Nota Ruimte

Advies 2004/08 - 18 juni 2004

Download:Volledig advies (517 kB)Samenvatting (100 kB)

Samenvatting


Het kabinet heeft de SER gevraagd advies uit te brengen over de Nota Ruimte, met name over de bijdrage van het ruimtelijk beleid aan ontwikkelkracht en uitvoeringsgerichtheid, zowel in het algemeen als toegespitst op de (Noordvleugel van de) Randstad. Ook legt de adviesaanvraag enkele specifieke vraagstukken voor met betrekking tot wonen en Het Groene Hart.

Opzet van de Nota Ruimte
De raad is ingenomen met een aantal algemene kenmerken van de Nota Ruimte, maar heeft ook enige zorgen en suggesties voor verbetering. De raad is positief gestemd over de keuze van het kabinet om de ruimtelijk relevante beleidsvoornemens van het rijk ‘zoveel mogelijk’ in één nota onder te brengen.
Hij waardeert tevens de duidelijke accentverlegging in de richting van ontwikkelingsplanologie.
Daarmee ontstaat meer ruimte voor een gebiedsgerichte aanpak, voor interactie met burgers en maatschappelijke organisaties en voor vormen van publiek-private samenwerking.
Ook stemt de raad in met de keuze van het kabinet voor decentralisatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden – én van middelen. De Nota Ruimte zet de decentralisatie evenwel zo stevig aan dat het regionale niveau dreigt te worden gepasseerd. Juist op dat niveau doen zich belangrijke ruimtelijke effecten voor.

De raad onderschrijft de in de nota genoemde doelen van het nationale ruimtelijke beleid: versterking van de Nederlandse concurrentiepositie; bevordering van krachtige steden en een vitaal platteland; borging en ontwikkeling van belangrijke (inter)nationale ruimtelijke waarden; en borging van de veiligheid. De raad mist daarbij echter de zorg voor milieukwaliteit, mede in relatie tot gezondheid en tot behoud van biodiversiteit.
Ook voor de raad vormt de verbetering van het vestigingsklimaat een belangrijk aandachtspunt.
Daarbij is het wel van belang zich een beeld te vormen van de comparatieve voor- en nadelen van Nederland op lange termijn. Gelet op de schaarse ruimte en de relatief hoge scholingsgraad van de bevolking zal de internationale concurrentiepositie van Nederland steeds meer op een hoge kennisintensiteit van de productie moeten berusten.
Het is teleurstellend dat de Nota Ruimte voorbij gaat aan de ruimtelijke effecten van informatie- en communicatietechnologie (ICT).
Voor de raad vormt het bevorderen van de maatschappelijke welvaart, nu en in de toekomst, het richtsnoer. Dat betekent dat naast de effecten op economische groei de gevolgen voor natuur, milieu en leefbaarheid volwaardig worden meegewogen.

De landbouw blijft de grootste grondgebruiker, maar de vitaliteit van het platteland is inmiddels in belangrijke mate ook van andere functies – zoals recreatie, toerisme, wonen en natuurbeheer – afhankelijk. Het kabinet gaat herkenbaar uit van de toenemende verwevenheid tussen stad en land door aandacht te geven aan de functies van het platteland voor de stedelijke bevolking. De raad onderschrijft deze benadering, maar vindt dat deze nader moet worden uitgewerkt.

Sturingsfilosofie
Volgens de SER kan aan het decentrale niveau meer ruimte worden gegeven, naarmate de zaken die een afweging op nationaal of provinciaal niveau behoeven duidelijker in kaders voor de gebiedsgerichte planontwikkeling zijn vastgelegd. Het in de Nota Ruimte vastgelegde nationale kader valt in twee onderdelen uiteen: de basiskwaliteit en de nationale ruimtelijke hoofdstructuur.
De Nota Ruimte schetst een helder beeld van de nationale ruimtelijke hoofdstructuur – zowel de economische als de ecologische – waarvoor het rijk direct verantwoordelijk is.
De tweedeling naar ‘rode’ en ‘blauwgroene’ functies leidt voor de basiskwaliteit niet tot een scherper begrip. Ook staat dit op gespannen voet met een integrale benadering en het bevorderen van meervoudig ruimtegebruik op basis van de lagenbenadering.
In de nota vormt de algemene opdracht voor het ruimtelijke beleid – voldoende en tijdige beschikbaarheid van ruimte voor alle functies – de verbindende schakel tussen de ‘rode’ en de ‘groenblauwe’ basiskwaliteit. De raad vindt de in de Vijfde Nota genoemde interventiestrategieën (prioriteren, exporteren, reduceren, intensiveren, combineren en transformeren) daarbij onontbeerlijk. Een effectieve toepassing daarvan op het regionale niveau vraagt om een verbetering van de incentivestructuur van vooral gemeenten en om een duidelijke versterking van de bestuurlijke samenwerking.
De raad hecht dan ook groot belang aan de uitvoering die het rijk zal geven aan de aankondiging dat de inzet van financiële middelen wordt gekoppeld “aan de mate waarin de binnen een nationaal stedelijk netwerk participerende (samenwerkende) gemeenten afspraken met elkaar hebben gemaakt en deze ten uitvoer brengen”.
De raad vindt dat ook buiten de nationale stedelijke netwerken een meer verplichtende samenwerking nodig is. Er is nu te veel ruimte voor een vrijblijvende opstelling van afzonderlijke gemeenten. De SER vindt dat een gemeente voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom afstemming met de buurgemeenten dient te plegen, om ongewenste externe effecten op de open ruimte te voorkomen.

