Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2006 | Nederland en EU-milieurichtlijnen

Nederland en EU-milieurichtlijnen

Advies 2006/06 - 16 juni 2006

Een unanieme Sociaal-Economische Raad heeft zich uitgesproken voor een actievere en strategischer opstelling van de Nederlandse overheid bij het vaststellen van Europese milieurichtlijnen. De SER vindt dat Nederland zich al in een eerder stadium met de besluitvorming moet gaan bemoeien. Ook moet het de implementatie serieuzer aanpakken. Daarbij zal de nationale overheid ook andere belanghebbenden moeten betrekken zoals gemeenten en maatschappelijke organisaties.

Download:Volledig advies (791 kB)Samenvatting (123 kB)

Samenvatting

Zit Nederland op slot? Deze vraag kwam op naar aanleiding van bepaalde uitspraken van de Raad van State die leidden tot (al dan niet tijdelijke) stopzetting van infrastructurele projecten met het oog op Europese normen voor luchtkwaliteit.
De dichte concentratie van bevolking en van economische activiteiten plaatst ons land wat de zorg voor een goede natuur- en milieukwaliteit betreft voor grote uitdagingen. Het kan lastig zijn om aan gemeenschappelijke EU-milieukwaliteitsnormen te voldoen. Tegelijkertijd schept de toenemende vervlechting van het Nederlandse milieubeleid met de Europese integratie mogelijkheden voor een effectievere aanpak van gemeenschappelijke en grensoverschrijdende vraagstukken. Dat vereist echter wel een goede afstemming op de verschillende beleidsniveaus.

Met dit advies wil de SER een bijdrage leveren aan een betere afstemming tussen Europese en nationale regelgeving en beleidsvoering op het gebied van natuur en milieu. Aan de hand van drie Europese milieurichtlijnen – de Habitatrichtlijn, de kaderrichtlijn luchtkwaliteit en de kaderrichtlijn water – wordt nagegaan waardoor knelpunten ontstaan en op welke wijze deze in de toekomst kunnen worden voorkomen. Daarbij wordt het volgende denkschema gevolgd:
  1. (In hoeverre) komen de knelpunten voort uit het botsen van verschillende waarden en belangen?
  2. (In hoeverre) liggen de knelpunten besloten in de richtlijnen zelf?
  3. (In hoeverre) zijn de knelpunten te wijten aan de implementatie van de richtlijnen in nationale wetgeving en aan de uitvoering?
Analysekader
Evenals in voorgaande adviezen neemt de SER ook in dit advies de maatschappelijke welvaart als richtsnoer: dragen de milieurichtlijnen bij tot een grotere maatschappelijke welvaart in de EU en in Nederland?
Bij het beantwoorden van deze vraag is om te beginnen het subsidiariteitsbeginsel aan de orde. Dit beginsel weerspiegelt de voorkeur voor besluitvorming op het laagste niveau dat voor een bepaalde kwestie geëigend is. Daarbij gaat het in de regel niet om zwartwitsituaties, maar om de juiste mix tussen EU-coördinatie en ruimte voor de lidstaten. De aanwezigheid van (grensoverschrijdende) externe effecten of van schaalvoordelen is een belangrijk argument voor internationale coördinatie. Nederland met zijn ligging aan een delta van rivieren, in een Europees kerngebied van economische activiteiten, is extra kwetsbaar voor grensoverschrijdende milieuproblemen en heeft daardoor baat bij een goede coördinatie.

Bij het tot stand komen van een Europese milieurichtlijn die zo goed mogelijk aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van de verschillende lidstaten doet zich een reeks van spanningsvelden voor.
Bij het bevorderen van de maatschappelijke welvaart en het streven naar duurzame ontwikkeling spelen verschillende rivaliserende waarden en belangen. Deze moeten helder worden benoemd en goed tegen elkaar worden afgewogen. De Europese Unie is zowel een interne markt, met een ‘gelijk speelveld’ voor bedrijven, als een rechtsgemeenschap die mensen en ecosystemen een bepaald beschermingsniveau biedt. Er kan ook een spanningsveld ontstaan tussen de korte en de lange(re) termijn. Het realiseren van transities naar duurzame ontwikkeling vergt ruime aanpassingstermijnen en investeringen in een verre toekomst.

