Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2004 | Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving

Europese samenwerking bij handhaving consumentenwetgeving

Advies 2004/07 - 13 april 2004

De SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden (de CCA) is er voorstander van dat er meer samenwerking komt tussen de nationale handhavingsinstanties in de lidstaten van de Europese Unie. Dat kan bijdragen tot een grotere mate van consumentenbescherming in geval van overtredingen van communautaire wetgeving.
Dit staat in een advies aan de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Justitie dat de CCA op 13 april heeft vastgesteld. De bewindslieden hadden de CCA om advisering gevraagd over een voorstel van de Europese Commissie voor een verordening over de samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de wetgeving over consumentenbescherming.

Download:Volledig advies (541 kB)Samenvatting (88 kB)

Samenvatting


De Verordening en de adviesaanvraag
In juli 2003 heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor een Verordening over de samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de wetgeving over consumentenbescherming. De bedoeling van de Verordening is om een netwerk van publieke handhavingsinstanties (de bevoegde autoriteiten) in de Europese Unie te creëren. Die instanties krijgen een minimum aan gemeenschappelijke onderzoeks- en handhavingsbevoegdheden. De instanties zijn verplicht elkaar wederzijds bijstand te verlenen bij de bestrijding van grensoverschrijdende collectieve inbreuken op het algemene consumentenbelang. De werkingssfeer van de Verordening is beperkt tot grensoverschrijdende inbreuken, hetgeen betekent dat de lidstaten hun regelingen voor inbreuken in eigen land niet hoeven te wijzigen.
De Europese Commissie doet dit voorstel, omdat zij meent dat een consequente en efficiënte handhaving van de consumentenwetgeving essentieel is voor de goede werking van de interne markt en de bescherming van de consument. In de huidige situatie heeft noch op nationaal, noch op Europees niveau een instantie de verantwoordelijkheid om grensoverschrijdende inbreuken aan te pakken. En met de groei van het grensoverschrijdend winkelen (door internet, de euro en de uitbreiding van de Europese Unie) wordt de kans op grensoverschrijdende inbreuken steeds groter.
De Verordening regelt de handhaving voor zeventien richtlijnen en verordeningen voor consumentenbescherming op financieel-economisch terrein.

In november 2003 stuurde de staatssecretaris van Economische Zaken, mede namens de minister van Justitie, een adviesaanvraag over deze Verordening aan de SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA). De adviesaanvraag signaleert dat door de Verordening Nederland niet zelf meer over de wijze van handhaving kan beslissen, zoals tot nu toe wel het geval is, maar tot een bepaald handhavingssysteem wordt gedwongen. Ook constateert de adviesaanvraag dat Nederland slechts voor enkele van de richtlijnen en verordeningen die onder de nieuwe Verordening zullen vallen, een publieke handhavingsinstantie kent, die niet altijd over alle vereiste opsporings- en handhavingsinstrumenten beschikt.

De noodzaak van de Verordening
De CCA kan het doel van de Verordening onderschrijven. Er is reden om de nationale en Europese rechtshandhaving bij grensoverschrijdende inbreuken op het consumentenrecht te verbeteren. Sommige lidstaten van de Europese Unie, waaronder Nederland, hebben geen autoriteit voor de handhaving met de nodige bevoegdheden die als aanspreekpunt voor de autoriteit uit andere lidstaten kan dienen. Meer samenwerking tussen deze instanties kan tot een grotere mate van consumentenbescherming leiden in geval van overtredingen van communautaire wetgeving op dit vlak. Additionele eisen worden derhalve door de Verordening aan ondernemers niet gesteld.

De CCA is wel van mening dat de Europese Commissie haar voorstel onvoldoende heeft onderbouwd. Zo ontbreekt een overzicht van de manier waarop thans de lidstaten de handhaving van de richtlijnen en verordeningen hebben geregeld die onder de nieuwe Verordening gaan vallen. Dat overzicht zou de sterke en de zwakke plekken van de nationale en Europese handhaving kunnen aantonen en de verschillen in handhaving tussen de lidstaten illustreren. Ook heeft de Europese Commissie geen gegevens verstrekt over de omvang van de problemen van grensoverschrijdende inbreuken.
De CCA wijst er ook op dat de Richtlijn grensoverschrijdende verbodsacties, die in 1998 in werking is getreden, nog niet is geëvalueerd. Die richtlijn is hier van belang, omdat deze regelt dat elke lidstaat een instantie moet aanwijzen die bevoegd is om collectieve consumentenbelangen bij grensoverschrijdend verkeer te bewaken. In Nederland is de Consumentenbond daarvoor aangewezen, maar in andere lidstaten zijn dat overheidsinstanties of is gekozen voor een gemengde aanpak. De CCA vindt een evaluatie van deze richtlijn wenselijk, omdat daarmee de effectiviteit van de beoogde rechtsbescherming door die richtlijn kan worden beoordeeld. Dan kan ook een goede aansluiting van de Verordening met de huidige handhavingspraktijken in de lidstaten worden gerealiseerd.

Door de onvoldoende informatie voor de onderbouwing van de Verordening is niet voor alle CCA-leden voldoende duidelijk gemaakt waarom de Verordening noodzakelijk is.
Nadere informatie acht de CCA alsnog gewenst, ook omdat op termijn de Verordening verregaande consequenties kan hebben voor de manier waarop in ons land de handhaving van de consumentenbescherming is georganiseerd. Het ontbreken van een overtuigende onderbouwing betekent niet dat de CCA om uitstel van de totstandkoming van de Verordening zou vragen. De behoefte aan een autoriteit met de nodige bevoegdheden die als aanspreekpunt voor de autoriteiten uit andere lidstaten kan dienen, maakt verder uitstel niet wenselijk. Dat zou ook niet realistisch zijn gezien de brief van de minister van Economische Zaken van begin maart 2004 aan de Tweede Kamer, waarin hij al een standpunt inneemt ten aanzien van de Verordening.

