Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2005 | Dienstenrichtlijn

Dienstenrichtlijn

Advies nr. 2005/07 - 20 mei 2005
 
Het advies van de SER over de dienstenrichtlijn staat positief tegenover invoering van een Europese richtlijn die een interne markt voor diensten tot stand brengt. Het huidige voorstel van de Europese Commissie schiet echter tekort en moet op een aantal punten verder worden uitgewerkt en verbeterd. Er moeten met name meer waarborgen komen voor het functioneren van het oorsprongslandbeginsel en het daarop gebaseerde vrij verkeer van diensten. De administratieve samenwerking tussen lidstaten moet meer dwingend worden geregeld. Ook moet de neutraliteit van de dienstenrichtlijn tegenover het geldende Europese arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties beter gewaarborgd worden. Een meer precieze afbakening van het vestigingsbegrip is noodzakelijk om postbusondernemingen te voorkomen. Gedurende een overgangsperiode moet er een mogelijkheid blijven om in dwingende gevallen het vrij verkeer van diensten te beperken.

Download:Volledig advies (6661 kB)Samenvatting (329 kB)

Samenvatting

Inleiding

De adviesvragen
De Europese Commissie heeft in januari 2004 een voorstel ingediend voor een kaderrichtlijn over diensten op de interne markt. In december 2004 heeft het kabinet, mede op verzoek van de Tweede Kamer, de SER gevraagd advies uit te brengen over deze dienstenrichtlijn. Aan de SER zijn drie groepen van vragen voorgelegd:
  • Hoe verhoudt de dienstenrichtlijn zich tot het Verdrag?
  • Welke sectoren dienen onder de richtlijn te vallen?
  • Hoe dient te worden omgegaan met de gevolgen van het oorsprongslandbeginsel voor de arbeidsmarkt en voor controle en handhaving?

Achtergronden dienstenrichtlijn

Dienstenrichtlijn als onderdeel van de Lissabon-strategie
Een belangrijk onderdeel van de Lissabon-strategie voor meer dynamiek in de Europese economie betreft de voltooiing van de interne markt. De Europese Raad heeft in 2000 aan de Europese Commissie gevraagd een strategie uit te werken voor het verwijderen van belemmeringen op de interne markt voor diensten. Hiertoe heeft de Commissie eerst de bestaande knelpunten voor grensoverschrijdende dienstverlening geïnventariseerd. De knelpunten bleken zowel betrekking te hebben op de vestiging van dienstverrichters in andere lidstaten als op de dienstverrichting vanuit een andere lidstaat. De belemmeringen ontstaan vaak door uiteenlopende eisen inzake vergunningen, registraties en beroepskwalificaties.

Schets van de dienstenrichtlijn
De voorgestelde dienstenrichtlijn heeft tot doel een algemeen rechtskader vast te stellen voor het uitoefenen van de vrijheid van vestiging van dienstverleners en voor het vrij verkeer van diensten. De richtlijn beoogt zowel de belemmeringen die de vrijheid van vestiging als die het vrije verkeer van diensten in de weg staan, te verwijderen. Om de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging op te heffen voorziet het voorstel in een vereenvoudiging, stroomlijning en screening van de vergunningstelsels van de lidstaten.
Voorwaarden die aan de vestiging worden gesteld mogen niet discrimineren, moeten objectief kunnen worden gerechtvaardigd en proportioneel zijn. Om de belemmeringen voor het vrij verkeer van diensten uit de weg te ruimen wordt het oorsprongslandbeginsel ingevoerd. Op grond daarvan zijn lidstaten gehouden tot aanvaarding van inkomende diensten van een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht. Op dit oorsprongslandbeginsel wordt een aantal algemene, tijdelijke en specifieke uitzonderingen gemaakt in de richtlijn. De opheffing van de belemmeringen voor de vestiging van dienstverleners en voor de vrijheid van dienstverlening wordt geflankeerd door maatregelen op het terrein van de consumentenbescherming, de kwaliteit van diensten en wederzijdse bijstand tussen de nationale overheden.

Economische effecten van de dienstenrichtlijn
Volgens berekeningen van het CPB en Copenhagen Economics zal het opheffen van de belemmeringen een belangrijke impuls geven aan de groei en werkgelegenheid in Europa en op deze manier bijdragen tot het slagen van de Lissabon-strategie voor meer dynamiek in de Europese economie.

