Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2006 | Welvaartsgroei door en voor iedereen

Welvaartsgroei door en voor iedereen

Advies 2006/08 - 20 oktober 2006

De SER roept het komende kabinet op om serieus werk te maken van een activerende participatiemaatschappij waarin iedereen naar vermogen meedoet. Dit vereist stevige investeringen in mensen en ruimte voor ondernemerschap. Hierdoor kunnen economische kansen worden benut en kan de sociale cohesie worden verbeterd. De partijen in de SER willen zich ook zelf vastleggen op concrete participatiedoelstellingen die substantieel hoger liggen dan de arbeidsdeelname die ontstaat bij ongewijzigd beleid. Dit ambitieuze participatiebeleid is volgens de raad een heel belangrijke manier om de inkomensbescherming van kwetsbare groepen zeker te stellen en de kosten van de vergrijzing op te vangen. Verhoging van de AOW-leeftijd is de komende kabinetsperiode volgens de SER niet nodig. Dat geldt ook voor veranderingen van de hypotheekrenteaftrek. Wel pleit de raad voor een compensatie voor de oplopende zorgkosten voor werkgevers en huishoudens.

Download:Volledig advies (2239 kB)

Samenvattende slotbeschouwing

In dit hoofdstuk vat de SER de basisfilosofie van dit advies en de belangrijkste aanbevelingen samen. Daarbij vindt ook beantwoording van de adviesvragen plaats. In belangrijke mate wordt de structuur van het advies gevolgd; op enkele plaatsen zijn verwijzingen naar relevante paragrafen opgenomen.

6.1 Naar een activerende participatiemaatschappij

In dit eerste deel van zijn advies over het sociaal-economisch beleid op de middellange termijn (mlt-advies) geeft de SER aan hoe naar zijn mening de komende vijf à tien jaar forse slagen moeten worden gemaakt om ook in de toekomst welvaartsgroei mogelijk te maken.

Een offensieve beleidsstrategie …
De raad is voorstander van een offensieve sociaal-economische beleidsstrategie, die er in de kern uit bestaat tot een sociaal-economisch bestel te komen dat ondernemend, weerbaar en responsief is. Onderdeel van deze strategie is het streven de verzorgingsstaat verder te ontwikkelen tot een activerende participatiemaatschappij waarin iedereen naar vermogen meedoet. Een centraal element van een activerende participatiemaatschappij vormt de zogenaamde participatiepijler. Deze draagt bij tot een brede en duurzame inzetbaarheid op de arbeidsmarkt: werkzekerheid voor zoveel mogelijk mensen.

De participatiepijler bouwt voort op al bestaande faciliteiten met betrekking tot onderwijs, scholing, kinderopvang, arbeidsparticipatie, preventie en reïntegratie, en belastingen. De raad stelt voor om de participatiepijler in de komende jaren verder uit te bouwen. Hij kiest daarbij voor een zeer ambitieuze inzet vanuit het streven 1 procent bbp van de totale vergrijzingslast via participatieverhoging op te vangen. Het CPB heeft in een eerste vingeroefening berekend dat dit, vergeleken met het huidige niveau, een toename van de arbeidsparticipatie (in personen) van 8 procentpunten vereist. Deze participatieopgave zou in 2016 moeten zijn bereikt. Uitgaande van de autonome ontwikkeling (participatietoename in personen volgens het CPB-basispad) zou dit een participatieopgave van 5 procentpunten in tien jaar betekenen.

De SER wil zich aan het behalen van de beleidsopgave om 1 procent bbp via participatieverhoging committeren. Hij roept het komende kabinet op deze beleidsrichting te steunen en geeft daarbij in overweging hem om een gericht advies te vragen. Centraal dienen daarin de instrumenten te staan die op middellange termijn moeten worden ingezet om de participatiedoelstelling te halen en gelijktijdig de overheidsfinanciën op een evenwichtig pad te brengen.

Tegen deze achtergrond zal de raad in het verlengde van dit eerste deel eind 2006 met een tweede deel van het mlt-advies komen, waarin het cluster scholing, ontslagrecht en WW centraal staat. In dit tweede deel wil de raad ook aandacht geven aan een nadere invulling van de bovengenoemde participatieopgave.

… vereist een herijking van het sociaal-economisch bestel
Een offensieve beleidsstrategie vereist volgens de raad (op onderdelen vérgaande) vernieuwing waarmee zowel de economische vitaliteit als de sociale cohesie kan worden bevorderd. Deze institutionele herijking van het sociaal-economische bestel loopt langs een groot aantal lijnen en sluit nauw aan bij de Lissabon-strategie van Europese Unie.

De door de SER voorgestane strategie richt zich in belangrijke mate op de benutting van kansen van de expanderende wereldeconomie. Voorwaarde hiervoor is dat het Nederlandse bedrijfsleven in internationaal verband concurrerend is. De strategie bevat naast economische ook sociale en ecologische elementen. Meer welvaart ontstaat bij een economische groei waaraan zoveel mogelijk ingezetenen naar vermogen een bijdrage leveren, waarvan in beginsel iedere burger kan profiteren en waarvoor geldt dat die ecologisch – nationaal en internationaal – inpasbaar is. Groei die aan deze voorwaarden voldoet, leidt tot een duurzame ontwikkeling.

