Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2003 | Kennis maken, kennis delen

Kennis maken, kennis delen. Naar een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs

Advies 2003/04 - 25 april 2003

Op 5 november 2002 heeft staatssecretaris Nijs van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de SER gevraagd te adviseren over de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor het (stelsel van) hoger onderwijs en onderzoek. Met als centrale thema de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden.

Download:Volledig advies (1083 kB)Samenvatting (124 kB)

Samenvatting

 
Adviesaanvraag
Op 5 november 2002 heeft staatssecretaris Nijs van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de SER gevraagd te adviseren over de gevolgen van maatschappelijke ontwikkelingen voor het (stelsel van) hoger onderwijs en onderzoek, met als centrale thema de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. De staatssecretaris is in het bijzonder geïnteresseerd in de opvattingen van de raad over een vijftal onderwerpen:
  1. de versterking van de responsiviteit van het hoger onderwijs;
  2. de (on)mogelijkheden van differentiatie in het hoger onderwijs;
  3. de wijze van regulering van de hogeronderwijsmarkt;
  4. het Nederlandse antwoord op Europese dossiers;
  5. de consequenties van de zogeheten innovatienorm om in 2010 de uitgaven voor Research & Development (R&D) 3 procent van het bruto binnenlands product te laten bedragen, waarvan tweederde afkomstig zou moeten zijn uit de particuliere sector.

Beleidsopgaven
Vertrekpunt van het advies is de Nederlandse ambitie om in het jaar 2010 tot de koplopers in Europa te behoren. In 2000 hebben de EU-landen in de Europese Raad in Lissabon afgesproken voor 2010 van Europa de meest dynamische en concurrerende regio ter wereld te maken, die in staat is tot duurzame economisch groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. Nederland is met zijn middelmatige positie ver verwijderd van zijn ambitie tot de koplopers in Europa te behoren en dreigt verder af te glijden als concrete maatregelen uitblijven. Andere landen zitten niet stil, zij zien de urgentie van een sterke kenniseconomie in een wereld waarin internationale ontwikkelingen een steeds grotere invloed krijgen op nationale ontwikkelingen. De afgelopen jaren is de geloofwaardigheid van de Nederlandse ambitie ernstig onder druk komen te staan door het gebrek aan concrete beleidsmaatregelen.

De raad maakt zich grote zorgen over deze situatie. Hij stelt vast dat er bijzonder weinig besef is in de samenleving en in de politiek dat we hoognodig maatregelen dienen te nemen, dat onze ambities slechts papieren tijgers zijn en dat we in werkelijkheid teren op oude investeringen waardoor we achterin het Europees peloton van kenniseconomieën raken. Hij is ervan overtuigd dat investeren in hoger onderwijs en onderzoek een eerste noodzakelijke stap is om niet verder achterop te raken. Maar er is méér nodig om de huidige positie daadwerkelijk te verbeteren.

Dit advies bevat de bouwstenen voor een innovatiestrategie voor het hoger onderwijs en onderzoek. Een strategie die niet alleen is gericht op het maken van kennis maar evenzeer op het delen van kennis. Een strategie waarbij het niet alleen gaat om investeren, maar ook om het vergroten van het rendement van de investeringen en om het vertalen van ambities in duidelijke keuzes. De afgelopen jaren heeft in het beleid voor het hoger onderwijs zeer sterk de nadruk gelegen op het vergroten van de autonomie van de instellingen.
Die ontwikkeling waardeert de raad positief, maar daarnaast is een sterkere publieke verantwoording nodig en beleid om naast concurrentie ook tegelijk samenwerking te bevorderen om keuzes van nationaal strategisch belang tot stand te laten komen.

Algemene visie
De visie van de raad bevat zes essentiële elementen. Essentieel in die zin dat ze ‘met zijn zessen’ het standpunt van de raad weergeven. Alleen als sixpack vertegenwoordigen ze in de ogen van de raad een evenwichtig en samenhangend pakket waaraan geen element mag worden onttrokken.

In de eerste plaats is het de hoogste tijd dat de overheid de Lissabonagenda expliciet ter hand neemt door haar ambitie om tot de koplopers van Europa te behoren expliciet te verwoorden en een hanteerbaar aantal concrete doelen te stellen. Het tegengaan van schooluitval en het bevorderen van bètatechnische studierichtingen passen daar uitstekend in. De innovatieagenda voor hoger onderwijs en onderzoek vraagt nadrukkelijke afstemming op de innovatieagenda voor de kenniseconomie. Met de Europese onderwijs- en onderzoekruimte als leidraad zijn keuzen nodig ter bevordering van clusters en speerpunten. In samenspraak met alle relevante actoren legt de overheid in een nationaal beleidskader de richting vast waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich dienen te ontwikkelen.

