Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2005 | Van alle leeftijden

Van alle leeftijden: Een toekomstgericht ouderenbeleid op het terrein van werk, inkomen, pensioenen en zorg

Advies 2005/02  - 21 januari 2005
Ouderenbeleid is voor alle generaties van belang. Jongere (werkende) generaties zullen een aanzienlijke bijdrage moeten leveren aan het economisch draagvlak voor collectieve voorzieningen die voor ouderen van belang zijn. Daarom is ook een groter beroep op de solidariteit van (draagkrachtige) ouderen gerechtvaardigd.

Download:Volledig advies (1866 kB)Samenvatting (293 kB)

Samenvatting

Adviesaanvraag
Op 28 mei 2004 heeft de raad een adviesaanvraag van de Tweede Kamer ontvangen over het ouderenbeleid op middellange en lange termijn. Het advies is bedoeld voor de themacommissie Ouderenbeleid van de Tweede Kamer. Deze commissie zal een “integrale visie voor het op middellange (tot 10 jaar) en lange termijn (met een doorkijk naar 30 jaar) te voeren ouderenbeleid” opstellen. De Tweede Kamer vraagt de raad advies uit te brengen over het toekomstig ouderenbeleid op het terrein van werk en inkomen. Hij vraagt in het bijzonder naar de visie van de raad op toekomstige ontwikkelingen op vier beleidsterreinen:

  • de deelname van ouderen aan het arbeidsproces en het vrijwilligerswerk;
  • de inkomenspositie van ouderen;
  • de toekomstbestendigheid van pensioenvoorzieningen en de AOW;
  • de houdbaarheid van zorg- en welzijnsvoorzieningen.
De Tweede Kamer verzoekt de raad om aan te geven met welke concrete beleidsinstrumenten in het overheidsbeleid en in het beleid van de sociale partners op deze ontwikkelingen kan worden geanticipeerd. Hij heeft kennisgenomen van eerdere SER-adviezen over dit onderwerp en vraagt de raad te beoordelen of de daarin vervatte beleidsaanbevelingen nog steeds actueel zijn.
Ten slotte vraagt de Tweede Kamer de raad rekening te houden met de kabinetsnota ‘Visie op vergrijzing en het integrale ouderenbeleid’ die in voorbereiding is.

Aanpak
Op basis van de meest recente gegevens en prognoses heeft de raad een analyse gemaakt van de te verwachten ontwikkelingen die voor de toekomstige sociaal-economische positie van ouderen van belang zijn en van toekomstige knelpunten en beleidsuitdagingen. Op basis daarvan komt hij tot een actualisering en aanvulling van zijn in eerdere adviezen gedane aanbevelingen voor de vier genoemde beleidsterreinen.
Op enkele onderwerpen die op zich voor het ouderenbeleid relevant zijn, gaat de raad niet of slechts beperkt in. Het betreft de toekomstbestendigheid van de WW, de (mogelijke) belemmeringen voor het doorwerken na de pensioengerechtigde leeftijd en enkele thema’s die naar aanleiding van het Sociaal Akkoord van 5 november 2004 aan de raad zullen worden voorgelegd. Over deze onderwerpen zal de raad (naar aanleiding van adviesaanvragen van het kabinet) in de nabije toekomst afzonderlijk adviseren.

Visie van de raad
In de visie van de raad is een ouderenbeleid dat zich uitsluitend richt op ouderen ‘te laat beleid’. De arbeidsmarktpositie van oudere werknemers en de inkomenspositie van gepensioneerde ouderen worden immers grotendeels bepaald door de keuzes die zij in eerdere levensfasen en gedurende hun loopbaan hebben gemaakt. Dit langetermijn- of levensloopperspectief impliceert dat een toekomstgericht ouderenbeleid niet uitsluitend is gericht op ouderen als afzonderlijke doelgroep maar juist ook op de jongere generaties van nu, en dus in feite op alle generaties.
De toename van het aantal en het aandeel van ouderen in de komende decennia – in samenhang met andere maatschappelijke ontwikkelingen – stelt de samenleving voor aanzienlijke uitdagingen. Deze zijn onder meer gelegen in het ontwikkelen en instandhouden van menselijk kapitaal met het oog op de verdere verhoging van de arbeidsdeelname in algemene zin en van oudere werknemers in het bijzonder. Een andere uitdaging betreft de naar verwachting forse groei van de uitgaven aan collectieve voorzieningen die voor ouderen van belang zijn, met name de AOW en de zorg. Uit CPB-analyses blijkt dat een deel van de oplopende AOW- en zorglasten mede kan worden opgevangen door de vergrijzinggerelateerde inkomsten van de overheid (vooral als gevolg van toepassing van de omkeerregel).

De vergrijzing biedt echter ook kansen en mogelijkheden. Door de verlenging van de levensfase van gezonde, actieve ouderdom zijn toekomstige ouderen naar verwachting langer in staat om ook na de pensioengerechtigde leeftijd maatschappelijk te participeren en een actieve bijdrage te leveren aan de samenleving.