De centrale beleidsopgave voor de komende jaren is om het economische potentieel zo goed mogelijk te benutten en verder uit te bouwen. Dit vereist zowel een groot aanpassings- en reactievermogen van alle economische actoren als een strategische beleidskeuze gericht op economische activiteiten met een hogere kennisintensiteit. Daarvoor zijn nodig een meer ondernemende cultuur, meer ruimte voor ontplooiing van alle economische actoren en meer investeringen in kwalificaties van mensen op alle niveaus. De functies van het socialezekerheidsstelsel – het bieden van inkomenszekerheid en het bevorderen van arbeidsdeelname – kunnen dan ook in de toekomst gegarandeerd blijven. Dit betekent wel dat de beschikbare arrangementen voor werk, scholing en inkomen sterker worden gericht op een verbetering van de arbeidsmarktpositie van burgers door hun kwalificaties te verhogen en te verbreden. Door zoveel mogelijk mensen in het arbeidsproces te betrekken of anderszins een nuttige maatschappelijke rol te laten vervullen, wordt bijgedragen tot meer maatschappelijke stabiliteit en een grotere sociale cohesie.

De SER spreekt zich in dit advies ook uit over de AOW-leeftijd en de hypotheekrenteaftrek. De raad adviseert om de AOW-leeftijd in de komende kabinetsperiode niet te verhogen. Wel stelt hij het komende kabinet voor een evenwichtig beleid te ontwikkelen om de knelpunten aan te pakken die samenhangen met de vergrijzing, op het gebied van zorg, welzijn en inkomen.
Ook adviseert de SER de aftrek van de hypotheekrente de komende kabinetsperiode ongemoeid te laten. De raad vindt dat dit onderwerp in de context van het gehele woondossier moet worden bezien. Wel stelt hij het komende kabinet voor een evenwichtig beleid te ontwikkelen om knelpunten aan te pakken als de lange wachttijden voor huurwoningen, het gebrek aan doorstroming en aansluiting op de koopmarkt en betaalbaarheid van koopwoningen voor starters.

6.2 Versterking van het groeivermogen

Het Nederlandse groeivermogen is voor een belangrijk deel afhankelijk van de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit. Basisvereisten voor toekomstige productiviteitsgroei zijn de inzet van kapitaal (fysiek, menselijk en sociaal), de toepassing van nieuwe technologieën en een versterking van het innovatievermogen. Hieraan wordt alleen voldaan als er meer ruimte is voor ondernemerschap, inclusief ruimte voor ondernemend gedrag van werknemers op de werkvloer. Verder zijn een goede werking van de productmarkten en een adequate fysieke infrastructuur noodzakelijk randvoorwaarden.

Meer ruimte voor ondernemerschap
Om de kansen te benutten die de expansie van de wereldeconomie en de technologische veranderingen bieden, is in de visie van de raad meer ruimte voor ondernemerschap noodzakelijk (zie kader). Zo moeten onnodige bureaucratische belemmeringen voor ondernemerschap worden weggenomen zonder dat de doelen van dit beleid geweld wordt aangedaan. De raad pleit in dit verband voor een intensivering van het beleid gericht op vermindering van bureaucratische belemmeringen (waaronder de terugdringing van administratieve lasten- en regeldruk) en op lagere compliance-kosten, de kosten van bedrijven om te voldoen aan een wettelijke norm.


Bevordering van ondernemerschap

In paragraaf 2.3 komt de raad onder meer tot de volgende aanbevelingen:
  • Intensivering van het beleid voor starters en snelle groeiers (gazellen).
  • Wegnemen van bureaucratische belemmeringen door:
  • continuering van het beleid gericht op terugdringing administratievelastendruk;
  • introduceren van een reductiedoelstelling voor nalevingskosten;
  • waar mogelijk niet de regels maar de doelen centraal stellen als algemeen reguleringskader;
  • nagaan of in specifieke situaties de regelketen bij vergunningen kan worden omgekeerd; het overheidstoezicht is dan repressief in plaats van preventief;
  • opstellen van een plan van aanpak om publiekrechtelijk toezicht zich vooral te laten concentreren op grote, onaanvaardbare en onomkeerbare maatschappelijke risico’s en neveneffecten.

Daarnaast pleit de raad voor een benadering waarin niet wantrouwen maar vertrouwen centraal staat. Dat betekent dat niet voor alle denkbare vormen van misbruik een wettelijke regeling wordt bedacht, maar dat brede kaders voor gewenst handelen van bedrijven worden opgesteld. Wordt het geschonken vertrouwen echter geschonden, dan grijpt de overheid hard in. Verder vindt de raad dat moet worden nagegaan of in specifieke situaties en onder specifieke randvoorwaarden een omkering van de regelketen bij vergunningsverlening nuttig is. Er wordt dan een vergunning verleend als niet binnen een van te voren vastgestelde termijn wordt gereageerd. Het toezicht van de overheid is repressief in plaats van preventief; overtredingen worden dan zeer streng gestraft.

Versterking van het innovatievermogen
De raad is voorstander van een actief economisch beleid dat gericht is op versterking en vernieuwing van activiteiten waar Nederland sterk in is of kan worden. Tegen deze achtergrond ziet de raad de huidige sleutelgebiedenaanpak als een eerste aanzet tot de gewenste modernisering van het economisch beleid. Voor een succesvolle implementatie is nodig dat de sleutelgebieden openstaan voor mkb-bedrijven en startende ondernemingen.

