Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2004 | Personenkring werknemersverzekeringen

Personenkring werknemersverzekeringen

Advies 2004/09 - 18 juni 2004

In dit advies geeft de Sociaal-Economische Raad antwoord op vragen van het kabinet over de personenkring van de werknemersverzekeringen.

Download:Volledig advies (1306 kB)Samenvatting (102 kB)

Samenvatting


In dit advies geeft de Sociaal-Economische Raad antwoord op vragen van het kabinet over de personenkring van de werknemersverzekeringen(1). Minister De Geus van SZW heeft deze vragen op 1 december 2003 namens het kabinet aan de raad voorgelegd.
De centrale vraag in de adviesaanvraag is hoe het begrip ‘werknemer’ in de werknemersverzekeringen zodanig kan worden afgebakend, dat bij het aangaan van een arbeidsrelatie duidelijk is of de persoon die arbeid zal verrichten, onder de werknemersverzekeringen valt of niet.

Veranderende arbeidsrelaties
De raad staat in dit advies eerst stil bij veranderingen in arbeidsrelaties. In toenemende mate komen arbeidsrelaties voor die kenmerken zowel van werknemerschap als van zelfstandig ondernemerschap vertonen. Daardoor kan in het bijzonder onder zelfstandigen en hun opdrachtgevers onduidelijkheid bestaan over hun socialezekerheidspositie (wel of niet verzekerd en premieplichtig voor de werknemersverzekeringen).
Dit is overigens geen typisch Nederlands verschijnsel. Ook in andere Europese landen is het onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen niet steeds evident, hetgeen kan leiden tot onduidelijkheid over hun socialezekerheidspositie.

Wat de Nederlandse situatie betreft, is niet bekend hoeveel zelfstandigen thans te maken hebben met problemen die verband houden met onduidelijkheid over hun socialezekerheidspositie.

Duidelijkheid over verzekeringspositie gewenst
De raad acht het mét het kabinet gewenst dat onder werkenden voldoende duidelijkheid vooraf bestaat over de vraag of zij al dan niet onder de werknemersverzekeringen vallen.
Voorkomen moet worden dat onduidelijkheid onder zelfstandigen over hun socialeverzekeringspositie, belemmeringen opwerpt voor de ontwikkeling van het zelfstandig ondernemerschap.

De raad stelt vast dat de afgelopen jaren een aantal maatregelen is getroffen om tegemoet te komen aan de behoefte van zelfstandigen (en hun opdrachtgevers) aan duidelijkheid vooraf over hun verzekeringspositie. Dat het kabinet thans een wetsvoorstel voorbereidt om verder tegemoet te komen aan deze behoefte aan duidelijkheid vooraf, acht de raad van groot belang. Dit wetsvoorstel inzake de Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) strekt ertoe dat werkenden via een op aanvraag verkrijgbare verklaring van de Belastingdienst, vooraf absolute duidelijkheid kunnen verkrijgen over hun fiscale en sociale verzekeringsstatus – voor een periode van één jaar. Het ligt in de bedoeling van het kabinet dat deze regeling per 1 januari 2005 ingaat en in 2007 wordt geëvalueerd.

Dienstbetrekking moet oriëntatiepunt blijven
Wat de regeling van de personenkring betreft, concludeert de raad dat het civielrechtelijke begrip dienstbetrekking het oriëntatiepunt moet blijven. Hij heeft in dat verband overwogen dat het element van de gezagsverhouding niet in alle gevallen voldoende onderscheidend is. Niettemin is de gezagsverhouding nog steeds het belangrijkste en meest heldere criterium om de arbeidsovereenkomst te onderscheiden van andere overeenkomsten op grond waarvan tegen beloning arbeid wordt verricht. Ook in veel andere Europese landen is het gezagscriterium het onderscheidende criterium om te bepalen of een werkende de status van zelfstandige of van werknemer heeft.
De raad voegt hieraan toe dat in veruit de meeste gevallen geen twijfel bestaat over de aanwezigheid van een gezagsverhouding / dienstbetrekking.