De geschetste uitdagingen zijn volgens de raad bovendien goed hanteerbaar mits daarop tijdig wordt geanticipeerd. Daarbij gaat het in de eerste plaats om een verdere verbreding van het economisch draagvlak voor de voorzieningen die voor ouderen van belang zijn, door een verdere verhoging van de arbeidsparticipatie (zie verderop) en van de arbeidsproductiviteit.

In de tweede plaats betreft dit een evenwichtige verdeling van de lasten van deze voorzieningen tussen en binnen generaties. Een evenwichtige lastenverdeling is van essentieel belang voor het behoud van inter- en intragenerationele solidariteit en daarmee voor het maatschappelijk draagvlak voor deze voorzieningen. Van de toekomstige jongere (werkende) generaties wordt een forse bijdrage verwacht aan het economisch draagvlak voor collectieve voorzieningen die voor ouderen van belang zijn. In dat perspectief is volgens de raad een groter beroep op de inter- en intragenerationele solidariteit van (draagkrachtige) ouderen gerechtvaardigd. Daarbij speelt ook de in de toekomst te verwachten positieve gemiddelde inkomensontwikkeling van ouderen een rol.

Er zijn of worden reeds forse stappen gezet, getuige het beleid van kabinet en sociale partners ten aanzien van de arbeidsdeelname van ouderen, het pensioenstelsel, de sociale zekerheid en het zorgstelsel. Op een aantal terreinen zijn verdere inspanningen noodzakelijk.

Verdere verhoging arbeidsdeelname
Voor de noodzakelijke versterking van het draagvlak acht de raad verdere investeringen in het menselijk kapitaal van de beroepsbevolking noodzakelijk. Dit moet werknemers in staat stellen om in beginsel tot aan de pensioengerechtigde leeftijd op productieve en bevredigende wijze aan het arbeidsproces deel te nemen. Aandachtsgebieden zijn in dat verband de verhoging van het algemene kwalificatieniveau, het bevorderen van een leven lang leren, scholing en reïntegratie van werkzoekenden (waaronder herintreders) en het wegnemen van belemmeringen voor een grotere arbeidsdeelname (omvang van de wekelijkse arbeidsduur) van vrouwen. De aangekondigde adviesaanvraag over het sociaaleconomisch beleid op de middellange termijn biedt de raad de geschikte mogelijkheid om bij deze onderwerpen stil te staan.

Om de arbeidsdeelname van oudere werknemers te bevorderen, is in de visie van de raad een aanpak langs twee sporen noodzakelijk. Het gaat zowel om de verbetering van de incentivestructuur van arbeidsvoorwaardelijke en uittrederegelingen als om de verdere ontwikkeling en inbedding van een leeftijdsbewust personeelsbeleid in de onderneming.
Zowel de overheid als de sociale partners hebben een groot aantal maatregelen getroffen om werknemers financieel te stimuleren langer door te werken (het eerste spoor).
Het leeftijdsbewust personeelsbeleid in de onderneming (het tweede spoor) vormt een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van het reeds ingezette beleid dat langer doorwerken financieel aantrekkelijker maakt. Dit tweede spoor is primair de verantwoordelijkheid van sociale partners, werkgevers en werknemers. De overheid kan daarbij een ondersteunende rol spelen. De raad doet een aantal aanbevelingen aan het decentrale niveau, onder meer over de scholingsdeelname en loopbaanontwikkeling van oudere werknemers, de arbeidsvoorwaardenregelingen (zoals de zogenoemde ontziemaatregelen) en de mogelijkheid van deeltijdpensioen voor en na de pensioengerechtigde leeftijd.
Ook formuleert de raad voorstellen om de maatschappelijke participatie van ouderen te bevorderen, waaronder de deelname aan vrijwilligerswerk en informele zorg.

Een toekomstbestendig pensioenstelsel
Voor de toekomstige inkomenspositie van ouderen is een toekomstbestendig pensioenstelsel van grote betekenis. De te verwachten forse toename van de AOW-uitgaven vormt de grootste uitdaging.
Voor het opvangen daarvan is in de visie van de raad een structurele verbreding van de financieringsbasis van de AOW noodzakelijk. Aanvullend op een verdere verbreding van het economisch draagvlak stelt de raad voor dat de toekomstige groei van de AOW-lasten als gevolg van de vergrijzing wordt betaald door de gehele samenleving. Naar zijn oordeel moet daarbij worden gestreefd naar een evenwichtige ontwikkeling van het netto-inkomen van alle inkomenscategorieën en een evenwichtige welvaartsontwikkeling tussen en binnen de verschillende generaties. Daarvan uitgaand stelt de raad een geleidelijke uitbreiding voor van de AOW-financiering uit de algemene middelen.

Een lid van de raad (1) wijst dit voorstel af en is van oordeel dat er voldoende andere fiscale instrumenten voorhanden zijn om de netto-inkomensontwikkeling voor de beroepsbevolking en voor de AOW gerechtigden op elkaar af te stemmen.

