Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2004 | Evaluatie van de Lissabon-strategie

Evaluatie van de Lissabon-strategie

Advies 2004/10 - 18 juni 2004

De kern van de Lissabon-strategie is de omvorming van de Europese economieën tot dynamische en concurrerende kenniseconomieën. Op EU-niveau vraagt dit om een goed werkende interne markt en op nationaal niveau om hervormingen en sociale innovaties, bijvoorbeeld met betrekking tot de arbeidsmarkt.

Download:Volledig advies (707 kB)Samenvatting (98 kB)

Samenvatting


Aanleiding voor de adviesaanvraag
Het kabinet heeft de SER gevraagd om zich uit te spreken over de manier waarop de Lissabon-strategie via de lidstaten en de EU wordt uitgevoerd. Begin 2005 wordt op EUniveau de tussenbalans opgemaakt. Een taakgroep onder voorzitterschap van oud-premier Kok zal hier eind 2004 een voorzet voor doen. Om het Nederlandse standpunt goed voor te kunnen bereiden, zou het kabinet het SER-advies graag in juni 2004 ontvangen.

Kern van het advies: Europese en nationale groeiagenda door samenhangend beleid
De kern van de Lissabon-strategie is de omvorming van de Europese economieën tot dynamische en concurrerende kenniseconomieën. Het maatschappelijke belang hiervan is gelegen in de mogelijkheden die een moderne kenniseconomie biedt voor een grotere maatschappelijke welvaart zowel voor de huidige als voor toekomstige generaties: een hogere kwaliteit van leven voor zoveel mogelijk mensen met respect voor sociaal-culturele waarden en voor de natuurlijke omgeving. Dit Europese ontwikkelingsmodel vereist een heldere groeiagenda, die steunt op een hogere arbeidsdeelname en een aanhoudende groei van de arbeidsproductiviteit. Deze groeiagenda heeft alleen kans van slagen indien alle betrokken partijen – de lidstaten, de Europese Unie en de sociale partners – zich hiervoor willen inzetten.
Een moderne kenniseconomie moet ook concurrerend zijn. Op EU-niveau vraagt dit om een goed werkende interne markt en op nationaal niveau om hervormingen en sociale innovaties, bijvoorbeeld met betrekking tot de arbeidsmarkt. Deze aanpassingen moeten nadrukkelijk hand in hand gaan met een verhoging van het opleidings- en scholingsniveau van de beroepsbevolking en oog hebben voor de sociale bescherming voor werknemers en burgers. Juist de samenhang tussen de economische en sociale dimensies is van wezenlijk belang voor de levensvatbaarheid van het Europese ontwikkelingsmodel.

Doel Lissabon nog steeds actueel
Tijdens de top van Lissabon van maart 2000 heeft de Europese Unie zich het strategische doel gesteld om in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Tijdens de Europese Raad van Gotenburg (maart 2001) is daar expliciet een ecologische dimensie aan toegevoegd.
Volgens de SER is het streven naar een duurzame economische groei met behoud van sociale en ecologische waarden actueler dan ooit. Het ook in de toekomst waarborgen van een hoge levensstandaard met een goede levenskwaliteit moet worden gerealiseerd in een omgeving van vergrijzing, snelle technologische veranderingen en mondialisering van de economie. Daarom is het binnen de Lissabon-strategie ook zo belangrijk om stevig in te zetten op verhoging van de arbeidsparticipatie en de arbeidsproductiviteit.
Aan dit Europese ontwikkelingsproces kunnen en moeten tevens de nieuwe lidstaten, via hun mogelijkheden van inhaalgroei, een goede bijdrage leveren. Het is dan overigens wel zaak dat de ‘oude’ lidstaten hun economieën weer op orde krijgen en dat de nieuwe lidstaten de kansen voor inhaalgroei zo goed mogelijk benutten.

Vooralsnog weinig resultaat
Deze positieve grondhouding neemt niet weg dat er in de afgelopen vier jaar te weinig vooruitgang is gemaakt bij de realisatie van de Lissabon-doelstellingen. Een eerste teleurstelling betreft de tekortschietende dynamiek op de interne markt. Lidstaten doen te weinig om bestaande knelpunten (arbeidsmobiliteit, grensoverschrijdende diensten, ondernemen in andere landen, Gemeenschapsoctrooi, implementatie en handhaving van internemarktregelgeving) weg te nemen. De lidstaten en de EU maken op deze manier onvoldoende gebruik van de bijdrage die de interne markt aan de economische groei zou kunnen leveren.
In de tweede plaats zijn er de nodige knelpunten op het gebied van het Europese kennisen innovatiebeleid. Dit uit zich onder meer in te lage investeringen in R&D en onderwijs alsook in een te lage groei van de arbeidsproductiviteit. Om de totstandbrenging, verspreiding en toepassing van kennis efficiënter te laten verlopen, dienen de mogelijkheden van het Europese schaalniveau beter te worden benut.
Ten slotte is er ook teleurstellend weinig vooruitgang geboekt met de opencoördinatiemethode. De lidstaten hebben de voor hun rekening komende uitdagingen onvoldoende serieus genomen. In Nederland speelt onder meer een rol dat de Lissabon-agenda tot nu toe onvoldoende vertaald is in een groeiagenda als kader voor de nationale inspanningen terzake. Gegeven de verantwoordelijkheidsverdeling in ons land is daarnaast, waar de Lissabon-doelstellingen het domein van de sociale partners betreffen, actieve betrokkenheid en inbreng van de sociale partners op alle niveaus noodzakelijk om de Lissabon-doelstellingen te realiseren.

