Nota Mobiliteit

Advies 2005/01 - 21 januari 2005
Mobiliteit moet meer aan de markt worden overgelaten. In een mobiliteitsmarkt betaalt de gebruiker respectievelijk de vervuiler voor de maatschappelijke kosten die hij veroorzaakt. Dat kan bijvoorbeeld via een naar tijd, plaats en milieubelasting gedifferentieerde kilometerheffing. Een mobiliteitsmarkt zorgt bovendien voor een meer directe wisselwerking tussen aanbod en gebruik van infrastructuur. Op deze manier ontstaat er een zelfregulerend systeem, dat een bijdrage levert aan de overgang naar duurzame mobiliteit.

Download:Volledig advies (770 kB)Samenvatting (290 kB)

Samenvatting

Inleiding
Het kabinet vraagt de SER om advies over de Nota Mobiliteit. De nota werkt het ruimtelijke beleid van de Nota Ruimte verder uit, toegespitst op het verkeers- en vervoersbeleid. Deze samenvatting brengt de belangrijkste aanbevelingen in beeld.

Algemene benadering van de Nota Mobiliteit
De Nota Mobiliteit kijkt op een zakelijke manier naar de mobiliteitsproblematiek: “Mobiliteit is een verworvenheid, die mensen de kans biedt zich te ontplooien en te ontspannen. Bestrijden van mobiliteit zou dan ook betekenen: bestrijden van maatschappelijke behoeften“ (p. 16 van de nota). Het beleid is erop gericht om de mobiliteitsvraag in goede banen te leiden, rekening houdend met de belangen van (verkeers)veiligheid, de volksgezondheid, het milieu en de kwaliteit van de leefomgeving.

Op zich kan de raad zich goed vinden in deze zakelijke, realistische benadering. Deze beoogt de mobiliteitskeuzes van burgers en bedrijven te respecteren, maar dan wel op een manier waarbij de gebruiker alle aan zijn keuze verbonden maatschappelijke kosten betaalt. Bij een zakelijke benadering past ook het zorgvuldig afwegen van maatschappelijke kosten en baten van investeringsprojecten (rekening houdend met sociale, culturele en ecologische belangen), alsmede het zoeken naar kosten-effectieve oplossingen. Daardoor staat zakelijkheid in dienst van het streven naar vergroting van de maatschappelijke welvaart en van het bevorderen van (economische, ecologische en sociale) duurzaamheid.
De raad ziet de zakelijke benadering als een belangrijke stap voor het aanpakken van mobiliteitsvraagstukken. Daarbij valt het echter tegen dat de beleidsintensiveringen pas na 2010 op gang komen. De raad vindt dat de verbetering van de bereikbaarheid in combinatie met de randvoorwaarden voor veiligheid en de kwaliteit van de leefomgeving meer urgentie behoeft.

Uit de keuze voor welvaartsoptimalisatie vloeit voort dat de raad het streven onderschrijft naar invoering van een systeem van variabel betalen (in plaats van de bestaande vaste lasten), met een naar naar tijd, plaats en milieubelasting gedifferentieerd kilometertarief. De raad heeft dit al in 2001 uitgewerkt in zijn pleidooi voor een mobiliteitsmarkt. De opbrengsten van gedifferentieerd prijsbeleid moeten gebruikt kunnen worden voor aanleg, verbetering en onderhoud van infrastructuur en voor het oplossen van de milieu- en ruimtelijke problematiek die verkeer en vervoer met zich meebrengt. Dat opent ook mogelijkheden voor publiek-private samenwerking in de voorziening van infrastructuur. Op deze manier kan de mobiliteitsmarkt een belangrijke bijdrage leveren aan de transitie naar duurzame mobiliteit.

De raad moet constateren dat er de afgelopen jaren te weinig is gedaan om de mobiliteitsmarkt naderbij te brengen. Tegelijkertijd zijn de verschillende knelpunten rond verkeer en vervoer alleen maar toegenomen. Zo is de toenemende congestie op het hoofdwegennet duidelijk ten koste gegaan van de bereikbaarheid (en daarmee van onze internationale concurrentiepositie), de verkeersveiligheid en het milieu. De raad signaleert dat ook de Nota Mobiliteit onvoldoende handvatten biedt voor het opzetten van de mobiliteitsmarkt. Gezien de urgentie van de zaak valt dit moeilijk te begrijpen.