In de tweede plaats is en blijft financiering van het initiële hoger onderwijs uit de publieke kas noodzakelijk. Het hoge maatschappelijk rendement van het hoger onderwijs en onderzoek rechtvaardigt continuering van de publieke bekostiging. Het is de taak van de overheid te zorgen voor een adequate bekostiging van het hoger onderwijs en onderzoek, waarbij onder andere de kwaliteit en toegankelijkheid als uitgangspunten dienen.

In de derde plaats zijn dringend aanvullende investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek uit de publieke kas nodig om de ambitie om tot de koplopers in Europa te behoren te kunnen realiseren. De raad is ervan overtuigd dat extra investeringen in onderwijs en onderzoek zich dubbel en dwars terugverdienen, ook of misschien wel juist in tijden van conjuncturele tegenwind. Hij kiest voor maatregelen die de financiële armslag van instellingen doen toenemen en voor een strategische, specifieke inzet van aanvullende investeringen uit de publieke kas die private investeringen kunnen uitlokken of ondersteunen en daarmee direct het belang van de verdere ontwikkeling van kenniseconomie en kennissamenleving steunen. De raad gaat ervan uit dat de kwaliteit van het hoger onderwijs gediend is met dergelijke gerichte extra investeringen die ten doel hebben innovaties te ondersteunen en excellentie te bevorderen.

In de vierde plaats meent de raad dat de instellingen hun financiële armslag zelf kunnen vergroten door de doelmatigheid substantieel te verbeteren en de bureaucratie terug te dringen. Dat kan zowel door landelijk een goed macrodoelmatigheidsbeleid te voeren als door instellingen aan te moedigen intern orde op zaken te stellen en keuzes te maken. Instellingen maken dat zichtbaar door een verdere versterking van de meervoudige publieke verantwoording. De raad dringt erop aan dat het doelmatigheidsstreven in de publieke verantwoording een institutionele verankering krijgt. Een betekenisvolle verbetering van het interne rendement (het aantal geslaagde deelnemers) is een noodzakelijke eerste stap om meerwaarde te kunnen bieden en aanvullende investeringen aan te trekken. Het Europees perspectief is daarbij uitgangspunt. In eigen land dienen samenwerking en onderlinge afstemming centraal te staan om de Europese concurrentie beter aan te kunnen en armslag te scheppen voor nieuwe veelbelovende activiteiten.

In de vijfde plaats meent de raad dat, gelet op het hoge individuele profijt en de behoefte aan extra investeringen in het hoger onderwijs, dat het verantwoord is naast de gewenste aanvullende investeringen uit de publieke kas een beperkte verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer te onderzoeken. De raad meent dat de combinatie van een gedegen basisfinanciering, een sterke verbetering van het intern rendement, gepaard gaande met gerichte kwaliteitsimpulsen mede aanleiding mogen zijn voor een beperkte verhoging van de retributies. Echter, een beheerste verhoging van de retributie moet gepaard gaan met een aanpassing van de studiefinanciering, waarbij de toegankelijkheid volledig behouden blijft. Een onderzoek naar de omvang van de verhoging van de bijdrage van de deelnemer zou dan ook nadrukkelijk rekening moeten houden met de overheidstaak ten aanzien van de kwaliteit en toegankelijkheid van het hoger onderwijs, de mogelijke externe effecten van een retributieverhoging en de constatering dat Nederland in Europa al een koppositie inneemt wat betreft de eigen bijdrage van deelnemers aan hoger onderwijs. Een verhoging van de eigen bijdrage zou mede hierdoor niet te groot mogen uitvallen. Verder is onderzoek nodig naar de mogelijkheden van gunstige kredietfaciliteiten om investeringen in ‘human capital’ te bevorderen. Verhoging van retributies dient volgens de raad uitdrukkelijk in verhouding te staan tot de groei van de overheidsinvesteringen in het hoger onderwijs en onderzoek en dient zeker niet in de plaats te komen van de overheidsbijdrage. Integendeel: een verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemers kan uitsluitend plaatsvinden wanneer ook de publieke investeringen in het hoger onderwijs verhoogd worden. De raad wenst immers dat, onder nader te stellen voorwaarden, de armslag van instellingen wordt vergroot.
Gegeven de Lissabonagenda is hij zeker geen voorstander van een bezuinigingsscenario. Een van de overige te stellen voorwaarden is dat er sprake moet zijn van een verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding.

