokkenheid van de ondernemingsraad.

Cao-loonstijging en de macro-economische remweg
De cao-loonstijging in 2005 was de laagste sinds twintig jaar. De dalende trend van de caolonen is in 2002 begonnen en is vooral na het Najaarsakkoord van 2003 versneld. Gezien de forse groeivertraging die al in 2001 is opgetreden, lijkt dit aan de late kant. Daarbij moet echter ten eerste worden bedacht dat de arbeidsmarkt in 2001 nog zeer krap was, waardoor de stijging van de werkloosheid pas op termijn echt voelbaar is geworden. Ten tweede is pas in de loop van 2002 de ernst van de macro-economische situatie in zijn volle omvang duidelijk geworden en zijn macro-economische vooruitzichten significant bijgesteld. Ten derde was en is er vooral de stijging van de pensioenpremies, die ervoor zorgt dat de loonkosten sneller stijgen dan de cao-lonen.

Desondanks komt de loonmatiging in beperkte, maar niet onbelangrijke mate tot uiting in een verbetering van de prijsconcurrentiepositie. Voor de concurrentiepositie tegenover de niet-eurolanden speelt bovendien de appreciatie van de euro een rol.
Overigens is de arbeidsinkomensquote (aiq) na 2001 stabiel gebleven, is de stijging van de cao-lonen in 2005 historisch laag en daalt de aiq in 2006 naar verwachting. De centrale aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid hebben hierin zeker een belangrijk aandeel gehad.

Hoewel de loonontwikkeling in reactie op de conjunctuurbeweging dus niet optimaal is geweest, kan niet worden gesproken van een falende looncoördinatie. De raad is dan ook van mening dat de macro-economische afstemming van loononderhandelingen ook in de toekomst een belangrijke rol kan spelen voor een verantwoorde loonkostenontwikkeling op decentraal niveau, zoals de afgelopen jaren praktijk is geweest. Deze afstemming stelt grenzen aan de verdere decentralisatie van loononderhandelingen. Ter voorkoming van arbeidsschaarste en looninflatie in een volgende periode van hoogconjunctuur, is een groter arbeidsaanbod noodzakelijk.

Betekenis van de overlegeconomie
De SER hecht eraan hier op de toegevoegde waarde van de overlegeconomie te wijzen.
In een zich snel veranderende internationale context is aanpassingsvermogen meer dan ooit een noodzakelijke voorwaarde voor welvaartsbehoud. In zijn advies Convergentie en overlegeconomie uit 1991 heeft de raad de mogelijkheden en grenzen van de Nederlandse overlegeconomie uitvoering beschreven. Advisering, afstemming door overleg en samenwerking bij de uitvoering van beleid kunnen een belangrijke bijdrage leveren om het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie te versterken. Dit geldt zowel voor overleg op decentraal als op centraal niveau.

Waar het decentrale niveau goede mogelijkheden biedt om te kunnen inspelen op specifieke omstandigheden en mogelijkheden, kunnen afstemming en overleg op centraal niveau een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van sociaal-economische doelstellingen.
Dit laatste gebeurt bijvoorbeeld via het doen van richtinggevende aanbevelingen aan partijen op het decentrale niveau. Overleg op centraal niveau biedt daarnaast bij uitstek mogelijkheden om te komen tot breed gedragen oplossingen voor sociaal-economische vraagstukken. In dat verband is bijvoorbeeld te wijzen op doorbraken op het terrein van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en het ziektekostenstelsel, die uiteindelijk konden worden bereikt op basis van adviezen die de SER hierover had uitgebracht.
De sociale partners zijn ook aanspreekbaar op hun bijdragen aan een effectief arbeidsmarktbeleid, waarin scholing en de ontwikkeling van vaardigheden van werknemers belangrijke onderdelen zijn.

Met de toenemende betekenis van de Europese Unie is ook het belang van de grensoverschrijdende beleidscoördinatie toegenomen. Daarbij vormt het subsidiariteitsbeginsel het nadrukkelijke uitgangspunt: de voorkeur voor besluitvorming op het laagste niveau dat voor een bepaalde kwestie geëigend is (respectievelijk, in de zogenoemde horizontale variant, een voorkeur voor zelfregulering door maatschappelijke organisaties, waaronder sociale partners). In zijn advies over de evaluatie van de Lissabon-strategie (04/10, p. 17) geeft de raad aan dat een keuze voor Europese beleidscoördinatie moet inhouden dat hierdoor doelstellingen ten aanzien van economische groei, werkgelegenheid, sociale cohesie en milieu beter kunnen worden gerealiseerd dan door afzonderlijk nationaal beleid mogelijk zou zijn.

Avv-beleid
De SER ziet op dit moment geen reden om het avv-beleid te wijzigen. Er zijn geen aanwijzingen dat er sprake is van een loonopdrijvend effect door avv’en. Uit onderzoek van de Arbeidsinspectie naar de Arbeidsvoorwaardenontwikkeling in 2004 komt naar voren dat – gecorrigeerd voor achtergrondkenmerken – er nauwelijks beloningsverschillen zijn tussen avv’ers en niet-cao’ers (mensen die niet onder een cao vallen) in niet-cao bedrijven of tussen avv’ers en cao’ers die werken in een sector waarvoor een bedrijfstak-cao geldt.

