Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2005 | Kansen voor het platteland

Kansen voor het platteland

Advies 2005/12 - 21 oktober 2005
In dit advies - uitgebracht op verzoek van minister Veerman van Landbouw - vraagt de SER aandacht voor de grote verscheidenheid aan functies op het platteland. Het Nederlandse platteland is zeker vitaal, al kunnen er plaatselijk knelpunten optreden, zoals een tekort aan banen of woningen, verrommeling van natuur en landschap en verschraling van voorzieningen. Vernieuwend ondernemerschap en betrokken burgerschap vormen een belangrijke sleutel om de vitaliteit van het platteland te versterken.

Download:Volledig advies (1383 kB)Samenvatting (162 kB)

Samenvatting

Het kabinet heeft de SER advies gevraagd over de ontwikkeling van een vitale plattelandseconomie. Kernvraag is hoe de overheid de economische ontwikkeling van het platteland het beste kan ondersteunen, tegen de achtergrond van een veranderend karakter van het platteland.

Functies van het platteland
Het platteland van Nederland is niet meer overwegend agrarisch. Land- en tuinbouw blijven sterk gezichtsbepalend, maar andere sectoren zijn belangrijke economische dragers geworden. Te denken valt daarbij aan industrie, handel, transport, recreatie en andere dienstverlening. Naast werk biedt het platteland woonruimte en dient het als consumptieruimte van publieke waarden als rust, ruimte en natuur en als voorraadkamer voor water, natuur en biodiversiteit. Het platteland heeft een belangrijke functie voor stedelingen die rust en ruimte zoeken. In aanvulling op en in samenhang met de steden heeft het platteland een belangrijk aandeel in de nationale economie.

De afgelopen decennia is het economische belang van de agrarische sector afgenomen en het maatschappelijke belang van natuur en water(berging) toegenomen. Het belang van recreatie is zowel economisch als maatschappelijk groter geworden. De sectorstructuur van de werkgelegenheid wijkt in de minder verstedelijkte regio’s nauwelijks af van die in de verstedelijkte regio’s. De ontwikkeling van agrarische samenleving naar diensteneconomie heeft zich ook op het platteland voltrokken. Ook in cultureel opzicht hebben stedelijke leefstijlen zich over het platteland verspreid.

Geen probleemgebied
Het Nederlandse platteland is best vitaal. Burgers en ondernemers blijken goed in staat om hun omgeving vitaal te houden. Ondanks de krimp van de agrarische sector is het platteland niet leeggelopen, zoals elders in de EU. Er bestaat veel bedrijvigheid op het platteland. De afname van werk in de agrarische sector is vrij gemakkelijk door de andere sectoren opgevangen. In ons kleine land is bovendien pendel naar nabijgelegen steden goed mogelijk. Wonen op het platteland is voor velen aantrekkelijk.

De economische groei blijft in minder verstedelijkte regio’s iets achter bij meer verstedelijkte regio’s en de werkloosheid is er licht hoger. Vanuit het bredere perspectief van de Triple P-benadering (people, planet, profit) blijkt echter dat die nadelen veelal worden gecompenseerd door een betere milieukwaliteit en een beter sociaal klimaat dan in stedelijke regio’s.

Het feit dat er geen algemene problemen voor de plattelandsgebieden te benoemen zijn, neemt niet weg dat er plaatselijk wel knelpunten zijn. In enkele gebieden betreft dat in hoofdzaak een tekort aan werkgelegenheid. In andere gebieden gaat het om woningnood of het verdwijnen van de laatste voorzieningen uit kleine dorpen en in weer andere om het vinden van goede ruimte voor waterberging of het goed opvangen van de vraag naar recreatie. Deze problemen wijzen niet zozeer op een structurele achterstand, maar op het onvoldoende benutten of uitwerken van specifieke kansen in een gebied.