Beoordelingskader

Nadere regeling dienstenverkeer gewenst
De SER vindt dat lidstaten en sociale partners de Lissabon-strategie moeten vlottrekken door veel meer hun verantwoordelijkheid te nemen voor de vertaling van de Lissabonagenda naar het nationale niveau. In Europees verband gaat het er vooral om de resterende belemmeringen voor de werking van de interne markt weg te nemen. Vanwege de bijdrage van de dienstenrichtlijn aan een grotere dynamiek van de Europese economie en een hogere werkgelegenheid staat de SER positief tegenover een nadere regeling van het dienstenverkeer. Een beleidsmatige regeling verdient ook de voorkeur boven het wegnemen van belemmeringen via de jurisprudentie van het Hof. De geval-tot-gevalbenadering van het Hof duurt veel te lang voor de algemene vrijmaking van het dienstenverkeer en laat per definitie geen ruimte voor meer strategische afwegingen. Het Hof kan de lidstaten alleen voorschrijven wat ze niet mogen doen.

Hoog beschermingsniveau belangrijke toetssteen
Naast de bijdrage aan een hogere economische groei en een hogere werkgelegenheid is een belangrijke toetssteen of de dienstenrichtlijn de in het Verdrag verankerende ambitie waarmaakt van een hoog niveau op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming. Daarbij is ook van belang dat het Hof, in het kader van het vrij verkeer van diensten, de bescherming van werknemers als een doelstelling van algemeen belang heeft erkend.

Hoog beschermingsniveau veronderstelt een goede handhaving van de richtlijn
Voor het scheppen van draagvlak voor de opening van nationale markten is het vertrouwen nodig dat gezamenlijke regels en afspraken over marktopening en de beoogde hoge mate van bescherming op het gebied van volksgezondheid, veiligheid, milieu, consumenten, en werknemersrechten ook daadwerkelijk door de lidstaten worden geïmplementeerd en nagekomen. Dit onderstreept het grote belang van een goede handhaving van de dienstenrichtlijn. Hiertoe moeten er goede garanties zijn voor de administratieve samenwerking tussen en binnen de lidstaten. Ook dit vormt een belangrijke toetssteen voor de richtlijn.

Neutraliteit tegenover andere Europese regels gewenst
Tot slot is het om verschillende redenen van belang dat de richtlijn neutraal is ten opzichte van terreinen die al wel – of juist uitdrukkelijk niet – door Europese wet- en regelgeving worden bestreken. De richtlijn is uitdrukkelijk niet bedoeld om verandering te brengen in Europese regelgeving op andere terreinen dan grensoverschrijdende dienstverlening. Belangrijke aandachtspunten in dit verband zijn het eerbiedigen van de verantwoordelijkheid van de lidstaten met betrekking tot het gezondheidsbeleid alsmede de organisatie en verstrekking van gezondheidsdiensten, van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de opzet van het onderwijsstelsel, alsmede van de aanwijzing en de handhaving van het geldende arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties.

De sectorale reikwijdte van de dienstenrichtlijn

Adviesvragen
Het kabinet vraagt de SER welke sectoren onder de reikwijdte van de richtlijn dienen te vallen. Daarbij wordt expliciet aandacht gevraagd voor: diensten van algemeen economisch belang, de zorgsector, de onderwijssector, de sociale dienstverlening, en de gereglementeerde beroepen (waaronder notarissen, advocaten en gerechtsdeurwaarders).

Aandacht niet alleen naar sectoren waar publieke belangen spelen
Deze aandacht voor sectoren waar publieke belangen spelen is zeker terecht. Maar het is goed te beklemtonen dat de dienstenrichtlijn primair bedoeld is voor, en gericht is op vele takken van dienstverlening – zoals de zakelijke dienstverlening – waar vrijmaking van vestiging en van verkeer niet of nauwelijks raakt aan te beschermen publieke belangen. In die takken van dienstverlening is weinig nodig om ervoor te zorgen dat een grotere marktopening en een sterkere concurrentie daadwerkelijk leiden tot een betere bediening van de klant, en daarmee tot grotere maatschappelijke welvaart.

Feitelijke punten die relevant zijn voor beoordeling sectorale reikwijdte
De dienstenrichtlijn geldt in principe voor alle dienstverlening aan ondernemingen en consumenten waarvoor een economische tegenprestatie wordt ontvangen. Als die tegenprestatie ontbreekt – zoals in het publiek bekostigde onderwijs – valt de desbetreffende dienstverrichting buiten de reikwijdte van de dienstenrichtlijn. Bovendien gelden de bepalingen over de vrijheid van vestiging alleen maar voor diensten die voor concurrentie zijn opengesteld. Daardoor blijft het mogelijk bepaalde diensten van algemeen economisch belang te reguleren door uitsluitende en bijzondere rechten toe te kennen die de concurrentie voor deze diensten beperken of uitsluiten. De dienstenrichtlijn vormt dan ook geen instrument om bestaande monopolies voor diensten van algemeen belang op te heffen of bepaalde sectoren te privatiseren.