Over de (definitie van de) verschillende typen verantwoordelijkheden van het rijk kan men lang en breed van gedachten blijven wisselen. Voor de raad blijft voorop staan dat:
  • het rijk een directe verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van de nationale ruimtelijke hoofdstructuur (de economische én de ecologische);
  • de indirecte verantwoordelijkheid voor de basiskwaliteit het rijk zonder meer verantwoordelijk maakt voor de systemen van incentives en instrumenten voor bestuurlijke samenwerking voor decentrale overheden;
  • deze systemen en instrumenten dringend verbetering behoeven.
Instrumentatie en uitvoering
 
Volgens de nota moet in ieder geval tot 2014 worden gerekend met “beperkt beschikbare rijksmiddelen”. Ook de middelen uit de Europese structuurfondsen voor ruimtelijk beleid in Nederland zullen heel beperkt zijn. Dat is een logische consequentie van de insteek van de Nederlandse regering om het ‘rondpompen van geld’ te beperken door toespitsing op de armere lidstaten van de Unie. De raad vindt dat het rijk zeer selectief zou moeten zijn bij het aangaan van omvangrijke, langjarige financiële verplichtingen. Het is niet verstandig te rekenen op een drastische verruiming van de budgettaire mogelijkheden na 2014. Goede maatschappelijke kostenbatenanalyses zijn nodig voor een zorgvuldige prioritering.

Ten aanzien van het grondbeleid heeft de Nota Ruimte weinig te bieden. Het huidige grondpolitieke instrumentarium is onvoldoende toegesneden op gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie. In het bijzonder is het wachten op de invoering van een grondexploitatievergunning, waarmee de afstemming tussen publieke en privaatrechtelijke besluitvorming en het verhalen van kosten van openbare voorzieningen kunnen worden geregeld. De raad moet helaas ook vaststellen dat het regionale (bovenlokale) niveau nog steeds niet over een adequaat grondbeleidsinstrumentarium kan beschikken.
Als een van de uitgangspunten voor het inzetten van nieuwe grondpolitieke instrumenten formuleert de nota dat er sprake moet zijn van een aanwijsbaar profijt van overheidsinvesteringen. Dit zou volgens de raad moeten worden verruimd tot het profijt van een bestemmingswijziging die door investeringen wordt gerealiseerd. Bovendien moeten afspraken kunnen worden gemaakt over binnenplanse kostenverevening.
Verder ontbreekt nog steeds een helder en betrouwbaar langetermijnperspectief voor het agrarisch natuur- en landschapsbeheer. In het bijzonder bij het beheer van cultuurlandschappen kan een belangrijke rol weggelegd zijn voor agrarische ondernemers. Het bij elkaar brengen van maatschappelijke vraag naar en aanbod van ‘groene diensten’ door een markt- en gebiedsgericht systeem van vergoedingen ziet de SER als een belangrijke systeeminnovatie.