In de zesde plaats krijgen besturen van de instellingen voor hoger onderwijs, anders dan nu het geval is, beleidsruimte om retributies naar opleidingen te differentiëren, zowel naar boven als naar beneden. Met dit uitgangspunt neemt de raad afstand van een gestandaardiseerde, uniforme retributie. Instellingen dienen vooraf te verantwoorden op welke gronden zij binnen bepaalde marges van het standaardniveau willen afwijken. Dit uitgangspunt komt erop neer dat lagere retributies worden gefinancierd uit besparingen elders (of bijvoorbeeld door bijdragen van derden) en dat tegenover hogere retributies duidelijke en aantoonbare meerwaarde staat.

De overheid zelf kan in deze systematiek op grond van overwegingen van algemeen belang of specifiek beleid voor bepaalde opleidingen de eigen bijdrage van de deelnemer verlagen (en de instelling daarvoor schadeloos stellen). De raad gaat ervan uit dat instellingen bij de vaststelling van de retributie het maatschappelijk belang een hoog gewicht geven (onder meer vanuit een oogpunt van maatschappelijk ondernemen) en dit ook adequaat verantwoorden vanuit een door hen vast te stellen kader van meervoudige publieke verantwoording waarin het totale instellingsbeleid aan de orde is.

De uitwerking van het sixpack vereist een gedifferentieerd beleid waarin alle betrokkenen worden aangesproken. De raad wijst er daarbij nadrukkelijk op dat bovengenoemde zes beleidsuitgangspunten niet los van elkaar kunnen en mogen worden beschouwd, willen zij een juiste invulling zijn van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen.
De raad haakt vervolgens aan bij de opvatting van de Europese Commissie (EC) dat een sterke groei van de totale investeringen vooral tot stand moet komen door een combinatie van meer en gerichte overheidsinvesteringen en hogere private bijdragen. De EC merkt daarbij op dat het tekort aan financiering van het Europese onderwijs voornamelijk het gevolg is van de betrekkelijk geringe bijdrage uit private bronnen (bedrijven en individuen) ter aanvulling op (en niet ter vervanging van) de publieke financiering, die de continuïteit van het Europese sociale model op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding garandeert.

De raad presenteert zijn innovatieagenda voor het hoger onderwijs en onderzoek aan de hand van drie strategieën: de basis-, de breedte- en de dieptestrategie.

Basisstrategie
De basisstrategie richt zich vooral op de overheid en haar verantwoordelijkheid voor een adequate basisbekostiging voor het hoger onderwijs.

De raad constateert dat het hoger onderwijs de afgelopen jaren is geconfronteerd met opeenvolgende bezuinigingen, die ertoe hebben geleid dat de bekostiging per student sterk achteruit is gegaan. Hij meent dat de overheid er goed aan doet de ambitie die zij bij de Raad van Lissabon heeft geformuleerd te ondersteunen met een langetermijnstrategie voor het onderwijs en onderzoek. Extra investeringen in het hoger onderwijs zijn daarbij, gelet op de specifieke positie van het hoger onderwijs in de kenniseconomie, onontbeerlijk.

Op dit moment ziet de raad geen aanleiding om een resolute en fundamentele verandering van het bekostigingssysteem van het hoger onderwijs aan te bevelen, mede omdat dit systeem duidelijke elementen van vraagsturing in zich draagt. Een systeem van vraagfinanciering – waarbij de financiering van de instellingen loopt via de student in de vorm van vouchers of leerrechten – brengt volgens de raad vooralsnog te veel onzekerheden met zich voor zowel studenten, instellingen als de overheid. Hij beveelt aan binnen het huidige bekostigingssysteem meer ervaring op te doen met alternatieve financieringswijzen door ruimte te creëren voor experimenten zoals de voucherexperimenten in het hoger onderwijs. Als uit deze experimenten zou blijken dat vraagfinanciering gunstige effecten heeft op het onderwijs, waardoor de huidige onzekerheden voor een groot deel vervangen worden door zekerheden, zal de raad bezien of zijn huidige standpunt moet worden herzien.
De raad wijst graag nogmaals op zijn eerdere pleidooi voor een directere koppeling van de bekostiging aan het geleverde onderwijs of de onderwijsprestaties. Dat zou goed aansluiten bij de ingevoerde BaMa-structuur en er bovendien voor zorgen dat de vrijheid van studenten om aan andere hogescholen of universiteiten studiepunten te behalen ook leidt tot een vergoeding van de bekostigde instellingen waar die studiepunten zijn behaald.