Multifunctionaliteit voor een blijvend vitaal platteland
Voor vitaliteit en ruimtelijke kwaliteit moet het platteland evenwichtig ruimte bieden aan verschillende functies. Niet alle functies zijn in hun eentje economisch rendabel. Bovendien maken de ruimteclaims die gepaard gaan met het herbergen van de functies de ruimte schaars. De SER meent daarom dat functiecombinaties – in ruimtegebruik en in voorzieningen – veel kansen bieden. Van belang is simultaan de economische bedrijvigheid te stimuleren, de ecologische en landschappelijke kwaliteit te verhogen en de sociale leefbaarheid op het platteland te bevorderen, en wel door combinaties van functies (zoals recreatie en waterberging, landbouw en natuurbeheer) na te streven. Het gaat om innovatieve combinaties van:

  • waterbeheer;
  • behoud en versterking van (cultuur)landschappen, natuur en biodiversiteit;
  • verdere vernieuwing en schaalvergroting in de land- en tuinbouw;
  • verbredingsactiviteiten van de landbouw (natuurbeheer, zorgvoorzieningen);
  • bedrijvigheid (en daarmee werkgelegenheid) in industrie en dienstverlening;
  • voorzieningen voor toerisme en recreatie;
  • voldoende woningaanbod en basisvoorzieningen voor verschillende doel- en leeftijdsgroepen.

De SER vindt dat in regionaal verband naar de planologisch gezien optimale locatie voor de verschillende functies, zoals wonen en werken, moet worden gezocht.

Verschillende partijen
De diversiteit aan functies brengt met zich mee dat op het platteland verschillende actoren zijn met veelal verschillende en soms strijdige belangen. Voor een vitaal platteland is het nodig dat die actoren worden gemobiliseerd en dat de belangen met elkaar in evenwicht worden gebracht. Daarvoor zijn vooral nodig: ondernemerschap (economische drager bij uitstek), een nieuwe bestuursstijl (gericht op kansen en op betrokken burgers) en gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie (meer ruimte voor maatwerk en multifunctionele oplossingen).

Betrokken ondernemerschap als nieuwe economische drager
Het kabinet vraagt de SER naar nieuwe economische dragers die bijdragen aan de vitaliteit van het platteland. Het zoeken naar nieuwe economische dragers wordt niet duurzaam gestimuleerd door deze van bovenaf te benoemen. De SER verwacht meer van het ruimte bieden aan en stimuleren van betrokken ondernemers die inspelen op plaatselijke mogelijkheden en behoeften. Vernieuwend ondernemerschap en betrokken burgerschap gaan hier hand in hand. Diverse voorbeelden in het land laten dit zien. Vernieuwend en betrokken ondernemerschap is de economische drager bij uitstek voor een vitaal platteland.
Betrokken ondernemerschap kan als volgt worden gestimuleerd:

  • Richten op lokale ondernemers die de omgeving kennen.
  • Richten op verbreding van bestaande economische activiteiten; innovatie en werkgelegenheid worden het best bevorderd door gerelateerde bedrijvigheid, dat wil zeggen door spin-offs van bestaande activiteiten.
  • Stimuleren en ondersteunen van startende ondernemers (burgers op het platteland); dit kan ook bijdragen tot een grotere aandacht voor de (sociale) leefbaarheid en tot het vinden van praktische oplossingen voor de (dreigende) verschraling van voorzieningen in kleine kernen.
  • Intensief stimuleren van ondernemerschap op microniveau – direct gericht op het individu – in combinatie met het activeren van regionale netwerken; dit kan barrières helpen slechten, zoals onzekerheid over de kans op succes of gebrek aan kennis, geld of netwerken en ervaring met ondernemen.