Aansluiting bij de Nota Ruimte
In zijn commentaar op de Nota Ruimte (publicatienr. 04/08) heeft de SER al zijn waardering uitgesproken voor het hanteren van die nota als een integratiekader voor de verschillende sectorale nota’s met ruimtelijk relevant beleid. Integraal beleid houdt in dat de Nota Mobiliteit de uitgangspunten van de Nota Ruimte helpt realiseren. Het gaat dan om: het versterken van de internationale concurrentiepositie van Nederland; het bevorderen van krachtige steden en een vitaal platteland; het borgen en ontwikkelen van belangrijke (inter)nationale ruimtelijke waarden; het borgen van de (verkeers)veiligheid en het zorgen voor milieukwaliteit.

Tegen deze achtergrond valt het de raad op dat de Nota Mobiliteit ruim aandacht besteedt aan het versterken van onze concurrentiepositie, maar niet expliciet ingaat op de samenhang met de andere uitgangspunten. Deze samenhang zou in deel 3 van de Nota Mobiliteit duidelijker uit de verf moeten komen.

Doelstellingen en randvoorwaarden
De raad signaleert dat de drie nevengeschikte doelstellingen van het Nationaal Verkeeren Vervoersplan (voor bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid) plaats hebben gemaakt voor een doelstelling (voor bereikbaarheid) met randvoorwaarden voor veiligheid en de kwaliteit van de leefomgeving. De raad kan deze keuze onderschrijven, mits genoemde randvoorwaarden serieus worden genomen.

De nota geeft in een aantal gevallen aanleiding tot zorg als het gaat om het handhaven van randvoorwaarden op het gebied van het milieu, de kwaliteit van de leefomgeving en de volksgezondheid. Belangrijke randvoorwaarden op dit vlak (CO2, NOx, fijn stof) zijn nog niet voor 2020 ingevuld. De tekst van de Nota Mobiliteit suggereert voorts dat het kabinet terughoudend zal zijn met aanvullend beleid, ook als het om kosteneffectieve maatregelen zou gaan. Dit doet afbreuk aan de geloofwaardigheid van de in de Nota Mobiliteit genoemde randvoorwaarden. Het spoort bovendien niet goed met de eerder verschenen Beleidsnota Verkeersemissies. Een mogelijk verzoek om uitstel van toepassing van bestaande EU-normen zou slechts moeten gelden voor bepaalde uitzonderingssituaties waarin kosteneffectieve oplossingen voorlopig onvoldoende soelaas bieden.

Een verwant punt is dat de Nota Mobiliteit te weinig agendazettend is als het gaat om de transitie naar duurzame mobiliteit. De nota definieert weliswaar een einddoel (het tot vrijwel nul terugbrengen van de schadelijke effecten van mobiliteit op de omgeving), maar laat niet goed zien hoe het beleid er tot 2020 op is gericht om dit einddoel te verwezenlijken. Bovendien wordt de termijn om duurzame mobiliteit te realiseren zonder nadere toelichting verschoven van 2030 (staand NMP4-beleid) naar de periode 2030-2050.

Deel 3 van de Nota Mobiliteit zal duidelijk moeten maken dat de kwaliteit van het leefmilieu een serieuze randvoorwaarde vormt door zo goed mogelijk gebruik te maken van kosteneffectieve maatregelen. Zo valt op het gebied van de locale luchtkwaliteit te denken aan een bredere toepassing van snelheidsbeperkingen (naar het voorbeeld van Rotterdam Overschie) en aan het versneld doen installeren van roetfilters op de uitlaat van dieselmotoren.

Innovaties voor duurzame mobiliteit
Bovenstaande kanttekeningen nemen niet weg dat de raad waardering heeft voor de ruime aandacht die de Nota Mobiliteit besteedt aan de verschillende soorten van innovaties die bij de transitie naar duurzame mobiliteit een rol (moeten) spelen. Het is inderdaad belangrijk dat de aandacht niet alleen uitgaat naar technologische innovaties, zoals de ontwikkeling en toepassing van hybride voertuigen, schonere brandstoffen en stillere banden. Daarnaast kunnen procesinnovaties (zoals informatievoorziening via ICT), maatschappelijke en organisatorische vernieuwingen (waaronder gedragsaanpassingen, mede door de werking van de mobiliteitsmarkt) niet worden gemist.