Naarmate het kennis- en innovatiesysteem responsiever wordt, is de SER van mening dat er goede redenen zijn om via hogere investeringen in onderwijs, onderzoek en innovatie het innovatieve vermogen verder te versterken (zie kader). Daarbij ziet hij meer publieke investeringen op een aantal terreinen als aanjager van investeringen uit de private sector.


Versterking van het innovatievermogen

In paragraaf 2.4 komt de raad onder meer tot de volgende aanbevelingen:

  • Voortzetting van het Innovatieplatform, zo nodig in aangepaste vorm op basis van de eindevaluatie.
  • De kennismigrantenregeling ontdoen van bureaucratische beslommeringen.
  • Hogere publieke investeringen over de volle breedte van het initieel onderwijs, te beginnen bij voorschoolse educatie.
  • Meer publieke en private investeringen in het hoger onderwijs tegen de achtergrond van een internationaliserende hogeronderwijsmarkt (vooral universitaire masteropleidingen) en het streven naar excellentie, meer vraagsturing en meer samenwerking.
  • Steun voor het beleid gericht op eco-efficiënte innovaties en de transitie naar een duurzame energievoorziening.
  • Versterking van het kennis- en innovatiesysteem door krachtige voorzetting van het beleid gericht op bevordering van kenniscirculatie; onder meer via een effectiever publiek onderzoeksbestel (focus en massa) en meer vraagsturing richting bedrijfsleven.
  • Meer aandacht voor de Europese dimensie van het kennis- en innovatiesysteem.
  • Versterking van het instrumentarium voor grote groepen kennistoepassers (mkb-bedrijven); uitbreiding van effectieve financiële faciliteiten (WBSO, kennisvoucher RAAK-regeling en Innovatieprestatiecontracten).

Het is evident dat een kennissamenleving niet alleen door hoogopgeleide kenniswerkers wordt gedragen, maar ook door vaklieden en arbeidskrachten met lagere en middelbare opleidingsniveaus. Hogere publieke investeringen over de volle breedte van het initieel onderwijs zijn volgens de raad daarom gerechtvaardigd, te beginnen bij voorschoolse educatie. Tegen deze achtergrond steunt hij de benadering om de komende jaren fors te investeren in een goede startpositie van jonge kinderen uit mogelijke achterstandsgezinnen, zoals ook is bepleit in de discussienota Kennisinvesteringsagenda 2006-2016 die een werkgroep van het Innovatieplatform in mei 2006 heeft uitgebracht.

De SER steunt de ambities van het tweede kabinet-Balkenende om met het niveau van de private R&D-investeringen in ons land in 2010 tot de top-5 van de EU te behoren. Het beleid moet de voorwaarden scheppen opdat bedrijven en instellingen zich willen inspannen voor meer onderzoek en R&D-inspanningen in Nederland. Dit vereist wel dat er voldoende hoogopgeleide kenniswerkers beschikbaar zijn.

Sociale innovatie voor productiviteitsverhoging en talentontplooiing (1)
Investeringen in kennis en innovatie zijn pas succesvol als zij door bedrijven en instellingen effectief worden benut. Daarom hecht de SER grote waarde aan de bevordering van sociale innovatie. Bij sociale innovatie gaat het om “vernieuwing van de arbeidsorganisatie en maximale benutting van competenties, gericht op verbetering van de bedrijfsprestaties en ontplooiing van talent”. Succesvolle sociale innovatie resulteert in een hogere productiviteit, een betere benutting van de talenten van de medewerkers, een hogere kwaliteit van de arbeid en grotere werknemerstevredenheid.

Om sociale innovatie tot stand te brengen is volgens de raad regelmatig overleg op ondernemingsniveau nodig. Dit pleit voor de totstandkoming van een zogenoemde voortrollende toekomstagenda die zich richt op productiviteitsverhoging, talentontplooiing en verbetering van de kwaliteit van de arbeid. Cao’s kunnen de randvoorwaarden bieden voor de invulling van de toekomstagenda en tegelijkertijd voldoende ruimte laten voor eigen initiatieven binnen arbeidsorganisaties.
Voor de totstandkoming van een toekomstagenda voor sociale innovatie zijn een open bedrijfscultuur en goede interne arbeidsverhoudingen belangrijke voorwaarden. Een andere voorwaarde is dat werknemers goed zijn vertegenwoordigd, zodat de werkgever gelijkwaardige gesprekspartners heeft. De precieze invulling van de werknemersvertegenwoordiging is afhankelijk van de specifieke situatie. Naarmate de betekenis van sociale innovatie binnen een organisatie aan belang wint, zal ook de werknemersbetrokkenheid toenemen.

De overheid heeft vooral een faciliterende rol bij de bevordering van sociale innovatie, bijvoorbeeld via ondersteuning van sociale partners, werkgevers en werknemers bij bewustwordingsprocessen en de verspreiding van goede voorbeelden. Mede met overheidssteun is in het voorjaar van 2006 met dit doel het Centrum voor Sociale Innovatie (CSI) opgericht. De raad heeft er vertrouwen in dat dit centrum zich snel kan ontwikkelen tot een professioneel instituut met veel toegevoegde waarde voor arbeidsorganisaties en een groot maatschappelijk nut.

