Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2004 | Oneerlijke handelspraktijken op consumententerrein in de EU

Oneerlijke handelspraktijken op consumententerrein in de EU

Advies 2004/06 - 13 april 2004

De SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden (de CCA) vindt het terecht dat de Europese Commissie maatregelen voorstelt tegen oneerlijke handelspraktijken. Dat kan bijdragen tot een betere werking van de interne markt en tot een hoger niveau van consumentenbescherming. Dat schrijft de CCA in een advies aan de minister van Justitie en de staatssecretaris van Economische Zaken dat op 13 april is vastgesteld. De bewindslieden vroegen om dit advies naar aanleiding van een voorstel van de Europese Commissie voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken.

Download:Volledig advies (564 kB)Samenvatting (92 kB)

Samenvatting


De kaderrichtlijn en de adviesaanvraag
In juni 2003 heeft de Europese Commissie een voorstel bij de Raad van de Europese Unie ingediend voor een kaderrichtlijn voor oneerlijke handelspraktijken. Het doel van het voorstel is om bij te dragen aan de goede werking van de interne markt en om een hoog niveau van consumentenbescherming tot stand te brengen. Het middel daarvoor is de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten over oneerlijke handelspraktijken. Daartoe bevat het voorstel een drietrapsraket.
Hoofdonderdeel is een algemeen verbod op oneerlijke handelspraktijken die de economische belangen van consumenten schaden. Dit verbod wordt in het voorstel vervolgens nader uitgewerkt voor de categorieën ‘misleidende handelspraktijken’ en ‘agressieve handelspraktijken’. De derde trap is een bijlage met negentien handelspraktijken die onder alle omstandigheden als oneerlijk, en dus verboden, worden beschouwd. De kaderrichtlijn draagt het karakter van totale harmonisatie, hetgeen betekent dat lidstaten bij de implementatie in nationale wetgeving niet van de kaderrichtlijn mogen afwijken. Het kaderkarakter van de richtlijn komt tot uitdrukking in het feit dat de kaderrichtlijn van toepassing is op vijftien richtlijnen en verordeningen die in een tweede bijlage worden opgesomd.
De Europese Commissie komt met dit voorstel, omdat naar haar mening uit verschillende onderzoeken blijkt dat (verschillen in wetgeving ten aanzien van) oneerlijke handelspraktijken aanzienlijke belemmeringen voor de interne markt en concurrentievervalsing met zich brengen. Bovendien ondermijnen oneerlijke handelspraktijken, zeker bij grensoverschrijdend winkelen, het vertrouwen van de consument en ontregelen zij de markt omdat de consument dan geen geïnformeerde en efficiënte keuze kan maken. Door de bestaande verschillen in wetgeving tussen de lidstaten met behulp van deze kaderrichtlijn weg te nemen, zal hieraan volgens de Europese Commissie een einde kunnen worden gemaakt.

De adviesaanvraag die de minister van Justitie mede namens de staatssecretaris van Economische Zaken in september 2003 aan de SER-Commissie voor Consumentenaangelegenheden (CCA) heeft gestuurd, bevat een achttal vragen. Zo wordt de mening van de CCA gevraagd over de noodzaak en het toepassingsgebied van de kaderrichtlijn, over de toetsingscriteria (het algemene verbod) voor oneerlijke handelspraktijken en over de bijlage met handelspraktijken die altijd oneerlijk zijn.