Naast het maken van onderscheid tussen de verschillende soorten van innovaties, is het ook van belang om te bezien op welke geografische schaal innovaties kunnen worden toegepast. Veel technologische innovaties – zoals voor schonere voertuigen en brandstoffen – vragen om een gezamenlijke aanpak in breder verband, in het bijzonder in de Europese Unie. Andere innovaties kunnen in belangrijke mate op nationale schaal gestalte krijgen. Dat geldt niet alleen voor de al genoemde mobiliteitsmarkt, maar ook voor organisatorische en gebiedsgerichte vernieuwingen die nationaal en in de verschillende regio’s vorm kunnen en moeten krijgen.

Bereikbaarheid en betrouwbaarheid van de reistijd
De adviesaanvraag richt de aandacht van de SER op de relatie tussen de bereikbaarheidsdoelstelling en het concept betrouwbare reistijd. De Nota Mobiliteit staat hier terecht uitgebreid bij stil. De grote mate van onvoorspelbaarheid van reistijd, met name in de spits, dreigt immers een bereikbaarheidsprobleem op zich te worden.

De raad wil evenwel kanttekeningen plaatsen bij de in de Nota Mobiliteit gekozen betrouwbaarheidsindicatoren. Voor het wegverkeer en het spoor beperken de indicatoren zich tot trajecten die zich op de hoofdinfrastructuur (het rijkswegennet, het hoofdrailnet) bevinden. Dit is echter maar een deel van de afstand van deur tot deur. De auto moet na de snelweg de stad nog in, de treinreiziger heeft te maken met voor- en natransport. Idealiter zou de betrouwbaarheidsindicator hier rekening mee houden.
Een tweede kanttekening is dat de gekozen betrouwbaarheidsindicator voor het treinverkeer – een punctualiteit van 89 tot 91 procent als daggemiddelde – grotendeels losstaat van de (on)betrouwbaarheid zoals deze door de meeste treinreizigers wordt ervaren.
Vertragingen in de spits, die relatief veel reizigers treffen, worden immers weggemiddeld tegen nagenoeg lege treinen op het midden van de dag die wel op tijd rijden. De raad beveelt daarom aan een betere indicator te zoeken die niet het aanbod (de trein) maar de reiziger centraal stelt.

De positie van het openbaar vervoer
Voor de SER is het uitgangspunt dat alle vervoerstakken de door hen veroorzaakte maatschappelijke kosten dragen. Dit geldt in principe ook voor het openbaar vervoer. Ook het openbaar vervoer maakt gebruik van schaarse middelen en gaat, in meer of mindere mate, gepaard met ruimtegebruik en milieuvervuiling. Daarom is het goed dat de gebruiker van het openbaar vervoer betaalt voor de maatschappelijke kosten die zijn vervoersvraag met zich meebrengt.

De SER ziet overigens wel motieven om de gebruiker van openbaarvervoersdiensten niet de volle kostprijs te laten betalen. Een eerste motief is gelegen in de sociale functie van het openbaar vervoer, waaronder het garanderen van een basiskwaliteit aan mobiliteit voor iedereen. Het bieden van een dergelijke basiskwaliteit zal niet altijd kostendekkend kunnen plaatsvinden. Het gaat dan zowel om onrendabele openbare dienstverplichtingen (stille uren, dunne lijnen) als om de betaalbaarheid voor sommige groepen van burgers.

In de tweede plaats is er een relatie tussen de kwaliteit van het openbaar vervoer en het realiseren van eerder genoemde uitgangspunten als de vitaliteit van de grote stad en de leefbaarheid op het platteland. Zo zal beleid gericht op de vitaliteit van de grote stad aandacht moeten geven aan de bereikbaarheid, de verkeersveiligheid, het ruimtebeslag en de luchtkwaliteit. Het handhaven van een kwalitatief hoogwaardig openbaar vervoer heeft hier belangrijke maatschappelijke voordelen die niet altijd in de prijsvorming naar voren kunnen komen.