Daarnaast zijn er bepaalde sectoren die buiten de ontwerprichtlijn vallen omdat daarvoor al een afzonderlijke sectorale aanpak geldt. Hierbij gaat het om de financiële diensten (inclusief de aanvullende pensioenen), vervoer en telecomdiensten.

Wat kan de dienstenrichtlijn gaan betekenen voor de andere sectoren (waaronder diensten van algemeen economisch belang)? Om te beginnen moet onderscheid worden gemaakt tussen het regime voor de vrijheid van vestiging en dat voor het vrij verkeer van diensten. De toepassing van het oorsprongslandbeginsel op het dienstenverkeer wordt vaak gezien als een belangrijke aantasting van de mogelijkheden van de lidstaten om de desbetreffende publieke belangen te borgen. Maar voor het aanbieden van veel diensten van algemeen belang (denk aan intramurale gezondheidszorg) is een zekere infrastructuur nodig, en dan is de vrijheid van vestiging van dienstverrichters relevant – en niet het vrij verkeer van diensten en het in die sfeer geldende oorsprongslandbeginsel.
Voor zover wel sprake is van vrij verkeer van diensten maakt de ontwerprichtlijn een aantal uitzonderingen op de toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Deze uitzonderingen betreffen onder meer de netwerksectoren post, elektriciteit, aardgas en water, de wettelijke taken van notarissen, alsmede diensten die in een lidstaat verboden zijn om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Daarnaast moeten lidstaten specifieke eisen omwille van openbare orde, openbare veiligheid, volksgezondheid of milieubescherming kunnen blijven stellen, vanwege de bijzondere kenmerken van de plaats waar de dienst wordt verricht.

Wanneer lidstaten publieke belangen willen borgen in een hybride (gemengde publiekprivaat) stelsel, dan worden zij bij de vormgeving van een dergelijk stelsel met bepaalde Europeesrechtelijke restricties geconfronteerd (vergelijk de discussie over de Europeesrechtelijke houdbaarheid van het nieuwe Nederlandse stelsel van ziektekosten). Die beperkingen zijn een gegeven; de nieuwe dienstenrichtlijn zal daarin, hoe dan ook, geen wezenlijke verandering aanbrengen. Wel schept de dienstenrichtlijn mogelijkheden om vooraf duidelijk(er) te maken wat wel en wat niet door de Europeesrechtelijke beugel kan.

Brede reikwijdte van de dienstenrichtlijn gewenst
Een zo breed mogelijk bereik van de richtlijn verdient in beginsel de voorkeur. Van veel specifieke uitzonderingen en bijzondere bepalingen worden consumenten niet wijzer. Daardoor dreigt ook het gevaar van een te hoge regeldruk voor bedrijven. Tegelijkertijd geldt dat voor een aantal sectoren en soorten activiteiten specifieke regelingen nodig zijn en blijven, in het bijzonder voor het beschermen van bepaalde algemene belangen. De mogelijkheid voor specifieke sectorale harmonisatie (of grensoverschrijdende zelfregulering) moet, als daar behoefte toe blijkt, openblijven. Het instrument van de kaderrichtlijn biedt hiertoe ook goede mogelijkheden.

Visie SER op sectorale reikwijdte specifieke sectoren
Vanuit bovenstaande overwegingen komt de SER tot de volgende visie op de door het kabinet gestelde vragen over de reikwijdte voor een aantal specifieke sectoren