Europese en Nederlandse context
Alvorens tot een oordeel over de kaderrichtlijn te komen, moet worden gekeken naar de plaats van de kaderrichtlijn in het Europese consumentenbeleid en hoe de kaderrichtlijn past in het Nederlandse stelsel van consumentenrecht. De kaderrichtlijn betekent een omslag in het Europese consumentenbeleid. Het doel van dit beleid is om een hoog niveau van consumentenbescherming te realiseren, waarvoor verschillende instrumenten worden ingezet, zoals groen- en witboeken en verordeningen en richtlijnen. Aldus is in de loop der jaren een heel complex van beleid en regelgeving ontstaan dat door de lidstaten in de eigen beleidspraktijk en in wetgeving is omgezet, eventueel ook door zelfregulering. De kaderrichtlijn past in de koerswijziging die de laatste jaren is ingeslagen. Voorheen werd nauwelijks met verordeningen gewerkt in het Europese consumentenbeleid en hadden richtlijnen doorgaans het karakter van minimumharmonisatie dat lidstaten de mogelijkheid biedt om in eigen land verdergaande consumentenbescherming te realiseren. Maar nu doet de Europese Commissie voorstellen voor verordeningen, zoals voor meer samenwerking tussen de nationale instituten voor de handhaving van consumentenbescherming, en voorstellen om bestaande richtlijnen het karakter van totale harmonisatie te geven. Redenen daarvoor zijn dat er aldus minder versnippering in wetgeving ontstaat, ondernemers en consumenten meer duidelijkheid krijgen en de totstandkoming van één interne markt wordt bevorderd. De CCA ziet het voorstel voor een kaderrichtlijn over oneerlijke handelspraktijken met totale harmonisatie in het kader van deze nieuwe koers.

Nederland kent een historisch gegroeide regelgeving die specifiek op consumentenbescherming is gericht. Het Burgerlijk Wetboek (BW) noch enige andere wetgeving in ons land kent een bepaling die direct vergelijkbaar is met het begrip ‘oneerlijke handelspraktijken’.
Wel is er een aantal termen en regelingen verspreid in wetgeving die voldoen aan onderdelen van hetgeen de kaderrichtlijn onder oneerlijke handelspraktijken verstaat. Meest in het oog springend zijn de onrechtmatige daad en de nadere uitwerking daarvan in de regeling voor misleidende reclame in het BW. Ook wilsgebreken (bedreiging, bedrog, misbruik van omstandigheden en dwaling) vormen een acceptabele basis voor implementatie.
Er zijn dus wetstechnisch mogelijkheden voor de inpassing van de kaderrichtlijn in de Nederlandse wetgeving, maar de CCA plaatst ook vraagtekens bij die mogelijkheden, vanwege de abstracte terminologie en de handhaving. De CCA geeft daarbij het kabinet in overweging om bij de implementatie van de kaderrichtlijn ook de voor- en nadelen van een algemene regeling voor oneerlijke handelspraktijken te betrekken als een apart nieuw hoofdstuk in het BW.

Aarzelingen over de advisering
De CCA vindt het om twee redenen lastig om in dit stadium van voorbereiding een oordeel uit te spreken over het voorstel voor de kaderrichtlijn.
In de eerste plaats is nog niet eerder een Europese richtlijn gepresenteerd die én een kader vormt voor andere, reeds bestaande en toekomstige richtlijnen en verordeningen én bovendien het karakter draagt van totale harmonisatie. Daardoor is voor de CCA de juridische betekenis van de kaderrichtlijn onduidelijk, ook gezien de relatie met andere richtlijnen en verordeningen. Wat dit laatste betreft ziet de CCA onder meer problemen met het recente voorstel voor een verordening inzake voedings- en gezondheidsclaims en zijn er mogelijk raakvlakken met regelgeving op het terrein van het Europese mededingingsbeleid. De CCA wil graag meer duidelijkheid over deze kwesties.
In de tweede plaats introduceert de kaderrichtlijn een aantal begrippen die nieuw zijn in het Europese en in het Nederlandse stelsel voor consumentenrecht. Dat maakt zuivere en eenduidige definiëring van die nieuwe begrippen noodzakelijk, wat niet altijd het geval is. Onduidelijkheden in het begrippenapparaat kunnen aanleiding geven tot verschillen in wetgeving in de lidstaten en tot gerechtelijke interpretatieverschillen. Dat zou het harmoniserend vermogen van de kaderrichtlijn aantasten.