Verstedelijking, in het bijzonder in de (Noordvleugel van de) Randstad
De nota noemt een generiek streefpercentage van 40 procent voor de realisatie van woningen en arbeidsplaatsen in bestaand bebouwd gebied. Deze normering houdt geen rekening met specifieke verschillen tussen gemeenten en regio’s in bijvoorbeeld bevolkingssamenstelling en bebouwingsdichtheid. Het streefgetal drukt een ambitie uit om de mogelijkheden van het bestaande stedelijke gebied zo goed mogelijk te gebruiken. Het is aan decentrale overheden om aan die ambitie gebiedsgericht invulling te geven door, conform de zogenoemde SER-ladder, eerst de mogelijkheden na te gaan van het beter benutten van de ruimte binnen bestaand stedelijk gebied, voordat uitbreiding van het bebouwde gebied aan de orde komt.
De nationale opgave voor herstructurering van verouderde bedrijventerreinen wordt geraamd op ruim 20 procent van het huidige areaal. De raad ondersteunt dat de investeringssubsidies voor bedrijventerreinen uitsluitend worden ingezet voor de herstructurering van bestaande terreinen. Hiermee resteert wel een omvangrijke herstructureringsopgave die door decentrale overheden samen met het bedrijfsleven zal moeten worden opgepakt. Een probleem is dat de incentivestructuur van gemeenten primair gericht blijft op het aanbieden van nieuwe bedrijventerreinen.

Waar in regionaal verband moet worden gezocht naar de beste locaties voor wonen en werken, ligt het voor de hand de woon-werkbalans ook primair regionaal te benaderen (en minder op het niveau van de afzonderlijke gemeente). Een groot knelpunt daarbij vormt de dubbele mismatch – op de woningmarkt en op de arbeidsmarkt – in de grote steden. De grote steden staan voor de opgave om aantrekkelijke woonmilieus voor hogereinkomensgroepen te ontwikkelen. De buurgemeenten van de grote steden zullen juist voor laagopgeleiden meer ruimte voor wonen moeten scheppen.
De woon-werkbalans speelt ook op een lager schaalniveau, dat van de wijk. Voorzover de schaal, gevaar of hinder van bedrijven en voorzieningen het toelaten verdient functiemenging voorrang. De regels en criteria die de Nota Ruimte in dat verband stelt betreffen echter alleen functiescheiding en niet functiemenging.

De raad stemt in met de doelstelling van het rijk om de internationale concurrentiepositie van de Randstad als geheel te versterken. Gelet op de hoge verstedelijkingsdruk in de Noordvleugel van de Randstad vindt de raad het begrijpelijk om daar de (beperkte) extra middelen voor ruimtelijk beleid met voorrang in te zetten.
De raad kan instemmen met een ‘no regret’-benadering door een gefaseerde aanpak van de stedelijke ontwikkeling van Almere. Daardoor kan gebruik worden gemaakt van nieuwe informatie en inzichten. Het kabinet gaat vooralsnog uit van de bouw van 40.000 nieuwe woningen in Almere. Die keuze is mede ingegeven door de beperkingen die de mainport Schiphol, het Groene Hart en de greenport Bollenstreek aan de verstedelijkingsmogelijkheden ten zuiden van Amsterdam opleggen.
Het kabinet houdt vast aan het uitgangspunt dat Schiphol zich tot 2030 op de huidige locatie verder moet kunnen ontwikkelen. De raad vindt het verstandig nu te stoppen met woningbouw binnen de contouren rond Schiphol (1. Het uitbrengen van een visie op de mainportontwikkeling in 2006 vormt een goed moment om nog eens naar de precieze ligging van de contouren rond de luchthaven te kijken, vooral in het licht van verdere mogelijkheden om vliegtuiglawaai terug te dringen (door stillere vliegtuigen en andere routes). Ruimere geluidscontouren dan strikt noodzakelijk bieden weliswaar veel zekerheid, maar gaan ook met hoge alternatieve kosten gepaard als daardoor aantrekkelijke woningbouwlocaties onnodig worden geblokkeerd.
De betekenis van de ‘greenport’ Bollenstreek is niet primair gelegen in het aantal hectares bollenvelden. De specifieke betekenis van de traditionele bollenstreek is gelegen in clustering van teelt, logistiek en kenniscentrum in combinatie met toerisme. De raad vindt dat de mogelijkheden voor verstedelijking in dit gebied in het licht van deze factoren moeten worden beoordeeld. De huidige ‘verrommeling’ in dit gebied geeft aangrijpingspunten voor kwaliteitsverbetering door ontwikkelingsplanologie.
Bij de mogelijke inpassing van verstedelijking van het Groene Hart gaat het niet om het verder ‘knabbelen’ aan de randen van dit nationale landschap. Bezien moet worden waar nieuwe woonlocaties de kwaliteit van het gebied kunnen versterken.