De EU draagt zowel zorg voor een gelijk speelveld voor ondernemingen als voor een gelijk beschermingsniveau voor mens en natuur. Een balans hiertussen kan worden gevonden door een onderscheid te maken tussen gezondheidsrisico’s voor de mens en voor kwetsbare ecosystemen enerzijds en andere schadelijke effecten anderzijds en voorts een onderscheid tussen grensoverschrijdende en andere milieueffecten. Voor die aspecten van de basiskwaliteit waarbij de menselijke gezondheid in het geding is, zouden overal in de EU dezelfde grens- en streefwaarden moeten gelden. Het bereiken van eenzelfde beschermingsniveau zal uiteraard, gegeven de verschillen in lokale omstandigheden, een flinke variatie in de inzet van lidstaten (zoals emissiebeleid) vergen.
Bij de bepaling van de inhoud van een richtlijn kan een spanning ontstaan tussen het streven naar uniformiteit (in termen van gelijke bescherming of van gelijk speelveld) en de behoefte aan differentiatie om binnen de verschillende lidstaten maatwerk te kunnen bieden. Nu biedt een richtlijn op zichzelf al ruimte voor nationaal ‘maatwerk’, maar daarnaast kan die ook nog specifieke uitzonderingen of overgangstermijnen bevatten.

Een spanningsveld kan zich voorts voordoen tussen EU-richtlijnen enerzijds en bestaande nationale wetten en regels, respectievelijk bestuurlijke verhoudingen anderzijds. Eveneens is een spanning mogelijk tussen doelstellingen en beschermingsnormen enerzijds en de (communautaire en nationale) inzet van instrumenten – in het bijzonder in het bronbeleid – anderzijds. In de regel zullen lidstaten aanpassingen in wetten, regels en/of de uitvoering van beleid moeten doorvoeren om aan de verplichtingen van een nieuwe richtlijn te voldoen. Omdat EU-richtlijnen op onderdelen vaak minder ver gaan dan bestaande nationale regels, kunnen bij die aanpassingen ‘nationale koppen’ ontstaan.
Europese richtlijnen hebben niet alleen gevolgen voor nationale regelgeving, maar ook voor de beleidsvorming en de bestuurlijke verhoudingen in de lidstaten. In bestuurlijk opzicht vergt de Europese harmonisatie op nationaal niveau een goede coördinatie tussen de verschillende beleidsterreinen en departementen om vanuit een integrale visie op het nationale belang in de Europese ruimte positie te kiezen. In ons land heeft de beleidsverkokering op centraal niveau nadelige gevolgen gehad voor de besluitvorming over en de implementatie van milieurichtlijnen.

Goede coördinatie is ook vereist tussen de centrale overheid die aan de Europese besluitvorming deelneemt en de decentrale overheden die verantwoordelijk zijn voor een deel van de uitvoering. Milieu is bij uitstek het beleidsterrein dat in het bijzonder gemeenten in direct contact brengt met het Gemeenschapsrecht. Eventuele problemen door een te late of onjuiste implementatie manifesteren zich dan vooral op het gemeentelijk niveau.

De drie Europese milieurichtlijnen
 
Van de drie milieurichtlijnen die in dit advies centraal staan is de Habitatrichtlijn gericht op de bescherming van het ecosysteem (milieueffect) en de andere twee op de milieukwaliteit (maximale concentratie van een schadelijke stof in lucht en water). Alle drie sluiten aan bij het streven naar een bepaald gemeenschappelijk (minimum)beschermingsniveau voor mens en natuur.
Het is van belang dat de harmonisatie van milieueffect en milieukwaliteit voldoende wordt ondersteund door een passende afstemming van maatregelen op het vlak van milieudruk en bronbeleid (communautaire emissienormen). Dat geldt in het bijzonder voor Nederland met zijn doorgaand (vracht)verkeer, hoge verkeersdichtheid en zijn ligging stroomafwaarts. Een goede mix is nodig om de mogelijk nadelige gevolgen van milieukwaliteitsnormen op de economische groei tegen te gaan en om te voorkomen dat lidstaten in de tang geraken. Een dergelijke tangpositie kan ontstaan doordat lidstaten enerzijds moeten voldoen aan de vastgestelde normen uit de richtlijnen, maar anderzijds onvoldoende mogelijkheden hebben om binnen het kader van het Europees recht maatregelen te treffen om daadwerkelijk aan deze normen te voldoen. Zo moet bij het nemen van verkeersbeperkende maatregelen ten behoeve van de luchtkwaliteit rekening worden gehouden met het vrij verkeer van goederen.