6.3 Stelsel van werk, scholing en inkomen: naar een tweepijlermodel (2)

Inspelen op de vergrijzing en het verder uitbouwen van een kenniseconomie in de context van voortgaande globalisering stellen hoge eisen aan instituties. Instituties op het terrein van arbeidsmarkt en sociale zekerheid moeten zowel de economische dynamiek bevorderen als ruimte bieden aan een grotere verscheidenheid aan individuele voorkeuren voor de invulling van de levensloop. In dit licht moet het stelsel van werk, scholing en inkomen volgens de raad ruimte bieden voor variaties in de levensloop en voor transities tussen arbeid, zorg en scholing (transitionele arbeidsmarkt). Om doorstroming en mobiliteit op de arbeidsmarkt te bevorderen is investeren in menselijk kapitaal gedurende de economisch actieve periode een krachtig instrument. Een transitionele arbeidsmarkt bevordert op deze manier ook de keuzevrijheid voor individuen.

Context: de kenniseconomie en de onderkant van de arbeidsmarkt (3)
Een gemoderniseerd stelsel van werk, scholing en inkomen moet inspelen op de toekomstige arbeidsmarkt in de context van een kenniseconomie. De raad benadrukt dat een kenniseconomie niet impliceert dat mensen zonder hogere opleiding per definitie buitenspel zullen staan en daarmee tot een onderklasse zouden gaan behoren. Het is ten eerste onzeker of de upgrading van de kwalificatievereisten als gevolg van de toepassing van nieuwe technologieën zich in hetzelfde tempo als de afgelopen jaren doorzet. Ten tweede zal er ook in een meer kennisintensieve economie vraag blijven naar laaggeschoold werk.
Door vergrijzing en toenemende welvaartsgroei, maar ook door het groeiende aantal tweeverdienerhuishoudens, liggen er bijvoorbeeld in de sfeer van de persoonlijke dienstverlening in ruime zin volop kansen voor mensen met een lager opleidingsniveau.
Dat neemt niet weg dat de toekomstige werkgelegenheidsgroei waarschijnlijk vooral zal plaatsvinden in sectoren waar relatief weinig laaggeschoolden werkzaam zijn.

Voor de toekomstige ontwikkeling van de kwalificatiestructuur van het arbeidsaanbod zijn vooral de huidige trends in het voortgezet en hoger onderwijs van belang. Deze wijzen op een herstel van de deelname aan hoger onderwijs, na de inzinking in de eerste helft van de jaren negentig. Dat herstel draagt ertoe bij dat de kwalificatiestructuur zich gunstiger ontwikkelt dan was voorzien in de eerdere prognoses. Dit betekent overigens niet dat er zich geen arbeidsmarktknelpunten zullen voordoen.
De trends in het voortgezet onderwijs wijzen tegelijkertijd echter tevens op een polarisatie van de kwalificatiestructuur doordat naast het aantal hoger opgeleiden ook het aantal lager opgeleiden toeneemt. Dit is temeer verontrustend daar deze polarisatie in belangrijke mate het onderscheid tussen allochtoon en autochtoon volgt. Zowel vanuit het oogpunt van sociale cohesie als vanuit het oogpunt van een optimaal gebruik van het aanwezige arbeidspotentieel in Nederland is het voorkomen van een dergelijke polarisatie een van de meest dringende beleidsopgaven.

In paragraaf 3.2.5 schetst de raad enkele mogelijkheden ter vergroting van de vraag naar laaggekwalificeerde arbeid. Daarbij gaat het onder meer om mogelijkheden om de markt voor persoonlijke dienstverlening te vergroten. Een tweede instrument is het verlagen van de loonkosten van werkgevers voor laagproductieve werknemers door ruimere mogelijkheden voor gemeenten tot het verstrekken van tijdelijke, gerichte, aan het individu gekoppelde loonkostensubsidies. Conform RWI-voorstellen bieden verder leerwerktrajecten perspectief; voor uitkeringsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt zijn er mogelijkheden om gemeenten meer ruimte te geven voor het creëren van zogenoemde participatiebanen.

Tweepijlermodel (4)
De SER pleit ervoor het stelsel van werk, scholing en inkomen te moderniseren aan de hand van een tweepijlermodel: een participatiepijler én een pijler van inkomensbescherming. De pijler van inkomensbescherming richt zich op het bieden van inkomenszekerheid en komt vooral tot uiting in de wettelijke sociale zekerheid. De participatiepijler bouwt voort op al bestaande faciliteiten die gericht zijn op het zo goed mogelijk vormen, het consequent onderhouden en het volledig benutten van menselijk kapitaal. Daarmee moet het mogelijk zijn om alle ingezetenen een kans op volwaardige maatschappelijke participatie te bieden.

Beide pijlers zijn onderling verbonden en beïnvloeden elkaar. De participatiepijler staat voorop, terwijl de pijler van inkomensbescherming ook in de toekomst van essentieel belang blijft om mensen een inkomen te garanderen als zij onvrijwillig er niet in slagen in hun eigen bestaan te voorzien. Daartoe zijn ook maatregelen nodig om mensen met een gebleken lage productiviteit in te schakelen in het arbeidsproces. Ook hen moet perspectief op participatie, bij voorkeur in een reguliere baan, worden geboden. Ten slotte moet de participatiepijler een sluitende aanpak bewerkstelligen conform de Lissabondoelstellingen.