Concrete combinaties mogelijk maken
Multifunctionaliteit kan ook worden gefaciliteerd door concrete functiecombinaties (beter) mogelijk te maken, zoals agrarisch natuur- en landschapsbeheer en combinaties van voorzieningen in dorpen.
De SER is voorstander van het opzetten van marktgerichte en gebiedsgerichte systemen voor vergoeding van natuur- en landschapsbeheer door boeren en andere grondbezitters. Een gebiedsgerichte aanpak is nodig om in te kunnen spelen op de bonte diversiteit van uitgangssituaties, regionale behoeftes en ambities. Een marktgerichte vergoeding wil zeggen dat deze niet gebaseerd wordt op agrarisch productieverlies, maar op de ‘marktprijs’ van ‘groene diensten’. De raad ziet dit terug in de projecten van ‘Boeren voor Natuur’, waarbij het ‘produceren’ van natuur en landschap een wezenlijke bijdrage levert aan de verdiensten en de continuïteit van het agrarisch bedrijf. In dit kader kan ook de toegankelijkheid van landbouwgronden voor recreatief medegebruik (zoals wandelen) worden betrokken.

De verschraling van voorzieningen in kleine dorpen is op veel plaatsen een serieus probleem. Op veel plaatsen zijn al initiatieven genomen die succesvol in een hoger voorzieningenpeil resulteren – bijvoorbeeld in de vorm van een multifunctioneel dorpshuis.
Samenwerking tussen burgers, ondernemers en lokale overheid is cruciaal, evenals het gericht vragen van de bevolking naar haar wensen. Multifunctionaliteit biedt vaak oplossingen, maar problemen zijn soms het ontbreken van budget voor onderhoud en beheer van het gebouw en het feit dat hoe multifunctioneler een gebouw is, des te complexer de relevante regelgeving wordt (bouwvoorschriften, arbowetgeving).

Interactieve bestuursstijl
De vernieuwing van het platteland krijgt vooral van onderop – door boeren, burgers en buitenlui – gestalte. Aan initiatieven van burgers en ondernemers moet voldoende ruimte geboden worden door de lokale overheden. Dat vraagt om het doorbreken van beleidsverkokering, stroomlijning van administratieve procedures en om het versterken van de professionaliteit van uitvoerende ambtenaren. Daarnaast is experimenteerruimte gewenst voor nieuwe zaken. Ook moeten overheden goed inspelen op wensen en mogelijkheden van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Het openbaar bestuur moet een nieuwe balans vinden tussen de klassieke beleidsbepalende en toezichthoudende rol van de overheid (government) en een meer stimulerende en ontwikkelingsgerichte rol (governance).

Veel burgers voelen zich aangesproken op leefbaarheid en de toekomst van hun omgeving en willen zich daarvoor inzetten. Betrokken burgerschap kan worden gestimuleerd met de Dorpen in actie-methode, waarbij inwoners worden uitgedaagd een visie op de ontwikkeling van hun dorp op te stellen. De bestuursstijl van gemeenten en provincies moet worden gekenmerkt door:

  • Gerichtheid op (wensen van) burgers en betrokken ondernemers; interactieve beleidsontwikkeling; denken in kansen; oplossingsgericht meedenken met ondernemende burgers; vereenvoudiging van regelgeving en vergunningverlening; kennis van de dynamiek van lokale bedrijven.
  • Integraal en gebiedsgericht beleid; bundeling van financieringsstromen; samenwerking met gemeenten en provincies; professionaliteit in het hanteren van regelgeving voor ruimte, natuur, milieu, voorzieningen; het vermogen regie te voeren.
Deze bestuursstijl is een vereiste voor gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie. De SER ziet deze integrale planologie als een interactie van private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming. Binnen die aanpak zijn vernieuwend ondernemerschap en betrokken burgerschap effectief te mobiliseren. Partijen kunnen door ‘scope-optimalisatie’ kosten en baten van de verschillende gebiedsgerelateerde functies verevenen en meerwaarde creëren. Dit betekent dat vooraf afspraken worden gemaakt over het investeren van extra opbrengsten van bepaalde functies in het desbetreffende gebied, om de kwaliteit daarvan als geheel te versterken.

Decentralisatie
De SER verwacht voor het versterken van de vitaliteit van het platteland het beste resultaat van een gebiedsgerichte benadering op decentraal niveau, binnen nationale en provinciale kaders, maar met voldoende experimenteer- en planologische ruimte. Het kabinet zet daar ook op in. Het komt er nu op aan deze taakverdeling in praktijk te brengen.

Decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden (zoals geëffectueerd in het ruimtelijk beleid) dient gepaard te gaan met investeringen in de capaciteiten (bemensing en bewerktuiging) van decentrale overheden. De rijksoverheid moet daarvoor middelen en expertise ter beschikking stellen.
Decentrale overheden moeten het vermogen hebben om daadwerkelijk integraal en interactief beleid te voeren en de regie op zich te nemen bij de inrichting van een gebied.
Dit vraagt om een cultuur bij gemeenten en provincies van denken in kansen en openstaan voor initiatieven van onderop. Daarnaast is een goede samenwerking tussen gemeenten en met provincies en waterschappen belangrijk.

Bij decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden hoort ook decentralisatie van middelen. Gemeenten moeten bij de uitvoering van hun taken zelf keuzes kunnen maken en zelf middelen kunnen genereren.

Plattelandsontwikkelingsprogramma 2007-2013
Als onderdeel van hervormingen in het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) van de EU is een Europees plattelandsbeleid ontwikkeld met een substantieel budget. Het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) bevat de Nederlandse invulling van dat beleid. Een nieuw POP is nodig voor de periode 2007-2013. De nieuwe plattelandsverordening van de Europese Commissie wordt nadrukkelijk in het kader van de Lissabon-strategie geplaatst, die gericht is op groei, werkgelegenheid en duurzaamheid door innovatie en diversificatie.

Het nieuwe POP zal – conform de EU-verordening – gericht zijn op zowel het versterken van het agrocluster door innovatief ondernemerschap en samenwerking in de keten als op de economische, sociale en ecologische duurzaamheid van het platteland. Daarbij gaat het vooral om diversificatie van de plattelandseconomie en van de werkgelegenheid op het platteland door het ontwikkelen van ‘nieuwe’ vormen van maatschappelijk gewenste dienstverlening.
De sleutel voor diversificatie en voldoende werkgelegenheid en voorzieningen ligt bij vernieuwend ondernemerschap, betrokken burgerschap en initiatieven van onderop.

De belangrijkste maatstaf voor de verdeling van de middelen in het kader van het POP dient naar de mening van de SER te zijn: de doelmatigheid en doeltreffendheid bij het duurzaam vergroten van de maatschappelijke welvaart in het desbetreffende gebied.
Overheden moeten het burgers en ondernemers makkelijker maken om relevante initiatieven onder te brengen in het POP. Om goed te kunnen inspelen op initiatieven van onderop en om prioriteiten te kunnen kiezen op grond van maatschappelijke meerwaarde, is het nodig om gedurende de looptijd van het POP enige ruimte te hebben om tussentijds middelen te verschuiven tussen hoofddoelstellingen en/of tussen typen maatregelen. Omdat cofinanciering uit nationale of lokale middelen vereist is, betekent dit dat Rijk en decentrale overheden ook voldoende (breed in te zetten) middelen moeten vrijmaken.

Verdere invulling plattelandsontwikkeling op decentraal niveau
Het kabinet vraagt de SER (onder meer) naar de faciliteiten die het Rijk kan bieden aan ondernemers, maatschappelijke organisaties en decentrale overheden ter ondersteuning van hun inspanningen voor een vitaal platteland. De SER antwoordt daarop met wat hierboven is gezegd over een interactieve bestuursstijl. Deze moet tot uiting komen in het stimuleren van vernieuwend en betrokken ondernemerschap, in het faciliteren van functiecombinaties en in ontwikkelingsplanologie. Verdere uitwerking en concretisering van plattelandsontwikkeling moet op gebiedsniveau plaatsvinden; de verschillende landelijke gebieden hebben eigen specifieke kenmerken en bieden eigen kansen. Bij het benoemen, benutten en uitwerken van die kansen kunnen de provinciale SERren een nuttig advies- en overlegplatform zijn.