De drie richtlijnen kort getypeerd

De Habitatrichtlijn dateert uit 1992 en heeft als hoofddoel het bevorderen van het behoud van de biologische diversiteit. De Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen over deze richtlijn was gericht op de instelling van beschermingsgebieden (Natura 2000) als het Europese verlengstuk van de nationale ecologische hoofdstructuur. Een belangrijk onderdeel van de richtlijn is de Habitattoets. Dit afwegingskader schrijft voor dat bij elk project dat ‘significante gevolgen’ kan hebben voor een beschermingsgebied een ‘passende beoordeling’ van die gevolgen moet worden gemaakt. Wanneer de natuurlijke kenmerken van een gebied worden aangetast, kan het project toch doorgaan als er geen alternatieven zijn, er verder dwingende redenen van groot openbaar belang in het geding zijn en er bovendien compenserende maatregelen zijn getroffen. In Nederland is de richtlijn omgezet in de gewijzigde Natuurbeschermingswet 1998 en in de Flora- en faunawet. In 2005 is Nederland echter door het Hof van Justitie veroordeeld omdat het niet binnen de gestelde termijnen alle bepalingen van de richtlijn in nationale wetgeving heeft omgezet.

De kaderrichtlijn luchtkwaliteit uit 1996 heeft als doel om de schadelijke gevolgen van luchtverontreiniging voor de gezondheid van mens en milieu te voorkomen of te verminderen. De kaderrichtlijn schrijft voor dertien verontreinigende stoffen de vaststelling van de grenswaarden en alarmdrempels voor, die nadien nader zijn uitgewerkt in vier dochterrichtlijnen. De vaststelling van de kwaliteitsnormen geschiedt op basis van de bevindingen van internationale wetenschappelijke groepen, zoals de WHO. De bekendste dochterrichtlijn (de eerste) regelt de normen voor onder meer fijn stof. Bij de onderhandelingen hierover in Brussel heeft Nederland kritische kanttekeningen geplaatst bij de haalbaarheid en de hoogte van de normen.

De kaderrichtlijn water uit 2000 is opgesteld onder druk van de voortdurend stijgende vraag naar voldoende hoeveelheden water van goede kwaliteit. De kaderrichtlijn schrijft voor dat in 2015 de ‘goede toestand’ van het water moet zijn gerealiseerd. Net als bij de kaderrichtlijn voor de luchtkwaliteit worden ook hier de concrete normen te zijner tijd in dochterrichtlijnen opgenomen. De implementatie in ons land heeft plaatsgevonden door een wijziging van de Wet op de waterhuishouding en van de Wet milieubeheer. Bovendien heeft de kaderrichtlijn geleid tot een nieuwe bestuurlijke opzet voor de wateren door middel van het Nationaal Bestuursakkoord uit 2003, waarin drie departementen, de provincies, de gemeenten en de waterschappen participeren.

Slordige implementatie
De uitvoering van de Habitattoets en de toepassing van het Besluit luchtkwaliteit hebben in ons land geleid tot wijziging, uitstel of zelfs afstel van infrastructurele projecten en industriële en woningbouw. De reden daarvan is vooral dat de desbetreffende bestuursorganen (provincies, gemeenten) bij de vergunningverlening onvoldoende aandacht voor het natuurbeschermingsrecht hadden, respectievelijk de gevolgen voor de luchtkwaliteit niet of onvoldoende onderbouwd hadden. Op de achtergrond speelde mee dat er onduidelijkheid was over de betekenis van belangrijke begrippen uit de Habitatrichtlijn en de expertise bij alle betrokken actoren gebrekkig was. Een oorzaak hiervan is dat de voorlichting vanuit de ministeries laat op gang gekomen is.
De omzetting van de kaderrichtlijn luchtkwaliteit in nationale regelgeving heeft enige verruiming ondergaan. Mede door uitspraken van de Raad van State is het oorspronkelijke Besluit Luchtkwaliteit 2001 in 2005 door een nieuw Besluit vervangen, dat een saldobenadering kent: een beperkte verslechtering op een bepaalde locatie kan ruimschoots opwegen tegen een verbetering van de luchtkwaliteit in een groter gebied. Dit nieuwe Besluit zal worden vervangen door een wijziging van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen, waarin onder meer onderscheid wordt gemaakt tussen kleine projecten (die niet hoeven te worden getoetst) en grote projecten.