  • Diensten van algemeen economisch belang. De ontwerprichtlijn is alleen van toepassing op diensten die kunnen worden beschouwd als een economische activiteit. Dat betekent dat diensten die overwegend uit publieke middelen worden gefinancierd, dan wel niet voor concurrentie zijn opengesteld, erbuiten vallen. Voor de overige diensten van algemeen (economisch) belang is de dienstenrichtlijn in beginsel wel van toepassing. Het heeft weinig zin om diensten van algemeen economisch belang buiten het bereik van de dienstenrichtlijn te plaatsen. Daardoor kan men het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging niet buiten de deur houden. Het Verdrag en de uitleg die daaraan in de loop der jaren door het Hof is gegeven, blijven namelijk gelden. Bovendien zal het Hof ook in de toekomst uitspraken blijven doen over het vrij verkeer van diensten en over de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Zo bezien vormt deze richtlijn een belangrijke kans in de toekomst om een goed evenwicht tussen marktintegratie en beleidsintegratie te verzekeren.
  • Gezondheidszorg. De ontwerprichtlijn laat ruimte aan de lidstaten om publieke belangen inzake kwaliteit en toegankelijkheid van bijvoorbeeld zorgvoorzieningen te borgen. Niet toegestaan is het onnodig beperken van de vrijheid van vestiging en van dienstverlening door het hanteren van discriminerende, niet-objectief gerechtvaardigde en/of ondoorzichtige eisen. Dit uitgangspunt verdient ondersteuning. Een verduidelijking is nodig over de ruimte die na de vrijmaking van het dienstenverkeer resteert voor het stellen van medisch-ethische eisen. De bepalingen in de dienstenrichtlijn verduidelijken en versterken de positie van afnemers van gezondheidsdiensten.
  • Onderwijs. Deze sector valt in feite grotendeels buiten het bereik van de richtlijn, omdat bij opleidingen in het kader van het nationale onderwijsstelsel geen sprake is van een economische tegenprestatie van de afnemer aan de dienstverrichter. Onderwijs dat (overwegend) door de overheid wordt gefinancierd, is geen dienst in de zin van het Verdrag.
  • Gereglementeerde beroepen. Wettelijke taken van notarissen en gerechtsdeurwaarders worden – terecht – uitgesloten van de toepassing van het oorsprongslandbeginsel. Er is echter geen reden om ook niet-wettelijke taken uit te zonderen. Dit betekent dat het onderscheid tussen wettelijke en niet-wettelijke taken nog eens helder moet worden neergelegd.

De dienstenrichtlijn en het Verdrag

Adviesvragen
Het kabinet vraagt de SER te kijken naar de verhouding tussen de dienstenrichtlijn en het Verdrag. Deze vraag wordt toegespitst op twee punten:
  • De noodzaak van de dienstenrichtlijn als het vrij verkeer van diensten al vastligt in het Verdrag.
  • De verhouding tussen de uitzonderingsgronden in enerzijds de dienstenrichtlijn en anderzijds het Verdrag en de jurisprudentie van het Hof.

Het eerste punt is hiervoor aan de orde geweest. Hier gaat het in het bijzonder om de in de dienstenrichtlijn voorgestelde inperking van de uitzonderingsgronden die lidstaten kunnen inroepen om in individuele gevallen beperkingen op te leggen aan het vrij verkeer van diensten.

Toespitsing op inperking van de uitzonderingsgronden
Het vrij verkeer van diensten ligt vast in het Verdrag. Lidstaten kunnen echter met een beroep op dwingende reden van algemeen belang, zoals de volksgezondheid, in individuele gevallen beperkingen opleggen aan dienstverrichters uit andere lidstaten. De maatregelen die de lidstaten nemen, moeten dan wel evenredig en noodzakelijk zijn en niet discrimineren tussen binnenlandse en buitenlandse aanbieders. Wat deze dwingende redenen van algemeen belang of uitzonderingsgronden inhouden, is deels in het Verdrag vastgelegd en deels bepaald door de uitleg die het Hof aan het Verdrag heeft gegeven. De dienstenrichtlijn perkt de uitzonderingsgronden in tot de uitzonderingsgronden die in het Verdrag worden genoemd. Verder wordt het beroep op de uitzonderingsgronden procedureel ingeperkt. Deze inperking van de uitzonderingsgronden vloeit voort uit de toepassing van het oorsprongslandbeginsel, waarbij de lidstaten dienstverleners uit andere lidstaten, die aan de wetten van hun land van vestiging voldoen, niet in hun activiteiten mogen beperken.

Oorsprongslandbeginsel geen absoluut beginsel
Het oorsprongslandbeginsel is geen absoluut beginsel, ook niet in de dienstenrichtlijn. De dienstenrichtlijn bevat ten eerste een aantal algemene, tijdelijke en specifieke uitzonderingen op het oorsprongslandbeginsel. Verder wordt het beginsel aangevuld door een systeem van bijstand aan afnemers, zodat zij zich op de hoogte kunnen stellen van de wetgeving in andere lidstaten, en door een harmonisatie van de regels over transparantie bij dienstenactiviteiten. Verder is voorzien in een versterking van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Tot slot bevat de dienstenrichtlijn bepalingen om de zelfregulering in sectoren te bevorderen en zonodig tot aanvullende harmonisatiemaatregelen te komen.
Een belangrijk punt bij de beoordeling van de voorgestelde inperking van de uitzonderingsgronden bij de toepassing van het oorsprongslandbeginsel, is de kwaliteit van deze flankerende maatregelen. Daarnaast is ook de reikwijdte van het oorsprongslandbeginsel een aandachtspunt.