Versterking van de participatiepijler
De nadere invulling van de participatiepijler op het terrein van de arbeidsmarkt moet er volgens de raad op gericht zijn om belemmeringen voor een hogere arbeidsdeelname weg te nemen en de vraag naar laagproductieve arbeid te verhogen. Daarnaast zijn ook instrumenten ter bevordering van de mobiliteit en de dynamiek op de arbeidsmarkt belangrijk.

Voor werkgelegenheidsgroei en terugdringing van de werkloosheid is een verantwoorde loon(kosten)ontwikkeling van belang. Deze wordt vooral bepaald door de ontwikkeling van de contractloonstijgingen en incidentele beloningen, alsmede door sociale premies. Hoewel de contractloonstijging in de afgelopen jaren gematigd is geweest, geeft de ontwikkeling van de sociale premies reden tot zorg. De raad wijst er in dit verband op dat een structurele kostendekkende premiestelling voor de sociale verzekeringen tot lagere loonkosten kan leiden.

Om de activerende participatiemaatschappij daadwerkelijk gestalte te geven, stelt de raad voor de participatiepijler de komende jaren zodanig uit te bouwen, dat mensen maximale mogelijkheden hebben voor volwaardige maatschappelijke participatie via werk en/of opleiding (werkzekerheid). De participatiepijler moet bijdragen tot hogere en bredere (beroeps)kwalificaties, tot activering en participatiebevordering en daarmee tot een optimale en duurzame arbeidsdeelname, en een hogere arbeidsproductiviteit.
Het investeren in menselijk kapitaal kan worden gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid, ook in financiële zin, van uiteenlopende actoren (burger, werknemer, werkgever, overheid). Het behoort tot ‘goed werknemerschap’ dat werknemers in de eerste plaats zelf op dit terrein hun verantwoordelijkheid nemen, waarbij andere actoren, met name de werkgevers en de overheid, ondersteunen en faciliteren.


De participatiepijler: een overzicht van de aanbevelingen

Participatiepijler
De centrale beleidopdracht is om toe te werken naar een samenhangend pakket van maatregelen op het gebied van onderwijs, scholing, kinderopvang, arbeidsparticipatie, preventie en reïntegratie, en belastingen. Meer in het bijzonder doet de raad in paragraaf 3.2 de volgende aanbevelingen:

  • Introductie van een individuele scholingsfaciliteit in het kader van leven lang leren.
  • Verhoging participatie aan de onderkant van de arbeidsmarkt door:
  • verlaging marginale tarieven loonbelasting;
  • geleidelijke afbouw van inkomensafhankelijke toeslagen;
  • arbeidskorting vervangen door een arbeidskorting gericht op de lagere inkomens.
  • Meer gewerkte uren door deeltijders door:
  • aanpassing fiscale en inkomensafhankelijke regelingen, waaronder op termijn onder voorwaarden individualiseren van de algemene heffingskorting*;
  • meer flexibiliteit in het arbeidsproces, betere aansluiting school- en werktijden, beschikbaarheid van betaalbare en kwalitatief hoogwaardig kinderopvang.
  • Verhoging arbeidsparticipatie van oudere werknemers door:
  • uitvoering van recente wijzigingen;
  • intensivering van het leeftijdsbewust personeelsbeleid.
  • Verbetering arbeidsmarktpositie van kwetsbare groepen door:
  • maatregelen in de sfeer van onderwijs en scholing: voorkomen voortijdig schoolverlaten, versterking van het kwalificatieniveau, voldoende aanbod van leerwerkplekken;
  • realisatie van een sluitende aanpak.

* De raadsleden benoemd door het CNV hebben dit voorstel niet onderschreven.


Een van de grootste uitdaging voor de komende jaren is om de bestaande voorzieningen en faciliteiten voor scholing en een leven lang leren te verstevigen. De bestaande scholingsfaciliteiten voor werkenden en werkzoekenden grijpen onvoldoende aan bij het individu. In deel 2 van dit advies wordt dit nader ingevuld. Verder wil de raad op basis van adviesaanvragen gericht adviseren over de beleidsconclusies naar aanleiding van de SUWIevaluatie en over mogelijkheden om via de WSW of een vergelijkbaar arrangement op de arbeidsmarkt moeilijk in te schakelen personen een kans te bieden zich maatschappelijk nuttig te maken. De raad zal zijn eventuele advisering hierover afstemmen met de RWI.

De pijler van inkomensbescherming
Een goed functionerende participatiepijler kan niet los worden gezien van het stelsel van de wettelijke sociale zekerheid. Naast fiscale instrumenten en het WKA-regime vormt de sociale zekerheid de pijler van inkomensbescherming, conform de sociaal-economische doelstelling van een redelijke inkomensverdeling. Inkomensbescherming is uiteraard van belang met het oog op preventie en bestrijding van armoede.