Verhoging van de woningproductie
Kwaliteit moet voorop staan, door het goed afstemmen van het woningaanbod op de (toekomstige) vraag. Gelet op de gemiddeld lange levensduur van woningen moet door de huidige conjunctuur heen gekeken worden naar toekomstige demografische trends. De raad mist een reflectie op de gevolgen van de vergrijzing en van de na 2030 inzettende daling van het aantal huishoudens. De raad vindt dat het rijk zich vooral zou moeten richten op het scheppen van goede voorwaarden voor onder meer het ontwikkelen van nieuwe woningbouwlocaties. Een verruiming van het grondpolitieke instrumentarium en van de bevoegdheden van decentrale overheden moet uitkomst bieden.

Concurrerende (woon)locaties en keuzevrijheid van woonconsumenten
De raad onderschrijft het grote belang van aantrekkelijke woonlocaties en van een grotere keuzevrijheid voor woonconsumenten. Vergroting van de concurrentie kan, zoals de nota stelt, bijdragen aan een betere kwalitatieve afstemming tussen vraag en aanbod, maar dat is niet altijd het geval. Concurrentie tussen projectontwikkelaars en bouwondernemingen kan nuttig zijn, maar spitst zich vooral toe op het aankopen van grond op toekomstige bouwlocaties om op grond daarvan bouwclaims te verwerven. Concurrentie tussen gemeenten in een regio zou eerder gematigd moeten worden ten behoeve van een evenwichtige, integrale ontwikkeling van gebieden. Concurrentie tussen regio’s respectievelijk stedelijke netwerken heeft de meeste woonconsumenten (gebonden aan een bepaalde werkkring) weinig te bieden. Deze concurrentie zou zich moeten toespitsen op een betere profilering van regio’s en stedelijke netwerken, en zo het internationale vestigingsklimaat helpen versterken.

Het Groene Hart en de nationale landschappen
Het Groene Hart is een van de twintig aangewezen nationale landschappen. Binnen nationale landschappen geldt een ‘ja, mits’ voor ruimtelijke ontwikkelingen en een ‘nee, tenzij’ voor grootschalige verstedelijkingslocaties en bedrijventerreinen. Doordat grootschaligheid relatief is, is de grens tussen die twee regimes niet eenduidig afgebakend. Verder mag kleinschaligheid geen excuus voor verrommeling vormen.

De begrenzing van nationale landschappen moet in interbestuurlijk overleg tot stand komen. Criteria daarvoor geeft de Nota Ruimte niet. De raad vindt het voor de hand liggen criteria te hanteren die betrekking hebben op: landschappelijke kenmerken, functionele relaties en de lagenbenadering. De nota past op voorhand de grenzen van het Groene Hart op een aantal plekken aan. De raad vindt dat hierdoor een kans wordt gemist om in gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie woningbouw zodanig in te passen dat de kernkwaliteiten van het gebied worden bewaard en versterkt.
Het kabinet kiest in het Groene Hart voor een kwaliteitszonering met een indeling in deelgebieden. De raad kan zich daarin vinden, mits ook aandacht wordt besteed aan versterking van de samenhang van het totale gebied. De raad is er niet gerust op dat de noodzakelijke bestuurlijke samenwerking in het Groene Hart vanzelf en met de gewenste effectiviteit totstandkomt.
Tot de specifieke opgaven voor het Groene Hart behoort een duurzaam behoud van de kwaliteiten van veenweidegebieden. Daarmee verbonden is een verhoging van het waterpeil die bedreigend is voor de toekomst van de melkveehouderij in het gebied. Indien de Nederlandse samenleving prijs stelt op koeien in de wei in het veenweidegebied, dan zullen daarvoor bijzondere arrangementen in het kader van agrarisch natuur- en landschapsbeheer moeten worden getroffen.
Gezien de resultaatverantwoordelijkheid van het rijk voor de ecologische hoofdstructuur en de nationale landschappen vindt de raad dat een afdoende kwaliteitsborging noodzakelijk is. Het rijk zorgt voor een stevig instrumentarium (input). Voor elk nationaal landschap maakt het rijk afspraken met de provincies in het kader van integrale ontwikkelingsprogramma’s over de door de provincies te leveren prestaties (output). De provincies worden hierop afgerekend. Behoud en versterking van de kernkwaliteiten van de desbetreffende gebieden is het beoogde resultaat waar het rijk zelf op afgerekend wordt (outcome).
  1. Bij de voorbereiding van dit advies zijn de ontwikkelingsperspectieven van Schiphol als zodanig niet besproken. Wel is bekend dat er nu verschillende verwachtingen leven over de toekomstvisie op de luchthaven. Vereniging Milieudefensie stemt niet in met vergroting van het vrijwaringsgebied rond Schiphol.