Beperking uitzonderingsgronden kan spanning met het Verdrag opleveren
Is een en ander verenigbaar met het Verdrag? Op zich kan het niet in strijd met het Verdrag zijn als de lidstaten besluiten zelf hun handen te binden bij het inroepen van de uitzonderingsgronden. Het is echter de vraag wat het Hof beslist ingeval een lidstaat die bij de vaststelling van de dienstenrichtlijn is overstemd, met een beroep op het algemeen belang alsnog beperkingen zou opleggen, daarbij wijzend op de inperking van de door het Hof erkende uitzonderingsgronden en het vooralsnog ontbreken van goede administratieve samenwerking, aanvullende harmonisatiemaatregelen of gedragscodes. Het kan niet worden uitgesloten dat het Hof in dit geval een bepaalde spanning met het Verdrag constateert.

Voorstel tijdelijk veiligheidsventiel
Om een dergelijke spanning te voorkomen is een tijdelijk veiligheidsventiel nodig. Dit houdt in dat de inperking van de uitzonderingsgronden zoals voorzien in artikel 19 van de dienstenrichtlijn, niet met onmiddellijke ingang volledig in werking treedt, maar eerst uiterlijk begin 2010. Het voorstel impliceert dat het oorsprongslandbeginsel direct wordt ingevoerd, maar dat lidstaten tot 2010 de mogelijkheid behouden om uit hoofde van de door het Hof erkende dwingende redenen van algemeen belang, maatregelen te nemen tegen een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter.
Tijdens de overgangsfase zouden de lidstaten eventuele maatregelen uit hoofde van het algemeen belang tegen een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter verplicht en gemotiveerd moeten melden aan de Commissie en de lidstaat van oorsprong (notificatie). Op grond van deze notificatie zal de Commissie – in lijn met artikel 40 van de dienstenrichtlijn – serieus na moeten gaan of het noodzakelijk is om vóór 2010 met aanvullende harmonisatievoorstellen te komen.
De conclusie is dat de inperking van de uitzonderingsgronden op het vrij verkeer van diensten acceptabel is mits er een zekere fasering wordt betracht. Een belangrijke voorwaarde is ook dat de hieronder te bespreken aanbevelingen worden gerealiseerd. Deze aanbevelingen betreffen van de kwaliteit van de flankerende maatregelen en de afbakening van de reikwijdte van het oorsprongslandbeginsel.

Meer dwingende administratieve samenwerking
Het vertrouwen in een efficiënte samenwerking tussen de lidstaten en een strikte handhaving zijn met elkaar een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van het oorsprongslandbeginsel: de lidstaten moeten er immers op kunnen rekenen dat publieke belangen voldoende worden gewaarborgd in de lidstaat van vestiging. De bepalingen in de dienstenrichtlijn over de administratieve samenwerking tussen de lidstaten zijn echter te vrijblijvend. Een en ander moet nader worden uitgewerkt zodat duidelijker vast te stellen is in welke gevallen lidstaten op dit punt in gebreke blijven. Ook moet de Commissie een duidelijker rol krijgen in het toezicht en de uitvoering van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten. Deze maatregelen moeten de Commissie de mogelijkheid geven om, in het uiterste geval, een inbreukprocedure bij het Hof te beginnen als lidstaten op dit punt hun verplichtingen niet nakomen.

Waarborgen voor consumentenbescherming
De voorgestelde richtlijn biedt in beginsel goede waarborgen voor de bescherming van consumenten. Op een aantal punten zijn echter verduidelijkingen noodzakelijk en enkele punten zijn voor verbetering vatbaar. De regeling voor de informatieverschaffing zou in lijn moeten worden gebracht met de meer verplichtende regeling in de kaderrichtlijn oneerlijke handelspraktijken. Ook de regeling aangaande de garanties zou een meer verplichtend karakter moeten krijgen.