Het handhavingsarrangement volgens de CCA
De CCA pleit ervoor om uitvoering te geven aan de Verordening door een nationaal handhavingsarrangement te creëren dat ruimte laat voor een invulling op maat. Dat arrangement bevat een aantal nieuwe elementen om te voldoen aan de Verordening, maar bestaat hoofdzakelijk uit het handhavingsstelsel dat ons land al langere tijd kent. Volgens de CCA dient ook in de toekomst ruimte te blijven bestaan voor de rol die bestaande publiek- en privaatrechtelijke instanties, waaronder consumentenorganisaties, in het totale stelsel van consumentenbescherming vervullen. Daarmee kan recht worden gedaan aan de bestaande situatie.
Om te voldoen aan de Verordening zal echter in aanvulling hierop een aantal nieuwe publiekrechtelijke elementen aan het nationale handhavingsarrangement moeten worden toegevoegd.
Om in dit laatste te voorzien stelt de CCA voor bij wet publieke instanties aan te wijzen, die kunnen fungeren als uniek verbindingsbureau en als bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening. Het genoemde bureau is verantwoordelijk voor de coördinatie die de Verordening beoogt. De bevoegde autoriteit beschikt over alle opsporings- en handhavingsbevoegdheden die de Verordening voorschrijft. Deze autoriteit is verantwoordelijk voor de handhaving van de wetgeving ter bescherming van de consument bij grensoverschrijdende, collectieve inbreuken, in het bijzonder waar het gaat om oneerlijke handelspraktijken. Hij functioneert en werkt samen en in overleg met andere handhavingsinstanties.

Ons land kent nu al verschillende privaatrechtelijke instanties die een rol spelen bij de handhaving. De Verordening laat onverlet dat zij die rol, in de mate waarin hen die rol is toebedeeld, kunnen blijven spelen, ook in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken. Dat betekent onder meer dat aan het collectieve actierecht van de Consumentenbond geen afbreuk wordt gedaan, evenmin als aan de rol van de Reclame Code Commissie bij de behandeling van grensoverschrijdende reclamezaken.
Ook zijn er verschillende publiekrechtelijke instanties in ons land, met specifieke verantwoordelijkheden en bevoegdheden, in relatie tot de handhaving van bepaalde richtlijnen en verordeningen die de nieuwe Verordening noemt. Laatstgenoemde instanties vervullen hun taken nu binnen de huidige wettelijke bevoegdheden die hun zijn toegewezen, proportioneel naar de zwaarte en de aard van de overtreding. De CCA zou ook ruimte willen bieden voor het optreden van deze publiekrechtelijke instanties in geval van grensoverschrijdende, collectieve inbreuken waar de Verordening betrekking op heeft. Daartoe zouden zij dan tevens afzonderlijk bij wet de verantwoordelijkheid en de bijbehorende opsporings- en handhavingsbevoegdheden toegekend moeten krijgen – voor zover zij die thans al niet hebben – teneinde zelfstandig te kunnen fungeren als bevoegde autoriteit in de zin van de Verordening. Aldus wordt spreiding naar sectoren mogelijk gemaakt.

Ten slotte adviseert de CCA in dit verband marktpartijen te blijven betrekken bij de uitwerking van het handhavingsarrangement, bijvoorbeeld in het kader van het traject van de zogenoemde witte-vlekken-inventarisatie die thans voor het nationale stelsel van consumentenbescherming door het Ministerie van Economie Zaken wordt uitgevoerd.

Toekomstperspectief van de Verordening
De CCA is er geen voorstander van om nu al tot een uitbreiding van de werkingssfeer van de Verordening over te gaan door de handhaving van meer richtlijnen en verordeningen daar onder te scharen. Naar verwachting zal het nieuwe handhavingsregime de nodige tijd vergen in termen van aanpassing van instanties en ervaringen opdoen. Om dat proces in goede banen te leiden zou bij de uitvoering van de taken prioriteit kunnen worden gegeven aan die richtlijnen en verordeningen waar alle lidstaten al een publiekrechtelijke toezichthouder hebben, gericht op inbreuken waar het algemene consumentenbelang sterk geschaad wordt. Zo kan bottom-up worden toegegroeid naar een volledige dekking. Ongeveer gelijktijdig met het voorstel voor deze Verordening heeft de Europese Commissie een voorstel ingediend voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken.
Deze kaderrichtlijn laat de lidstaten de keuze voor een publiek- of een privaatrechtelijke handhaving en biedt ook keuzemogelijkheden voor de toe te kennen bevoegdheden. Door de Verordening worden die keuzemogelijkheden voor de lidstaten echter deels een lege huls, omdat deze de lidstaten immers verplicht om voor grensoverschrijdende geschillen een publiekrechtelijke instantie aan te wijzen.
Door die verschillen tussen de kaderrichtlijn en de Verordening wat hun werkingssfeer betreft zouden er dus ook verschillen in handhavingsregimes kunnen ontstaan, al naar gelang sprake is van nationale (kaderrichtlijn) of grensoverschrijdende inbreuken (Verordening).