Verkenning modaliteiten
In het advies verkent de raad enkele modaliteiten die het kabinet in de adviesaanvraag schetst, voor een andere en meer fundamentele afbakening van de personele reikwijdte van de werknemersverzekeringen. Daarbij gaat het onder meer om de optie dat de beoordeling of iemand zelfstandige of werknemer is, alleen plaatsvindt op basis van het formele contract. Een andere modaliteit impliceert dat de mate van het (bedrijfseconomisch) risico dat de opdrachtnemer draagt, bepalend is voor het onderscheid tussen zelfstandige en werknemer. De raad stelt vast dat de modaliteiten die het kabinet schetst, erop zijn gericht om – voorafgaand aan het aangaan van een arbeidsrelatie – duidelijkheid te bieden over de aanwezigheid van verzekerings- en premieplicht voor de werknemersverzekeringen. Daarmee zou rechtszekerheid moeten worden geboden, hetgeen kan bijdragen tot het stimuleren van ondernemerschap en daarmee tot economische dynamiek. De raad stelt vast dat een aantal modaliteiten een zekere keuzevrijheid biedt ten aanzien van het al dan niet toetreden tot de personenkring. Hieraan zijn echter niet alleen principiële maar ook belangrijke praktische aspecten verbonden. Een principieel aspect betreft met name de verhouding tussen individuele keuzevrijheid en het collectieve karakter van een publieke sociale verzekering die beoogt solidariteit te organiseren. Van praktische aard is dat de modaliteiten afbakeningskwesties bevatten die weer criteria vereisen om betrokkenen meer duidelijkheid te bieden. Daardoor zullen deze modaliteiten er niet toe leiden dat bij het aangaan van een arbeidsrelatie meer duidelijkheid kan worden gegeven over de aanwezigheid van verzekeringsplicht voor de werknemersverzekeringen.

In dat verband merkt de raad verder op dat het meer fundamentele vraagstuk van het personele bereik van de werknemersverzekeringen onderdeel uitmaakt van een bredere discussie over de toekomst van het stelsel van sociale zekerheid. Een van de vragen die zich daarbij aandient, is in hoeverre het stelsel nog aansluit op uiteenlopende maatschappelijke en sociaal-economische trends.

Meer duidelijkheid via VAR-nieuwe stijl
In het licht van het voorgaande bepleit de raad eerst het komende wetsvoorstel inzake de VAR de gelegenheid te geven zijn waarde in de praktijk te bewijzen. Via de op aanvraag verkrijgbare VAR-nieuwe stijl zullen werkenden immers vooraf absolute duidelijkheid kunnen krijgen over hun socialeverzekeringsstatus. Hij acht het in dat verband van belang dat de nieuwe wet in 2007 zal worden geëvalueerd. Dan zal duidelijk moeten worden of de wet in voldoende mate voorziet in de behoefte aan duidelijkheid vooraf onder zelfstandigen en hun opdrachtgevers. Mocht onverhoopt blijken dat hiermee de problemen niet afdoende worden opgelost, dan moet worden bezien of verdergaande maatregelen nodig zijn. Mogelijk zal tegen die tijd ook de discussie over de toekomst van de sociale zekerheid hiervoor aanknopingspunten bieden.

Vereenvoudiging en deregulering regeling personenkring
De raad gaat vervolgens in op de vragen van het kabinet over enkele mogelijkheden tot deregulering en vereenvoudiging van de personenkring van de werknemersverzekeringen. Hij stelt vast dat de huidige regeling complex is en mogelijk op onderdelen gedateerd. Dit geldt in het bijzonder voor de zogeheten fictieve dienstbetrekkingen. Daarbij gaat het om arbeidsrelaties die niet zijn te kwalificeren als een (privaatrechtelijke of publiekrechtelijke) dienstbetrekking, maar waarvan de wetgever het wenselijk heeft geacht dat deze eveneens onder de bescherming van de werknemersverzekeringen zouden vallen.

Fictieve dienstbetrekking: in vereenvoudigde vorm handhaven
De raad acht het wenselijk dat de personenkring van de werknemersverzekeringen, naast personen werkzaam in een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke dienstbetrekking, ook andere arbeidsrelaties kan omvatten. De huidige regeling van de fictieve dienstbetrekking is echter complex en behoeft vereenvoudiging. Daartoe schetst de raad een tweetal varianten.

De eerste variant strekt ertoe de verzekeringsplicht te verbinden aan ‘ieder met een arbeidsinkomen met uitzondering van degenen die deze arbeid verrichten in de zelfstandige uitoefening van bedrijf of beroep’. De tweede variant betreft een regeling van de fictieve dienstbetrekkingen bij algemene maatregel van bestuur (amvb) op grond van een delegatiebepaling in de wet. De raad beschouwt beide varianten in het perspectief van de mate waarin zij bijdragen aan deregulering en vereenvoudiging, flexibiliteit, duidelijkheid vooraf over de verzekeringsplicht en afstemming tussen de socialeverzekeringswetgeving en de Wet op de loonbelasting (Wet LB). Ook gaat hij in op de vraag of zij voldoen aan voorschriften ten aanzien van antidiscriminatie.

De raad concludeert dat aan beide varianten voor- en nadelen zijn verbonden. Thans zijn er onvoldoende doorslaggevende argumenten om een keuze tussen de varianten te maken. Hij meent bovendien dat een parallelle herziening van de fictieve dienstbetrekkingen voor de werknemersverzekeringen en de Wet LB in de rede ligt, met het oog op een zo groot mogelijke harmonisatie van de fictieve dienstbetrekking in beide wetgevingscomplexen.