Nadere verduidelijking vestigingsplaatscriterium
De werking van het oorsprongslandbeginsel wordt afgebakend door het vestigingsbegrip en door de definitie van contracten. Een belangrijk aspect van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten betreft het voorkómen van postbusondernemingen, die ten onrechte een beroep doen op de werking van het oorsprongslandbeginsel. Om postbusfirma’s uit te sluiten is een meer precieze definitie noodzakelijk van het begrip vestiging in de richtlijn die overeenstemt met de uitspraken van het Hof en bestaande EU-regelgeving. Daartoe is ook een goede administratieve samenwerking van de lidstaten belangrijk.

Nadere verduidelijking reikwijdte contracten en IPR
Het oorsprongslandbeginsel is van toepassing op de contracten van dienstverleners. De richtlijn definieert echter niet wat precies onder contracten moet worden verstaan: heeft dit betrekking op de dienstverlening zelf, of ook op de contracten die de dienstverlener sluit met degene die bij de uitvoering van de dienstverlening worden ingeschakeld? Dit punt dient nader te worden verduidelijkt in de dienstenrichtlijn.
Dit is ook van belang omdat de toepassing van het oorsprongslandbeginsel op contracten en aansprakelijkheid de werking van het internationaal privaatrecht (IPR) kan doorkruisen. Deze mogelijke doorkruising en de consequenties daarvan moeten beter in beeld worden gebracht. Op deze manier kan een gemotiveerde afweging worden gemaakt tussen enerzijds het oorsprongslandbeginsel voor de vereenvoudiging van het dienstenverkeer en anderzijds de rechtsbescherming van partijen zoals vastgelegd in het IPR. Voor de goede werking van het dienstenverkeer kan het van belang zijn om het oorsprongslandbeginsel in voorkomende gevallen ook op contracten en aansprakelijkheid toe te passen.
Daarbij gaat het vooral om contracten en verplichtingen tussen bedrijven. Voor die aspecten die binnen het werkterrein van de SER vallen, zoals het arbeidsrecht en de consumentenbescherming, beveelt de SER aan dat het IPR, met de daarin opgenomen waarborgen voor de bescherming van zwakkere rechtspartijen, wordt gerespecteerd.

De dienstenrichtlijn en het arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties

Adviesvragen
Het kabinet vraagt de SER om de toepassing en de reikwijdte van het oorsprongslandbeginsel na te gaan en daarbij aandacht te schenken aan de gevolgen voor de arbeidsmarkt en de gevolgen voor rechtspleging, controle en handhaving. De SER heeft deze vragen toegespitst op de vraag welke invloed de dienstenrichtlijn heeft op zowel het arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties als de handhaving daarvan. De SER hanteert daarbij als uitgangspunt dat het ongewenst is als de dienstenrichtlijn geldende Europese regelgeving met betrekking tot het arbeidsrecht doorkruist. Eventuele veranderingen in dit arbeidsrecht moeten op hun eigen merites beoordeeld worden: het huidige evenwicht tussen enerzijds de bescherming van werknemers en anderzijds marktopening kan niet zomaar verstoord worden. Gezien de aanwijzingen dat de handhaving van het arbeidsrecht in grensoverschrijdende gevallen tekortschiet, zijn er redenen om op dit terrein te bekijken of de voorstellen in de dienstenrichtlijn kunnen leiden tot een beter evenwicht tussen marktopening en bescherming van werknemers.

Dienstenrichtlijn en detacheringsrichtlijn
Volgens de huidige Europese regels is het arbeidsrecht van het gastland van toepassing op een bepaalde harde kern van de arbeidsvoorwaarden van werknemers die in een andere lidstaat zijn gedetacheerd.
De zogeheten detacheringsrichtlijn legt vast dat tot deze harde kern onder andere maximale werktijden, minimumlonen, Arboregels en minimumaantal betaalde vakantiedagen behoren. Een Lets bedrijf dat in Nederland werknemers detacheert, is dus gehouden aan de Nederlandse Arboregels en zal zijn werknemers ten minste het Nederlandse minimumloon moeten betalen. Worden de werknemers gedetacheerd in de bouwsector, dan is de desbetreffende onderneming bovendien gehouden aan de algemeen verbindend verklaarde CAO-bepalingen.
De dienstenrichtlijn bepaalt dat het oorsprongslandbeginsel niet van toepassing is op de aspecten die in de detacheringsrichtlijn zijn geregeld. De dienstenrichtlijn verandert dus niets aan de bovenbeschreven verplichtingen voor de Letse onderneming die werknemers in een andere lidstaat detacheert. Wat betreft de werking van de detacheringsrichtlijn is dus de gewenste neutraliteit van de dienstenrichtlijn ten opzichte van het geldende arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties gewaarborgd.