Verder signaleert de raad (net als de Nota Mobiliteit) een inhoudelijke spanning tussen de belangen van netwerkoptimalisatie op landelijke schaal (snelle treinverbindingen tussen de belangrijkste stedelijke centra) en het zoeken naar regionaal maatwerk (een trein die ook op kleinere stations stopt). De raad ziet geen gemakkelijke oplossingen om deze tegengestelde belangen te verzoenen. In elk geval zouden decentrale overheden een sterkere positie moeten krijgen in het besluitvormingsproces als het gaat om stations binnen de stedelijke netwerken. Afwegingen ten aanzien van kleinere stations op het hoofdrailnet buiten de stedelijke netwerken zouden grotendeels aan decentrale overheden overgelaten kunnen worden.

Integrale, gebiedsgerichte oplossingen
De zakelijke benadering van de Nota Mobiliteit houdt ook in dat verantwoordelijkheden daar terecht komen waar deze ook het beste kunnen worden waargemaakt. In de nota leidt dit tot een decentralisatie van taken én middelen op het gebied van het verkeers- en vervoersbeleid.

De raad vindt dit een goede benadering. Op deze manier kunnen decentrale overheden weloverwogen afwegingen maken tussen veiligheid, bereikbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving op regionaal niveau. Op dat niveau kan het verkeers- en vervoersbeleid beter worden afgestemd met aanpalende beleidsterreinen als ruimtelijke ordening, woningbouw, locatiebeleid, stedelijke distributie en stedelijke vernieuwing. De ontschotte Brede Doeluitkering (BDU) verkeer en vervoer geeft lokale overheden ook financiële ruimte om brede afwegingen te kunnen maken. En doordat decentrale overheden verschillende beleidsterreinen met elkaar kunnen verbinden, ontstaan er ook meer aanknopingspunten voor publiek-private samenwerking.

Toch ziet de raad nog een aantal knelpunten. In de eerste plaats komen er in ons land tot 2020 zo’n 2,5 miljoen auto’s bij. Het zal in stedelijke gebieden niet altijd mogelijk of wenselijk zijn de plaatselijke opvangcapaciteit aan te passen aan de verruimingen van het hoofdwegennet (zoals de Nota Mobiliteit suggereert). Het rijk zal hier rekening mee moeten houden.

In de tweede plaats vindt de raad dat de Nota Mobiliteit de decentrale overheden wat meer houvast zou mogen geven. Naast het verstrekken van de BDU zou het rijk in elk geval landelijke proceskaders moeten opstellen om het overleg tussen de verschillende belanghebbenden in goede banen te leiden. De mogelijkheden van een onderling afgestemde aanpak (bijvoorbeeld bij parkeerbeleid, stedelijke distributie en mobiliteitsmanagement) zouden niet gefrustreerd moeten kunnen worden doordat een enkele partij steevast niet mee wil werken.

Het rijk zou decentrale overheden ook meer houvast moeten geven bij het voeren van integraal en gebiedsgericht beleid (ontwikkelingsplanologie). Integraal en gebiedsgericht beleid zou bredere mogelijkheden moeten bieden voor een vroegtijdige, actieve betrokkenheid van burgers en maatschappelijke organisaties en voor vormen van publiek-private samenwerking (PPS).
Interactieve planontwikkeling is nodig om de kwaliteit van het desbetreffende gebied te verhogen. Op deze manier kunnen win-winsituaties worden opgespoord en beoordeeld, terwijl pps als contractvorm vervolgens mogelijkheden biedt om deze ook daadwerkelijk te benutten. Het is dan ook zaak om door scope-optimalisatie de verschillende ruimtelijke investeringen in een samenhangend pakket onder te brengen. Dat geldt ook voor overheidsinvesteringen die geen direct financieel rendement opleveren (bijvoorbeeld investeringen in de waterhuishouding en in natuurwaarden).
De SER vindt het verder van belang dat snel voortgang wordt gemaakt met de modernisering van het grondbeleidsinstrumentarium. Het gaat dan, ten eerste, om een goede regeling van de grondexploitatie op gemeentelijk niveau opdat free riders aangepakt kunnen worden en andere belanghebbenden vroegtijdig meer duidelijkheid en zekerheid hebben over het kostenverhaal. Daarnaast moet ook op het regionale (bovenlokale) niveau kostenverhaal of verevening goed geregeld kunnen worden.