Bij elke cao dient door cao-partijen kritisch te blijven bezien of, en zo ja welke, cao-bepalingen voor avv worden voorgedragen. Een reëel dispensatiebeleid vormt het sluitstuk van een verantwoord avv-beleid. De voorwaarden waaronder bedrijven ontheffing kunnen krijgen van de cao voor hun bedrijfstak staat overigens ter discussie. Op 31 maart 2006 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Stichting van de Arbeid een brief gestuurd waarin hij voorstelt deze ontheffingsvoorwaarden te wijzigen. Bedrijven zullen de noodzaak van maatwerk middels ontheffing op grond van een eigen cao moeten aangeven. Tevens moeten partners die een ontheffing aanvragen, aantonen dat ze onafhankelijk van elkaar zijn. De minister heeft de Stichting gevraagd op zijn voorstel te reageren.

1.3 Opbouw van het themadocument

Het standpunt van de raad berust, zoals eerder aangegeven in de inleiding, op een uitvoerige analyse van zowel de reeds in gang gezette decentralisatie en differentiatie van arbeidsvoorwaardenvorming als het functioneren van de centrale afstemming en overleg.

Decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming (hoofdstukken 2 en 3)
Hoofdstukken 2 en 3 behandelen de stand van zaken rond de decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming. Decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming heeft twee dimensies.
In hoofdstuk 2 staat de ‘verticale’ dimensie van decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming centraal. Dit betreft de structuur van de onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers. Decentralisatie kan daarbij zowel betrekking hebben op een verschuiving van bevoegdheden van een hoger naar een lager besluitvormingsniveau – zoals een verschuiving van bedrijfstak-cao’s naar ondernemings-cao’s – als op het binnen bepaalde kaders delegeren van bevoegdheden of keuzemogelijkheden naar een lager besluitvormingsniveau, bijvoorbeeld een cao à la carte. Hoofdstuk 3 gaat in op de ‘horizontale’ dimensie. Het gaat daarbij om de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de overheid en de sociale partners. Zo wordt het Akkoord van Wassenaar (1982), waarbij definitief afscheid werd genomen van overheidsingrijpen in de loonvorming, algemeen gezien als een keerpunt in de centralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming. Zelfregulering door sociale partners werd nadien belangrijker. Hoofdstuk 3 spitst de zelfregulering toe op cao-afspraken die niet primair betrekking hebben op de beloning. Dit tegen de achtergrond van de ruimte die wet- en regelgeving daarvoor biedt. Meer in het bijzonder wordt nagegaan welke recente ontwikkelingen zich voordoen op het terrein van arbeidstijden, arbeidsomstandigheden, arbeid en zorg en in de praktijk van de Wet Flexibiliteit en Zekerheid.

Loondifferentie en looncoördinatie (hoofdstukken 4 en 5)
De hoofdstukken 4 en 5 behandelen twee aspecten van de loonvorming. Hoofdstuk 4 onderzoekt de stand van zaken met betrekking tot de loondifferentiatie.
Daarbij zijn twee vragen aan de orde:
  • Hoe verhouden zich de generieke looncomponenten tot de looncomponenten die per werknemer kunnen verschillen, zoals toeslagen, bevorderingen en bijzondere beloningen?
  • In welke richting (opleiding, functie, sector) treden loonverschillen tussen werknemers op?

In hoofdstuk 5 staat de macro-economische betekenis van de cao-loonstijgingen centraal.
Dit hoofdstuk onderbouwt de opvatting van de raad dat er geen sprake is geweest van falende looncoördinatie en dat de macro-economische afstemming van loononderhandelingen ook in de toekomst een belangrijke rol kan spelen voor een verantwoorde loonontwikkeling op decentraal niveau.

De balans tussen decentrale onderhandelingen en centrale afstemming (hoofdstuk 6)
Hoofdstuk 6 zet uiteen waarom de raad vindt dat de ruimte voor verdere differentiatie en decentralisatie vooral binnen de bestaande institutionele kaders moet worden gezocht. De raad constateert dat de beheerste decentralisatie – decentralisatie binnen de bestaande onderhandelingskaders – een mogelijkheid biedt voor een combinatie van maatwerk op microniveau en afstemming van de sociale partners en overheid op macroniveau. Voortbouwend op hoofdstuk 5, onderstreept de raad het belang van de afstemming op macroniveau – de overlegeconomie. Dit belang stelt bepaalde grenzen aan de verdere decentralisatie van de loononderhandelingen. Deze decentralisatie en de hiermee gepaard gaande differentiatie zal daarom vooral binnen de bestaande institutionele kaders moeten worden gezocht. De mogelijkheden hiertoe zijn nog niet uitgeput.

Algemeen verbindend verklaren (hoofdstuk 7)
Tot slot zet de raad uiteen waarom er op dit moment geen reden is om het avv-beleid te wijzigen. Aandachtspunten hierbij zijn het mogelijk loonopdrijvende effect van het avv-beleid en het voorhanden zijn van voldoende dispensatiemogelijkheden.



(1) Zie bijlage 1 van het advies Welvaartsgroei door en voor iedereen.
(2) Dit themadocument is voorbereid door de commissie Sociaal-Economisch Beleid (zie bijlage 1).