Uitbreiding Wet arbeidsvoorwaarden grensoverschrijdende arbeid
De lidstaten hebben volgens artikel 3.10 van de detacheringsrichtlijn de mogelijkheid ook voor andere sectoren dan de bouw de betreffende bepalingen uit algemeen verbindend verklaarde CAO’s van toepassing te verklaren. In Nederland is hiertoe een wetsontwerp naar de Tweede Kamer gestuurd. De raad gaat ervan uit dat de Tweede Kamer dit wetsvoorstel uitbreiding WAGA zal aanvaarden. Met het wetsvoorstel wordt gegarandeerd dat de toename van het grensoverschrijdende verkeer van diensten en daarmee van gedetacheerde werknemers in goede banen wordt geleid.

Neutraliteit ten opzichte van het geldende arbeidsrecht toch onvoldoende gewaarborgd
De uitsluiting van de aspecten die door de detacheringsrichtlijn worden geregeld van het oorsprongslandbeginsel, is echter onvoldoende om de gewenste neutraliteit van de dienstenrichtlijn ten aanzien van het geldende Europese arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties te waarborgen. Er zijn namelijk grensoverschrijdende situaties waarbij de detacheringsrichtlijn niet of niet langer van toepassing is. In deze situaties is het Verdrag inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (EVO) relevant.
De aspecten met betrekking tot arbeidsovereenkomsten die door het EVO worden geregeld, worden niet uitgesloten van het oorsprongslandbeginsel. Aangezien het EVO deel uitmaakt van het nu geldende arbeidsrecht in grensoverschrijdende situaties, is de gewenste neutraliteit van de dienstenrichtlijn tegenover dit recht dus onvoldoende gewaarborgd. Het EVO blijft ook van belang in situaties die wel onder de detacheringssituaties vallen. De detacheringsrichtlijn legt alleen voor de harde kern van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden vast dat het dwingend recht van het gastland van toepassing is. Voor arbeidsvoorwaarden die hier buiten vallen, of die verder gaan, kan het oorsprongslandbeginsel de werking van het EVO doorkruisen.

Voorstel voor een betere waarborging neutraliteit
In de dienstenrichtlijn moet daarom worden zeker gesteld dat het EVO ten aanzien van arbeidsovereenkomsten blijft gelden, zulks vanzelfsprekend met inachtneming van hetgeen in de detacheringsrichtlijn specifiek voor detachering is bepaald. De tekst van de richtlijn moet op dit punt waterdicht zijn.

Dienstenrichtlijn en handhaving van het arbeidsrecht
Artikel 24 van de dienstenrichtlijn gaat in op de handhaving van de detacheringsrichtlijn. De Europese Commissie constateert dat lidstaten vaak belemmeringen opwerpen voor de detachering van werknemers. Deze belemmeringen worden gelegitimeerd vanuit de bescherming van werknemers. Het is echter niet altijd duidelijk welk motief prevaleert: de bescherming van werknemers of afscherming van de lokale markt. Gezien deze achtergrond bevat de dienstenrichtlijn een aantal bepalingen die ertoe moeten leiden dat er een beter evenwicht wordt gevonden tussen enerzijds de mogelijkheid tot handhaving van de detacheringsrichtlijn en anderzijds de markttoegang. Het gaat daarbij concreet om het afschaffen van bepaalde onevenredige vergunningenstelsels en om het verbeteren van controles op de verenigbaarheid van de arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden met de detacheringsrichtlijn.

Een loket voor melding gedetacheerde werknemers
De dienstenrichtlijn zoekt terecht naar een beter evenwicht tussen enerzijds handhaving van het arbeidsrecht en anderzijds marktopening. Het voorgestelde verbod op een meldingsplicht gaat echter te ver. Dit beperkt de mogelijkheid tot handhaving te zeer. Nationale handhaving schiet tekort wanneer de bevoegde autoriteiten geen inzicht hebben in de feitelijke situatie door gebrekkige informatieverschaffing tussen de lidstaten onderling. Een goede handhaving kan het ook wenselijk maken – eventueel voor bepaalde sectoren – dat de bevoegde autoriteiten van het gastland op de hoogte zijn van de aanwezigheid van op het grondgebied werkzame dienstverrichters. Bij het vormgeven van de meldingsplicht moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij de reeds bestaande verplichtingen en procedures in het kader van Europese regelgeving, zodat er zo mogelijk één loket ontstaat voor de aanmelding van gedetacheerde werknemers. Deze meldingsplicht moet strikt proportioneel zijn en niet leiden tot een verkapt vergunningenstelsel.