De raad heeft zich de vraag gesteld hoe de wettelijke regelingen op het terrein van gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en bijstand zich verhouden tot het streven naar optimale activering. Deze zijn – in lijn met SER-adviezen – nog onlangs aangepast en onder meer gericht op activering. Het streven moet nu vooral zijn gericht op een zo goed mogelijke implementatie van deze hervormingen en op een verbetering van de effectiviteit van de uitvoering van de desbetreffende regelingen, in het bijzonder met betrekking tot preventie, reïntegratie en handhaving. Dit alles vergt tijd en een cultuuromslag bij vele betrokkenen: de overheid (als wetgever en als werkgever), de sociale partners, werkgevers en werknemers op het niveau van de arbeidsorganisatie (onder meer via dan wel in overleg met ondernemingsraden en personeelsvertegenwoordigingen) en de uitvoeringsinstanties.

Onder verwijzing naar paragraaf 3.3.2 is de raad van oordeel dat er, gegeven het voorgaande, thans geen aanleiding is om voor de komende kabinetsperiode (tot 2011) voorstellen te formuleren om de geldende polisvoorwaarden op grond van de werknemersverzekeringen verder aan te passen of de uitvoering van de sociale zekerheid te wijzigen, zolang er geen bijzondere externe omstandigheden optreden die tot heroverweging nopen.
Verder vindt de raad dat het beginsel van niet-vrijblijvende wederkerigheid nog breder in de socialezekerheidsregelingen moet worden toegepast. Dit beginsel geldt reeds volop in de werknemersverzekeringen. In lijn hiermee moet volgens de raad het aspect van wederkerigheid ook uitdrukkelijker tot uiting komen in de uitvoering en praktijk van de bijstandsvoorziening. Indien niet wordt deelgenomen aan het arbeidsproces noch aan scholing, stage of een werkervaringsplaats, ligt beschikbaarheid voor sociale activering (zoals maatschappelijke activiteiten en vrijwilligerswerk) als uitkeringsvoorwaarde in de rede.

Tot slot is de raad zich bewust van de vele inspanningen van werkgevers en werknemers om ziekteverzuim, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en voortijdig uittreden te voorkomen en om werkloze of gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers te reïntegreren. Hij stelt voor om ter ondersteuning van deze integrale ketenaanpak de verantwoordelijkheden met betrekking tot de werknemersverzekeringen waar mogelijk te decentraliseren binnen landelijke kaders. Werkgevers en werknemers (in arbeidsorganisaties of sectoren) moeten de primaire (financiële) verantwoordelijkheid dragen ten aanzien van de eerste zes maanden van werkloosheid, de eerste twee jaar van ziekteverzuim en de daaropvolgende vijf jaar of een langere periode van gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid. In die periode kunnen zij onder meer via reïntegratieactiviteiten daadwerkelijk invloed hebben op het voortbestaan van het risico. Een grote financiële verantwoordelijkheid voor deze eerste periode van het risico leidt ook tot preventieve maatregelen. Daarbij kunnen ze ook een relatie leggen met arbeidsvoorwaardelijke afspraken.
Ook beveelt de raad aan zijn voorstellen met betrekking tot de financiering van de WW
in te voeren (zie paragraaf 3.3.3).

6.4 Meer decentralisatie en differentiatie in de arbeidsverhoudingen (5)

Decentralisatie en differentiatie voorwaarden voor weerbare economie
De SER hecht belang aan de decentralisatie van arbeidsvoorwaardenvorming en vormen van loondifferentiatie naast en binnen een zekere mate van macro-economische afstemming van loononderhandelingen. De raad ziet decentralisatie en loondifferentiatie als wezenlijke voorwaarden voor de weerbaarheid van de economie. In toenemende mate kan hierdoor maatwerk worden geleverd.

De decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming vindt vooral plaats binnen de bestaande onderhandelingskaders van de ondernemings- en bedrijfstak-cao (beheerste decentralisatie). Deze vorm van decentralisatie vergroot de keuzemogelijkheden van werknemers en versterkt het aanpassingsvermogen van ondernemingen. Het proces van decentralisatie en differentiatie is in volle ontwikkeling. Verdere mogelijkheden moeten volgens de raad binnen de bestaande institutionele kaders worden gezocht. De mogelijkheden voor decentralisatie en differentiatie zijn nog niet uitgeput. Daarbij denkt de raad aan een verdere invulling van cao’s op ondernemingsniveau, minder gedetailleerde regelgeving in cao’s, een verdere uitbouw van keuzemogelijkheden in cao’s en meer resultaatafhankelijke beloning. Daarnaast vraagt een toekomstgericht cao-beleid dat op ondernemingsniveau ruimte wordt geboden aan sociale innovatie.

Centrale afstemming
De bestaande kaders bieden op macroniveau afstemmingsmogelijkheden tussen sociale partners en overheid. De raad is van mening dat de macro-economische afstemming van loononderhandelingen ook in de toekomst een belangrijke rol kan spelen voor een verantwoorde loonkostenontwikkeling op decentraal niveau, zoals de afgelopen jaren praktijk is geweest. Deze afstemming stelt grenzen aan de verdere decentralisatie van loononderhandelingen.