Een Europese groeiagenda …
Realisatie van het streven naar een bevredigende trendmatige groei is alleen mogelijk als de verschillende probleemeigenaren bereid zijn om hun beleid beter in te richten en op elkaar af te stemmen. Dit geldt in het bijzonder voor de EU en de lidstaten; op een aantal terreinen ligt hier ook een (mede)verantwoordelijkheid van de sociale partners.
Verder dient de beoogde trendmatige economische groei ingebed te zijn in het brede welvaartsbegrip. De meerwaarde van economische groei wordt immers sterk aangetast als deze ten koste gaat van de sociale samenhang en de kwaliteit van het milieu. Adequaat sociaal beleid moet het aanpassingsvermogen van lidstaten vergroten door ondersteuning te bieden bij sociale innovaties op het gebied van werk, opleiding en sociale bescherming. Op deze manier kan sociaal beleid dienstbaar zijn aan een hogere economische groei.

Het beeld dat de Europese Unie volgens het Verdrag verantwoordelijk is voor het realiseren van de (brede) Lissabon-agenda is overigens onjuist. Op de meeste beleidsterreinen, waaronder sociale zekerheid, werkgelegenheid, gezondheidszorg en onderwijs, zijn de lidstaten aan zet en speelt de EU veelal een ondersteunende rol.
 
… via twee sporen
In het licht van de positieve grondhouding ten opzichte van de Lissabon-strategie en gelet op de slechte ervaringen in de afgelopen jaren, vindt de SER het van belang om de strategie langs twee sporen te versterken.
Ten eerste zou de EU via een versterking van de interne markt (inclusief een betere benutting van de Europese kennis- en innovatiepotenties) haar concurrentievermogen kunnen verbeteren en daarmee een groeiimpuls kunnen genereren. Op deze wijze zou de EU via haar kerndomein (interne markt in brede zin) de Lissabon-strategie nieuw leven kunnen inblazen (vliegwielfunctie).
Tegelijkertijd is minder vrijblijvendheid op nationaal niveau geboden voor een revitalisering van de Lissabon-strategie. Dit tweede spoor vorm het nationale pendant van het eerste EU-spoor. Een dynamische interne markt en scherpe concurrentie op wereldmarkten vragen een groot aanpassingsvermogen van de samenleving. Om deze herstructureringsprocessen nationaal op verantwoorde wijze te kunnen laten plaatsvinden, staat het kabinet in samenspraak met sociale partners voor de opgave een passende sociaal-economische agenda op te stellen.

Spoor 1: laat de EU doen waar zij goed in is: voltooiing interne markt …
Het eerste spoor is dat de Europese Unie optimaal moet kunnen presteren op die beleidsterreinen waar het optreden van de Unie aantoonbaar meerwaarde heeft. Het gaat hierbij primair om het versterken van het concurrentievermogen via de disciplinerende werking die van marktwerking uitgaat. Onder deze noemer valt onder meer de voltooiing van de interne markt, de liberalisering van productmarkten, de modernisering van de mededingingswetgeving en handelsliberalisatie in het kader van de WTO. Dit marktwerkingsspoor stelt hoge eisen aan het aanpassingsvermogen van het bedrijfsleven en zijn werknemers en bevordert de aanpassingsprocessen die voor rekening komen van de lidstaten.

Volgens de SER is het noodzakelijk om de Europese Unie meer beslissingsmacht te geven bij het oplossen van langdurige blokkades die de voltooiing van de interne markt in de weg staan. Het gaat dan om grensoverschrijdende onderdelen van de fiscaliteit (voorbeeld: grensoverschrijdende bedrijfsintegratie), de afstemming van sociale zekerheid (voorbeeld: aanvullende pensioenregelingen voor migrerende werknemers), de gemeenschappelijke handelspolitiek en de bescherming van intellectueel eigendom (het Gemeenschapsoctrooi). Op deze gebieden zou de besluitvorming niet langer bij unanimiteit, maar bij gekwalificeerde meerderheid moeten plaatsvinden.
Daarnaast moeten lidstaten zich beter realiseren dat een tijdige implementatie en een goede handhaving van internemarktregelgeving uiteindelijk in hun eigen belang is. Doordat de lidstaten, waaronder Nederland, hier stelselmatig in gebreke zijn, schiet de dynamiek op de interne markt tekort. De lidstaten krijgen de rekening hiervoor gepresenteerd in de vorm van een lagere economische groei.