Schijnzelfstandigen
Door het oorsprongslandbeginsel niet van toepassing te verklaren op de aspecten die in de detacheringsrichtlijn worden geregeld, komt ook het recht van het gastland om bij de toepassing van de detacheringsrichtlijn zelf invulling te geven aan het werknemersbegrip niet in het geding door de dienstenrichtlijn. Om misverstanden te voorkomen is het nuttig in de dienstenrichtlijn te bepalen dat deze richtlijn het recht van het gastland tot invulling van het werknemersbegrip ook respecteert voor gevallen die buiten de werkingssfeer van de detacheringsrichtlijn liggen. Het probleem van de schijnzelfstandigen ligt vooral in verschillende definities van het recht van de lidstaten en de onheldere afbakening van het werknemersbegrip in het recht van de lidstaten.

Uitzendwezen
Een zekere mate van marktordening in de uitzendbranche kan wenselijk worden geacht om misstanden op het gebied van uitzendarbeid te voorkomen. De dienstenrichtlijn moet derhalve de mogelijkheid openlaten voor preventieve maatregelen, zoals verplichte keurmerken en vergunningen voor uitzendbureaus. Deze maatregelen moeten uiteraard voldoen aan de eisen van het Verdrag: ze moeten dus evenredig en niet-discriminerend zijn en uitsluitend gericht zijn op de handhaving van de bescherming van werknemers. Daarnaast kan gedacht worden aan een Europees keurmerk voor uitzendbureaus. De dienstenrichtlijn geeft voor deze vorm van zelfregulering ook ruimte, en kan hiertoe ook stimuleren.

Handhaving en derdelanders
Artikel 25 van de dienstenrichtlijn regelt de taakverdeling tussen de lidstaat van oorsprong en het gastland bij de detachering van derdelanders. Met het oog op de handhaving verdient de voorgestelde amendering van dit artikel door het Luxemburgse voorzitterschap ondersteuning. De implicatie hiervan is dat het gastland onderdanen van derde landen ertoe mag verplichten zich bij of na binnenkomst te melden bij de bevoegde autoriteiten van het gastland. Met het amendement wordt ook vastgelegd dat de voorwaarde van het legale verblijf en werk van derdelanders in het land van oorsprong betrekking heeft op de situatie vóór de terbeschikkingstelling. In deze lijn verdient ook het voorstel van de Nederlandse regering ondersteuning voor een door het land van oorsprong af te geven dienstverrichterskaart.
 
Eindoordeel van de SER

Algemeen
De SER steunt de nadere regeling van het dienstenverkeer in de EU. Dat is nodig voor een goed werkende interne markt voor diensten. Het voorstel van de Europese Commissie is echter voor verbetering vatbaar. Er moeten betere waarborgen komen voor het functioneren van het oorsprongslandbeginsel en het daarop gebaseerde vrij verkeer van diensten.
Het gaat daarbij met name om de afbakening van het bereik van het oorsprongslandbeginsel tegenover het geldende arbeidsrecht, het evenwicht tussen marktopening en handhaving van de detacheringsrichtlijn, een betere afbakening van vestigingsbegrip, een meer dwingende regeling van de administratieve samenwerking tussen de lidstaten, en de beperking van de uitzonderingsgronden bij het vrij verkeer van diensten voor het inroepen van dwingende redenen van algemeen belang.

Consequenties voor Nederland en de andere lidstaten
De dienstenrichtlijn vormt een goede aanleiding voor Nederland om de publieke belangen die met het functioneren van bepaalde sectoren en vrije beroepen zijn gemoeid, nog eens duidelijk te formuleren en vervolgens de wijze waarop deze belangen worden geborgd, tegen het licht te houden.
Het vertrouwen in een efficiënte samenwerking tussen de lidstaten en een strikte handhaving is een basisvoorwaarde voor het goed functioneren van het oorsprongslandbeginsel: de lidstaten moeten er immers op kunnen rekenen dat publieke belangen in de lidstaat van vestiging voldoende worden gewaarborgd. Nederland zal, net als de andere lidstaten, de periode tot 2010 moeten benutten om op nationaal niveau een goede taakverdeling en afstemming tot stand te brengen tussen de autoriteiten die bij de handhaving van de dienstenrichtlijn zijn betrokken en om te investeren in een goede administratieve samenwerking met de autoriteiten in andere lidstaten.