Afstemming en overleg op centraal niveau kunnen volgens de raad ook een bijdrage leveren aan het verwezenlijken van sociaal-economische doelstellingen. Dit laatste gebeurt bijvoorbeeld via het doen van richtinggevende aanbevelingen aan partijen op het decentrale niveau. Overleg op centraal niveau biedt daarnaast bij uitstek mogelijkheden om te komen tot breed gedragen oplossingen voor sociaal-economische vraagstukken. In dat verband kan bijvoorbeeld worden gewezen op doorbraken op het terrein van de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen en het ziektekostenstelsel, die uiteindelijk konden worden bereikt op basis van adviezen die de SER hierover heeft uitgebracht. De sociale partners zijn ook aanspreekbaar op hun bijdragen aan een effectief arbeidsmarktbeleid, waarin scholing en de ontwikkeling van vaardigheden van werknemers belangrijke onderdelen zijn.

De SER ziet op dit moment geen reden om het avv-beleid ingrijpend te wijzigen. Er zijn geen aanwijzingen dat er sprake is van een loonopdrijvend effect door avv’en. Bij elke cao dient door cao-partijen kritisch te blijven bezien of, en zo ja welke, bepalingen voor avv worden voorgedragen. Een reëel dispensatiebeleid vormt het sluitstuk van een verantwoord avv-beleid.

6.5 Budgettaire uitdagingen

De SER adviseert het komende kabinet het in dit advies bepleite middellangetermijnbeleid in gang te zetten en de gevolgen van de vergrijzing serieus te adresseren. Daartoe maakt de raad voor de periode 2008-2011 concrete keuzes. Deze keuzes moeten worden gemaakt binnen de beschikbare budgettaire ruimte van de komende kabinetsperiode.

Opvang van de vergrijzingslasten vergt een brede aanpak
Op de lange termijn zullen de overheidsuitgaven structureel hoger zijn dan de overheidsinkomsten. Uitgaande van een structureel saldo van 0,5 procent bbp in 2011, is een inspanning ter grootte van 2 procent bbp (ruim 12 miljard euro) nodig om de overheidsfinanciën op een evenwichtig pad te brengen. Het is evenwel niet nodig om deze inspanning al in de komende kabinetsperiode te volbrengen. Het volgende kabinet kan ook maatregelen nemen die in de toekomst geld opleveren (via het tijdig inzetten op draagvlakversterking) of kosten besparen (via het tijdig inzetten op het beheersen van vergrijzingsgevoelige uitgaven).

Tegen deze achtergrond bepleit de raad een mix van maatregelen om de vergrijzingslasten op te vangen. Op deze manier kan het best rekening worden gehouden met een evenwichtige lastenverdeling tussen jong en oud. Daarnaast zal een mix van maatregelen ook meer kans van slagen hebben en de risico’s beter kunnen spreiden. De voorgestelde mix bestaat uit draagvlakverbreding door een ambitieuze participatiedoelstelling, een aanpassing van vergrijzingsgerelateerde instituties en terugdringing van de staatsschuld via een structureel overschot van het EMU-saldo van 0,5 procent. Een dergelijk overschot is ook nodig in het licht van het Stabiliteits- en Groeipact.

Concreet wil de raad de helft van de vergrijzingslasten via participatiebevordering adresseren. Voor de komende kabinetsperiode stelt hij voor dat kabinet en sociale partners gezamenlijk komen tot een specifieke invulling van de participatiedoelstelling. Daarbij tekent de raad aan dat hij voornemens is over de bevordering van de arbeidsdeelname van allochtone jongeren al op korte termijn een advies eigener beweging uit te brengen.

De overige 1 procent van de vergrijzingsproblematiek moet door een pakket van maatregelen worden opgevangen. De raad denkt hierbij in de eerste plaats aan de geleidelijke uitbreiding van de AOW-financiering uit de algemene middelen (fiscalisering) (6) en aan de individualisering van de algemene heffingskorting (7). De berekeningen die voor de Studiegroep Begrotingsruimte zijn gemaakt, laten zien dat met de fiscalisering van de AOW maximaal een inspanning kan worden geleverd van 0,7 procent bbp. Daarnaast kan individualisering van de algemene heffingskorting maximaal 0,4 procent bbp opleveren.

De verdere fiscalisering van de AOW zal zorgvuldig moeten gebeuren. Mensen met alleen AOW of met een klein aanvullend pensioen moeten hiervan uitgezonderd worden. Ook de individualisering van de algemene heffingskorting vraagt om zorgvuldig flankerend beleid, gelet op de aanzienlijke koopkrachteffecten voor alleenverdienergezinnen. De vraag of de bovengenoemde maatregelen volledig ingeboekt mogen worden, hangt af van de omvang van de kosten die gemoeid zijn met overgangstermijnen, compensaties en flankerend beleid. Hierdoor zal een deel van de besparingen aanvankelijk niet tot stand komen.
Bij toepassing van overgangsmaatregelen zal uiteindelijk de volledige besparing worden gerealiseerd.

Voor zover de helft van de vergrijzingsproblematiek niet wordt opgevangen door de hierboven genoemde twee maatregelen, acht de raad het mogelijk dat langs de weg van een hoger begrotingsoverschot na 2011 een aanvullende bijdrage wordt geleverd.

Ten slotte sluit de raad niet uit dat er op termijn ruimte kan zitten tussen de verdiende lonen en de contractlonen (het aangrijpingspunt voor de WKA). Als dit het geval is, dan zal dat leiden tot een minder snelle groei van de AOW-uitgaven als percentage van het bbp en daarmee ook tot een kleinere vergrijzingslast.