De raad is van oordeel dat met zijn voorstellen ten aanzien van de AOW-financiering de huidige inrichting van de AOW kan worden gehandhaafd.

In het licht van de arbeidsmarktsituatie en de nog lage arbeidsdeelname van oudere werknemers acht de raad een algemene verhoging van de AOW-ingangsleeftijd niet nodig. Een algemene verhoging van de AOW-ingangsleeftijd kan op enig moment opnieuw aan de orde komen, wanneer daartoe aanleiding is op basis van nieuwe inzichten met betrekking tot demografische ontwikkelingen, de sociaal- en financieel-economische situatie en de toestand op de arbeidsmarkt. Verder is de raad geïnteresseerd in de uitkomsten van aangekondigd onderzoek in verband met de gevolgen van flexibilisering van de AOW-leeftijd.

De raad stelt vast dat de aanvullende pensioenregelingen in de afgelopen jaren fundamenteel zijn gewijzigd. De overstap naar een voorwaardelijk geïndexeerde middelloonregeling die veel pensioenfondsen in de recente periode hebben gemaakt, draagt bij aan een beheersbaar en betaalbaar pensioenstelsel. Dat neemt volgens de raad niet weg dat verdere vernieuwing en kostenbeheersing noodzakelijk blijven. Daartoe memoreert hij enkele, nog steeds actuele, raadsvoorstellen en aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid. Deze zijn zowel gericht op een betere afstemming van de inhoud en vormgeving van de pensioenregeling op veranderingen in het arbeidsbestel, als op een betere beheersing van de pensioenkosten.

Houdbare zorg- en welzijnsvoorzieningen
Volgens de raad impliceert een houdbaar stelsel van zorg- en welzijnsvoorzieningen het waarborgen van de betaalbaarheid, toegankelijkheid, kwaliteit en beschikbaarheid van de desbetreffende voorzieningen. Demografische, technologische en maatschappelijke ontwikkelingen zullen in de komende decennia leiden tot een grote groei van het beroep op zorg- en welzijnsvoorzieningen die ook voor ouderen van belang zijn, en daarmee tot stijgende kosten.

In zijn advies Naar een gezond stelsel van ziektekostenverzekeringen (2000) heeft de raad vastgesteld dat het huidige stelsel van ziektekostenverzekeringen en gezondheidszorg niet afdoende bestand is tegen toekomstige ontwikkelingen. De raad beschouwt de door hem voorgestane wijziging van het stelsel als het belangrijkste middel tot vergroting van de houdbaarheid van deze voorzieningen.
Een doelmatiger uitvoering, een betere benutting van de mogelijkheden tot substitutie naar lichtere vormen van zorg en een meer vraaggerichte ordening en marktwerking dragen volgens de raad eveneens bij aan een houdbaar zorgstelsel. In dat verband staat de raad stil bij enkele aspecten van de voorgenomen Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Ten slotte formuleert hij enkele voorstellen om te komen tot voldoende geschoold zorgpersoneel en om mantelzorg te ondersteunen.

Inkomenspositie ouderen
Naar verwachting zal de inkomenspositie van ouderen in de toekomst (aanzienlijk) verbeteren, ook ten opzichte van 65-minners. Dit is onder meer het gevolg van een betere pensioendekking en van de toegenomen pensioenopbouw. De raad gaat daarbij uit van een (wenselijk geachte) blijvende koppeling van de AOW-uitkeringen aan de loonontwikkeling. Wel zullen in de toekomst naar verwachting grotere inkomensverschillen tussen ouderen optreden.

De aanbevelingen van de raad over de deelname aan het arbeidsproces, een toekomstbestendig pensioenstelsel en een betaalbare zorg zijn eveneens relevant in het licht van de inkomenspositie van toekomstige ouderen. Verder vraagt hij aandacht voor het wegvallen van de AOW-partnertoeslag in 2015, een onvolledige AOW-opbouw (die vooral niet-westerse migranten treft), en een onvolledige opbouw van aanvullend pensioen (verkleining van de zogenoemde witte vlek).

De raad gaat ervan uit dat zijn voorstellen voor de financiering van de AOW en de zorgvoorzieningen zullen bijdragen tot een redelijke inkomensverdeling en daarmee een evenwichtige welvaartsontwikkeling van alle categorieën en tussen en binnen generaties.

Tot slot
De raad stelt vast dat de kabinetsnota ‘Visie op vergrijzing en het integrale ouderenbeleid’ zal verschijnen na afloop van de door de Tweede Kamer gestelde adviestermijn (december 2004). Hij gaat ervan uit dat de Tweede Kamer zijn advies zal betrekken bij het opstellen van zijn visie op het op (middel)lange en lange termijn te voeren ouderenbeleid alsook bij de behandeling van de Visienota vergrijzing. De raad is graag bereid om te zijner tijd advies uit te brengen aan het kabinet over de voornemens op het terrein van werk en inkomen van ouderen die het kabinet in de Visienota vergrijzing eventueel kenbaar zal maken.

 

  1. Het werknemerslid benoemd door de MHP.