… inclusief een groter accent op kennis en innovatie
Een dynamische en concurrerende kenniseconomie behoeft concrete maatregelen gericht op de ontwikkeling en toepassing van kennis. Via deze lijn moeten het Europese bedrijfsleven en zijn werknemers in staat worden gesteld om aan de eisen van meer marktwerking het hoofd te kunnen bieden. Concrete aangrijpingspunten betreffen investeringen in onderwijs en scholing, het verwerven van vaardigheden op alle beroepsniveaus, een doelmatiger en doeltreffender benutting van (universitaire) kennis en het aanbrengen van een Europese focus bij onderzoeksprojecten.

De SER is voorstander van de verwezenlijking van één Europese Kennisruimte (vrij verkeer van studenten, onderzoekers en ideeën) als onderdeel van de interne markt. De raad steunt het kabinet in zijn voornemen zich tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in te zetten voor de totstandkoming van een onafhankelijke Europese onderzoeksraad met een substantieel onderzoeksbudget. De toewijzing van onderzoeksprojecten dient volgens de SER louter op kwaliteitsoordelen plaats te vinden. Verder vindt de raad het van eminent belang dat ten aanzien van de opzet en vormgeving van de op te richten onderzoeksraad lering wordt getrokken uit de ervaringen in de VS en elders.

Daarnaast is er reden om de opzet van de kaderprogramma’s, het belangrijkste instrument van het vigerende communautaire kennis- en innovatiebeleid, aanzienlijk te verbeteren. De geringe betrokkenheid van het bedrijfsleven, de bureaucratische werkwijze en de veelheid van doelstellingen zijn hierbij de belangrijkste aandachtspunten. De SER bepleit bovendien systematisch evaluatieonderzoek (in verband met leereffecten) en meer samenhang tussen de verschillende pan-Europese programma’s.

Om daadwerkelijk een Europese kennisruimte tot stand te brengen, zullen ook op EUniveau meer financiële middelen beschikbaar moeten komen. De SER is voorstander van een meer toekomstgerichte benutting van de EU-middelen door een groter deel van het budget voor kennis en innovatie in te zetten. Verder kan een geleidelijke overheveling van een deel van de nationale onderzoeksmiddelen naar het EU-niveau plaatsvinden, en wel naarmate de Europese onderzoeksruimte beter tot ontwikkeling komt.

Spoor 2: minder vrijblijvendheid op nationaal niveau
Een belangrijk knelpunt is dat nationale beleidsmakers de Lissabon-agenda nauwelijks als hun eigen agenda zien. Het gevolg is dat de uitvoering moeizaam van de grond komt. Op EU-niveau zijn er immers te weinig mogelijkheden om bij te sturen. Het tweede spoor is dan ook dat nationale beleidsmakers de Lissabon-agenda naar zich toe gaan trekken. Nationale regeringen en parlementen moeten de communautaire Lissabon-doelstellingen centraal stellen in een nationale op groei gerichte beleidsagenda. In de Nederlandse context gaat het dan om het Regeerakkoord, de Troonrede en de Miljoenennota.
Op deze manier zou de Lissabon-agenda een veel prominentere plaats krijgen in het debat tussen regering en parlement.

Daarnaast is de rol van sociale partners in het Lissabon-proces van belang. Verschillende Lissabon-doelstellingen zijn geformuleerd rondom het verhogen van de arbeidsparticipatie en de arbeidsproductiviteit. Dit vraagt om beleidsaanpassingen op terreinen als de werking van de arbeidsmarkt, de mogelijkheden voor een leven lang leren, investeringen in onderzoek en ontwikkeling en de modernisering van socialezekerheids-, belasting- en pensioenstelsels. Verder zijn aanpassingen gewenst binnen arbeidsorganisaties.
Regeringen zijn voor een doeltreffend aanpassingsbeleid op een aantal van deze terreinen mede afhankelijk van de medewerking van de nationale sociale partners. Het is dus zaak dat de sociale partners zich (ook gezamenlijk) medeverantwoordelijk voelen voor het welslagen van tot hun domein behorende onderdelen van de Lissabon-strategie in eigen land.

De SER is voorstander van de totstandkoming van een nationaal actieplan voor de realisering van de Lissabon-strategie. In dit plan moet worden geëxpliciteerd wat de voor Nederland geldende Lissabon-doelstellingen zijn, hoe deze moeten worden verwezenlijkt en wie wat en wanneer gaat doen. Dit zal de samenhang en de transparantie ten goede komen. Bovendien zullen de lidstaten, waaronder Nederland, zich eerder als probleemeigenaar gedragen als zij hun eigen Lissabon-doelstellingen hebben geformuleerd.

Bij dit tweede spoor past overigens ook een actievere positie voor de Europese Commissie bij het monitoren van de implementatie van de gemeenschappelijke Lissabon-doelstellingen in de afzonderlijke lidstaten. De confrontatie tussen de nationale en de communautaire invalshoek vormt dan een dankbaar onderwerp voor bespreking in de nationale parlementen. De uitvoering van de Lissabon-strategie wordt op deze wijze onderdeel van het normale verkeer tussen regering en parlement. Desgewenst kan bij de besprekingen een vertegenwoordiger van de Europese Commissie worden uitgenodigd om de Europese invalshoek nader toe te lichten.