Mocht het pakket van maatregelen en genoemde aanvullende opties in de komende kabinetsperiode niet voldoende blijken te zijn om de vergrijzingsproblematiek op te vangen, dan komt, zoals aangegeven in paragraaf 1.5.3, opnieuw het geheel van relevante vergrijzingsgevoelige instituties voor beleidsaanpassing in beeld.

Financiële onderbouwing voor de komende kabinetsperiode
De keuzes die de SER voorstaat voor het budgettaire beleid in de komende kabinetsperiode ziet hij in het licht van de voorgestelde aanpak van de vergrijzingslasten en de brede investeringsagenda voor de versterking van de economische structuur.

De raad onderschrijft bij het vaststellen van een begrotingskader voor de komende kabinetsperiode het belang van het uitgangspunt van een zogeheten behoedzaam groeiscenario van 1,75 procent per jaar. Dit resulteert volgens de huidige CPB-ramingen in een budgettaire ruimte van 5,75 miljard euro in 2011.

Voor de realisatie van het voorgestelde beleid stelt de raad een driesporenaanpak voor. In de eerste plaats gaat de raad voor 2011 uit van een structureel EMU-overschot van 0,5 procent van het bbp. Dit brengt een budgettair beslag van 3,6 miljard euro met zich mee.
Daarnaast zet de raad in op een structuurversterkende lastenverlichting van 4 miljard euro. In het kader van de beoogde draagvlakversterking via verhoging van arbeidsparticipatie is lastenverlichting in die orde van grootte nodig om ten minste de lastenverzwaring voor huishoudens en werkgevers uit hoofde van de oplopende zorgkosten te compenseren. Over de nadere invulling van deze lastenverlichting dienen nog nadere afwegingen te worden gemaakt. Vervolgens gaat het om door de raad bepleite structuurversterkende investeringen, waarvoor de raad ook 4 miljard euro wil reserveren.

De raad signaleert dat het kabinet voor de voorgestelde driesporenaanpak per saldo voor 11,6 miljard euro aan budgettaire ruimte zal moeten vinden. De eerste financieringsbron is de budgettaire ruimte bij ongewijzigd beleid van 5,75 miljard euro. Daarnaast vertrouwt de raad erop dat als gevolg van het (mede op basis van dit advies) voorgenomen beleid de groeiraming in de door het CPB op te stellen geactualiseerde basisprojectie naar boven kan worden bijgesteld. Op deze manier komt dan additionele ruimte beschikbaar voor de door de raad wenselijke geachte beleidsintensiveringen. De resterende benodigde middelen moeten worden vrijgespeeld door oud beleid in te ruilen voor nieuwe prioriteiten. De raad beveelt het komende kabinet aan om zich daarbij vooral te laten leiden door de vraag welke uitgaven het meest zullen bijdragen aan de totstandkoming van de gewenste kennis- en participatiemaatschappij.


  1. In de adviesaanvraag is de vraag opgenomen op welke wijze sociale partners sociale innovatie kunnen bevorderen en hoe de overheid ertoe kan bijdragen dat belemmeringen worden weggenomen. De SER is in het themadocument Sociale innovatie: productiviteitsbevordering en talentontplooiing in arbeidsorganisaties uitgebreid op dit thema ingegaan; zie ook paragraaf 2.4.2 van dit advies.
  2. Het gros van de adviesvragen heeft betrekking op het stelsel van werk, scholing en inkomen. De raad plaatst deze vragen in het bredere perspectief van de activerende participatiemaatschappij die hij als het raamwerk van het toekomstige stelsel van werk, scholing en inkomen ziet.
  3. Hier gaat de raad in op de adviesvraag over de middellangetermijngevolgen van ontwikkeling naar een kenniseconomie voor de onderkant van de arbeidsmarkt. De analyses en conclusies waarop de raad zich baseert, zijn opgenomen in het Themadocument Arbeidsmarktperspectieven laaggeschoolden en ontwikkeling kwalificatiestructuur beroepsbevolking.
  4. De voorgestelde modernisering van het stelsel van werk, scholing en inkomen via een tweepijlermodel, beschouwt de raad als de reactie op de adviesvraag over de notitie Nieuwe accenten op het terrein van werk en inkomen. Met de voorstellen om via scholingsfaciliteit en beter onderwijs de voorgestelde participatiepijler te versterken, beantwoordt de raad de adviesvraag om een brede visie te geven op de invloed van sociaal-economische instituties op investeringen in menselijk kapitaal gedurende de levensloop.
    Met de aanbevelingen in het kader van de participatiepijler antwoordt de raad ook op een aantal adviesvragen over mogelijkheden ter vergroting van de arbeidsdeelname en ter vermeerdering van het gemiddelde aantal jaarlijkse arbeidsuren.
  5. In de adviesaanvraag is de vraag opgenomen in hoeverre de reeds bestaande loondifferentiatie en decentralisatie van de arbeidsvoorwaardenvorming een extra impuls behoeven en wat dat betekent voor de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, sociale partners en individuele werkgevers en werknemers. De raad is in het Themadocument Arbeidsverhoudingen uitgebreid op deze vraagstelling ingegaan; zie ook hoofdstuk 4 van dit advies.
  6. Dit voorstel wordt niet door het raadslid benoemd door de MHP onderschreven.
  7. Dit voorstel wordt niet door de raadsleden benoemd door het CNV onderschreven.