Op de Nederlandse onderhandelingspositie in Brussel zijn diverse factoren van invloed. De inzet van Nederland bij de onderhandelingen over de richtlijnen in Brussel is in sterke mate bepaald door de visie van (de directie van) het eerstverantwoordelijke ministerie. Veelal is die visie verkokerd (tunnelvisie), waardoor het proces van belangenafweging niet of laat op gang is gekomen.
De kaderrichtlijn water heeft aanleiding gegeven tot een andere bestuurlijke opzet voor het waterbeheer in ons land. Het is nu een gezamenlijke verantwoordelijkheid van verschillende departementen, provincies, gemeenten en waterschappen. Naast een omslag in nationale organisatie, planning en cultuur brengt de kaderrichtlijn water naar verwachting ook kosten in de uitvoering met zich, terwijl de baten nog onduidelijk zijn. Een ander probleem is hier dat de wettelijke instrumenten voor diffuse bronnen grotendeels buiten de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat vallen.

Conclusies
De drie milieurichtlijnen hebben een stevige grondslag in het EG-Verdrag. Bovendien hebben zij betrekking op menselijke gezondheid en kwetsbare ecosystemen. Beide zijn goede gronden om in Europees verband een (minimum)beschermingsniveau vast te leggen. Vanuit het oogpunt van subsidiariteit is optreden op Europees niveau dan ook gerechtvaardigd.
Bij de proportionaliteitsvraag zijn verschillende facetten in het geding. De normen in de richtlijnen kunnen worden aangepast op basis van nieuwe wetenschappelijke inzichten. Zo vindt thans overleg in Brussel plaats over een andere normering voor fijn stof.
De richtlijnen hebben voorts verschillende implementatietermijnen, variërend van anderhalf tot vijftien jaar. Ook hebben de lidstaten op onderdelen ruimte voor nationaal ‘maatwerk’. Zo is er bij luchtkwaliteit sprake van zowel grens- als streefwaarden en laten de Habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn water expliciet ruimte voor een nadere belangenafweging, onder meer om onevenredig hoge kosten te vermijden. Ondersteuning door EU-beleid is enerzijds vooral voor het halen van de doelstellingen voor luchtkwaliteit dringend gewenst, maar anderzijds mag men geen perfecte ‘match’ tussen EU-bronbeleid en EU-milieukwaliteitsdoelen verwachten en zal in dichtbevolkte gebieden aanvullende nationale inzet nodig kunnen zijn.

Bij de milieurichtlijnen is sprake van rivaliserende waarden en belangen en daartussen moet steeds weer een balans worden gevonden. Tot nu toe worden de (bij uitstek politieke) keuzes die dat met zich brengt onvoldoende herkenbaar gemaakt, terwijl die wel expliciet, weloverwogen en op de juiste niveaus moeten worden gemaakt. Daarbij vormt een maatschappelijke kosten-batenanalyse, die bij deze drie richtlijnen niet heeft plaatsgevonden, een belangrijk hulpmiddel.

De knelpunten rond de Habitatrichtlijn en de kaderrichtlijn luchtkwaliteit vloeien in belangrijke mate voort uit het feit dat de Nederlandse overheid de uitvoering niet goed ter hand heeft genomen. Gemeenten blijken onvoldoende voorbereid zodat de rechter veelal ‘bouwstoppen’ afdwong omdat onderzoek door gemeenten niet plaatsvond of ontoereikend was. Ook zijn de knelpunten veroorzaakt doordat Nederland lang heeft gewacht met begeleidende, emissiebeperkende maatregelen. De kaderrichtlijn luchtkwaliteit spant wat dat betreft de kroon.