Kruimelverzekeringen
De raad gaat vervolgens in op de vraag of de verzekeringsplicht verbonden kan worden aan arbeidsverhoudingen van een bepaalde minimale omvang, en zo ja hoe dit het beste kan worden vormgegeven. Doordat de omvang van de dienstbetrekking geen rol speelt bij het ontstaan van verzekerings- en premieplicht, kunnen nu namelijk kruimelverzekeringen ontstaan.

De raad plaatst de vraagstelling van het kabinet in het kader van het meer algemene streven naar vereenvoudiging en deregulering van de sociale verzekeringen, zoals dat reeds enige tijd op de agenda staat. Hij stelt tevens vast dat de voorliggende adviesaanvraag geen nadere aanduiding van mogelijke knelpunten bevat die zich voordoen onder de huidige regeling van de verzekeringsplicht bij dienstbetrekkingen van zeer geringe omvang. Ook het feit dat werknemers in kleine dienstverbanden thans tegen een zeer geringe premie volledig ziekenfondsverzekerd kunnen zijn, acht hij minder of niet relevant bij invoering – per 2006 – van een nieuw stelsel van ziektekostenverzekeringen.

De raad merkt op dat de verzekeringsplicht bij kleine dienstverbanden voor sommige groepen werknemers, met name wanneer sprake is van het incidenteel verrichten van arbeid, van weinig of geen betekenis kan zijn. Betrokkenen zullen er in de praktijk vaak geen rekening mee houden dat zij verzekerd zijn. Voorzover zij in een situatie komen dat het verzekerde risico intreedt, zijn zij zich er dikwijls niet van bewust dat zij aanspraak kunnen maken op een uitkering of komen zij hiervoor niet in aanmerking, bijvoorbeeld omdat zij niet voldoen aan de referte-eisen van de WW. Zij en hun werkgevers dragen echter wel premies af, waarbij ook aan de benodigde formaliteiten ten aanzien van het aanen afmelden van de verzekerde moet zijn voldaan. De raad ziet echter geen mogelijkheden om hen onder een algemene noemer, en derhalve op een eenvoudige wijze, uit te zonderen van de verplichte verzekering, zonder dat daarmee tevens werknemers met een kleine dienstbetrekking worden uitgezonderd die juist wel behoefte hebben aan verzekering. Met andere woorden: een algemene uitzondering voor kruimelverzekeringen vormt hiervoor een te grof middel.

Volgens de raad is bovendien onzeker of beperking van de verzekeringsplicht tot arbeidsverhoudingen van een bepaalde minimale omvang ook daadwerkelijk de beoogde vereenvoudiging oplevert. Het uitzonderen van kruimelverzekeringen heeft verder een bredere strekking dan alleen het bereiken van vereenvoudiging, aangezien hieraan ook meer principiële aspecten zijn verbonden. Tegen die achtergrond meent de raad dat een algemene uitzondering van kruimelverzekeringen thans niet in de rede ligt. Wel geeft hij een variant in overweging waarbij de verzekeringsplicht voor kleine dienstverbanden in beginsel blijft bestaan, maar de premieheffing vervalt of wordt vereenvoudigd.

Vrijwillige voortzetting verzekering voor zelfstandigen
De ZW en WAO bieden thans aan werknemers die overstappen naar het zelfstandig ondernemerschap, de mogelijkheid hun verzekering vrijwillig voort te zetten. Voorwaarde is dat de zelfstandige gedurende een jaar onmiddellijk voorafgaand aan het einde van zijn verplichte verzekering onafgebroken verzekerd is geweest. Verder moet hij binnen vier weken na beëindiging van de verplichte verzekering toelating tot de vrijwillige verzekering aanvragen – ter voorkoming van risicoselectie.
In antwoord op de vragen die het kabinet hierover stelt, laat de raad weten handhaving van de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting van de verzekering voor zelfstandigen wenselijk te achten. In zijn overwegingen dienaangaande heeft de raad in het bijzonder betrokken de voorgenomen beëindiging van de toegang tot de WAZ per 1 juli 2004 en de mogelijke problemen voor zelfstandigen met een verhoogd gezondheidsrisico om een particuliere verzekering van het arbeidsongeschiktheidsrisico af te sluiten. Hij heeft dan ook met instemming kennis genomen van de recente toezegging van de minister van SZW aan de Tweede Kamer om de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting van de verzekering voor zelfstandigen te handhaven. Verder wijst hij op de ontwikkeling van het aantal zelfstandigen en het belang van het slechten van drempels voor de transitie van werknemer naar zelfstandige. Handhaving van de vrijwillige voortzetting acht hij bevorderlijk voor de economische dynamiek.




  1. Werknemersverzekeringen zijn: de Ziektewet (ZW), de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), Wet Werkloosheidsverzekering (WW) en de Ziekenfondswet (Zfw).