Algemeen oordeel van de CCA over de kaderrichtlijn
De CCA kan zich in beginsel vinden in de gedachte van de Europese Commissie om maatregelen voor te stellen tegen oneerlijke handelspraktijken. Dat kan bijdragen aan een betere werking van de interne markt. De CCA vindt het daarbij van belang dat dergelijke maatregelen een hoog niveau van consumentenbescherming bewerkstelligen. Een deel van de CCA tekent hierbij wel aan dat verschillen in wet- en regelgeving tussen lidstaten van beperkte invloed zijn op grensoverschrijdende aankopen door consumenten. Verschillende onderzoeken laten zien dat factoren als taal, afstand, kwaliteit en praktische zaken als de mogelijkheid van ruil en reparatie belangrijker zijn.

De CCA heeft wel vragen over de relatie tussen de kaderrichtlijn en andere richtlijnen. Ten eerste moet de consumentenbescherming gewaarborgd zijn, maar hoe kan worden verzekerd dat de kaderrichtlijn met zijn totale harmonisatie minimaal dezelfde bescherming biedt als de bestaande richtlijnen? Ten tweede is het de vraag of bestaande nationale regelgeving die verder gaat dan de desbetreffende richtlijn met minimumharmonisatie moet worden aangepast om te voldoen aan de kaderrichtlijn. Ten derde verwondert de CCA zich erover dat kort na het voorstel voor de kaderrichtlijn dat ook voorschriften voor de handhaving bevat, de Europese Commissie een voorstel voor een verordening heeft ingediend over samenwerking tussen nationale handhavingsinstanties. Dit laatste voorstel beperkt de keuzemogelijkheden voor handhaving die de kaderrichtlijn biedt.

De reikwijdte van de kaderrichtlijn
De kaderrichtlijn is van toepassing op zowel nationale als grensoverschrijdende oneerlijke handelspraktijken. Zo ontstaat een gelijk speelveld voor binnenlandse en buitenlandse handelstransacties. Voor consumenten vergroot dat de duidelijkheid over hun rechten. De CCA staat hier positief tegenover. De CCA kan er ook mee instemmen dat de kaderrichtlijn tevens ziet op het verkeer tussen ondernemer en consument na het sluiten van de overeenkomst. Duidelijk wordt bijvoorbeeld dat ook oneerlijke handelspraktijken ten aanzien van de klachtenbehandeling binnen het toepassingsgebied van de kaderrichtlijn vallen. De CCA meent dat in het verkeer tussen ondernemer en consument ook de gerechtvaardigde vragen van consumenten over maatschappelijk verantwoord ondernemen aan de orde kunnen zijn. Daarbij dienen de SER- en CCA-adviezen over maatschappelijk verantwoord ondernemen en over duurzame ontwikkelingen als leidraad. De kaderrichtlijn laat dit verder buiten beschouwing, maar een handelspraktijk wordt wel als oneerlijk beschouwd als een ondernemer in zijn marketing ten onrechte een specifiek verband legt tussen zijn verplichtingen op dit gebied en zijn product.

De CCA vraagt zich overigens af of de kaderrichtlijn de consument niet minder bescherming biedt dan de huidige Richtlijn misleidende reclame. Door verschillen in definities ontstaat de indruk dat bij de kaderrichtlijn minder snel sprake is van een misleidende praktijk dan bij de richtlijn. Dat heeft gevolgen voor de bewijslast en kan ook consequenties hebben voor de aansprakelijkheid, zoals die nu in het BW op basis van de Richtlijn misleidende reclame is geregeld.

Harmonisatie
De CCA kan er onder voorwaarden mee instemmen dat de kaderrichtlijn het karakter van totale harmonisatie draagt. De voorwaarde is dat een hoog niveau van consumentenbescherming wordt gehandhaafd. Maar daarbij plaatst de CCA de kanttekening dat onder meer de Richtlijn misleidende reclame de consument meer bescherming lijkt te bieden en dat kan op onderdelen ook voor andere richtlijnen gelden. De CCA doet daarom een oproep aan het kabinet om bij de onderhandelingen over het voorstel voor de kaderrichtlijn in Brussel de consequenties van totale harmonisatie goed te bezien.