De aanbevelingen van de SER

  • Proactief en strategisch opereren vóór besluitvorming: de SER onderschrijft het belang en de urgentie van een ‘beter omgaan met Europa’, zoals de staatssecretaris van VROM in zijn Toekomstagenda Milieu tot uitdrukking brengt. De SER benadrukt daarbij dat ‘Brussel’ in ‘Den Haag’ begint. Nederland zal de Europese integratie veel meer proactief en strategisch moeten benaderen in plaats van reactief en defensief. Dat kan alleen als de nationale politiek over belangrijke voorstellen tijdig een heldere positie bepaalt, op basis van een brede afweging van de verschillende waarden en belangen. Bovendien moet het proactief en strategisch opereren beginnen al voordat de Europese Commissie een (wetgevings)voorstel indient. De ‘Haagse’ EU-coördinatie moet zodanig op orde zijn dat tijd en energie niet opgaan aan het beslechten van interdepartementale meningsverschillen, maar kunnen worden omgezet in het creatief zoeken naar nieuwe kansen op het Europese speelveld.

  • Nationaal belang in Europa: Door zijn specifieke omstandigheden heeft ons land behoefte aan een zekere ruimte voor maatwerk. Milieukwaliteitsnormen zijn belangrijk voor de bescherming van mens en natuur, maar kunnen een rem vormen op de economische ontwikkeling. Om dat te voorkomen moet op Europees niveau een goede mix van verschillende maatregelen worden getroffen. Dat geldt vooral voor de luchtkwaliteit, waardoor ook eco-efficiënte innovaties worden gestimuleerd (‘milieu als kans’).

  • Verbreding van de EU-coördinatie: De SER beveelt verder aan om bij belangrijke kwesties een beroep te doen op inzichten en deskundigheden uit de samenleving, door raadpleging van maatschappelijke organisaties (waaronder sociale partners en natuur- en milieuorganisaties). Dat is ook de manier om het implementatietraject in te leiden (zie verder hieronder). Ook in Brussel is een verbreding van de problematiek van belang door een meer gezamenlijke behandeling van onderwerpen die meerdere aspecten hebben.

  • Goed uitvoeringsplan nodig: De SER stelt voor om parallel aan de totstandkoming van een richtlijn een uitvoeringsplan voor te bereiden. Dat plan is nodig om een goede balans te vinden tussen rivaliserende doelstellingen en om (vroeg)tijdig mogelijke knelpunten op het spoor te komen. Het plan moet ‘meebewegen’ met de loop van de besluitvorming van de richtlijn in Brussel. Ook de uitvoerende instanties, zoals decentrale overheden en andere betrokken maatschappelijke organisaties, waaronder het bedrijfsleven, moeten bij de opstelling en uitwerking van het plan worden betrokken (informatievoorziening). Door tijdig verschillende scenario’s uit te werken is ook enige sturing aan het ‘meebewegen’ te geven.

  • Zorgen voor een zorgvuldige implementatie: Omdat Europese richtlijnen vaak betrekking hebben op zaken waarvoor al nationale regelgeving bestaat, kunnen ‘nationale koppen’ boven op die richtlijnen ontstaan die hogere eisen stellen dan de EU-richtlijnen op zich voorschrijven. Een stelselmatig ‘koppen snellen’ zou geen logische reactie vormen op het realiseren van een bepaald minimumbeschermingsniveau voor de hele EU en staat ook haaks op het benadrukken van voldoende eigen beleidsruimte voor de lidstaten. Het ligt meer voor de hand om nut en noodzaak van dergelijke nationale koppen van geval tot geval te blijven beoordelen. Verder benadrukt de SER het belang om bij de implementatie van een richtlijn heel zorgvuldig te werk te gaan, juist in die gevallen waarin al vergelijkbare, maar niet precies gelijke nationale regelgeving bestaat, vooral in relatie tot de ruimtelijke ordening.

  • Relatie met ruimtelijke ordening: De SER vindt het van belang om de desbetreffende Europese milieurichtlijnen te betrekken bij zowel de integratie van verschillende wetten op het gebied van de ruimtelijke ordening en milieu als bij de invoering van één omgevingsvergunning. In dat kader beveelt de SER aan om de knelpunten in de relatie tussen EU-milieurichtlijnen en de Nederlandse bestuurspraktijk en wetgevingsgebied op het terrein van ruimtelijke ordening en milieu goed te inventariseren en als onderdeel van een systematische aanpak op te lossen. Een belangrijke uitdaging daarbij is om ook de vereisten voor waterkwaliteit in de omgevingsvergunning op te nemen en niet in een aparte vergunning, zoals thans het geval is.