De raad meent dat de minister de macrodoelmatigheid van het hoger onderwijs moet bewaken, gegeven de zienswijze dat instellingen uiteindelijk hun eigen microrationaliteit zullen laten prevaleren. Dat neemt niet weg dat ook de instellingen een eigen verantwoordelijkheid dragen voor de aansluiting van hun aanbod bij de vraag. Macrodoelmatigheid moet zich zowel op het nieuwe als op het bestaande aanbod richten. De raad werkt in dit advies een procedure uit waarbij een adviescommissie tot taak krijgt periodiek de macrodoelmatigheid te toetsen op basis van knelpunten tussen vraag en aanbod in het hoger onderwijs.

De raad stelt zich op het standpunt dat het initiële hoger onderwijs een verantwoordelijkheid is en moet blijven van de overheid waaraan vorm wordt gegeven in een publiek stelsel . Uit de discussie over het General Agreement on Trade in Services (GATS) concludeert de raad dat de beoogde liberalisering van de dienstenmarkt niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat Nederland zijn markt voor hoger onderwijs, met inbegrip van het publieke hoger onderwijs, moet omvormen tot een private markt. Hij bepleit dan ook dat het kabinet en de EU zich er in de onderhandelingen voor inspannen dat het publieke stelsel van hoger onderwijs niet onder de liberalisering van het GATS komt te vallen. Verder is de raad er op dit moment geen voorstander van het publiek bekostigde bestel volledig te openen voor private, commerciële onderwijsaanbieders. Om meer inzicht te krijgen in mogelijke consequenties pleit hij voor experimenten met het openstellen van het publieke bestel voor private aanbieders.

Breedtestrategie
De breedtestrategie richt zich primair op de instellingen. Deze strategie omvat een pakket van inspanningen die tegenover de extra investeringen van de overheid dienen te staan en deze versterken.

In de breedtestrategie gaat het erom de doelmatigheid van het Nederlandse hogeronderwijsstelsel te vergroten en de bureaucratie terug te dringen. Het interne rendement van de instellingen moet aanzienlijk omhoog. Iedere instelling zal vanuit de eigen verantwoordelijkheid vorm moeten geven aan de doelstellingen van de breedtestrategie en daar ook publiek verantwoording over moeten afleggen (meervoudige publieke verantwoording). De instellingen zullen geld moeten vrijmaken door een efficiëntere werkwijze en strategische keuzen met betrekking tot het eigen specialisatieprofiel zodat een goede voedingsbodem ontstaat voor de dieptestrategie. Daarnaast zullen instellingen onder meer door een marktgericht aanbod voor private investeringen in een leven lang leren, meer middelen moeten verwerven uit private bronnen. In deze breedtestrategie past ook de omvang van de verhoging van de eigen bijdrage van de deelnemer en de vrijheid voor instellingen om binnen zekere kaders de hoogte van de eigen bijdrage te differentiëren.

De breedtestrategie moet erop gericht zijn belangrijke knelpunten in het hoger onderwijs, zoals een te laag intern rendement en een nog te verbeteren relatie tussen onderwijs en bedrijfsleven, weg te nemen. Uitgangspunt moet zijn om door middel van extra investeringen, zowel publiek als privaat, en het verhogen van rendement en doelmatigheid, aansluiting te vinden bij de top in de Europese ontwikkeling.
Zowel in het hbo als in het wo is volgens de raad samenwerking nodig om versnippering en overlap te voorkomen en om onderwijs en onderzoek te kunnen leveren van een kwaliteit die nodig is om de Nederlandse positie in de kenniseconomie te waarborgen en te verbeteren. Door concentratie en differentiatie kan voldoende ‘kritische massa’ ontstaan om de concurrentie in Europa aan te kunnen gaan.
De raad bepleit op korte termijn te komen tot een jaarlijks te actualiseren benchmark van opleidingen en instellingen op basis van een aantal criteria, zoals gegevens over het interne rendement en de uitkonsten van visitaties. Een benchmark past ook binnen het kader van de door de raad bepleite verdere uitwerking van de meervoudige publieke verantwoording. De benchmark is ook een goed instrument om meer inzicht te verschaffen in de wijze waarop hogescholen en universiteiten vormgeven aan hun rol als kenniscentrum. Uit onderzoek blijkt dat deze rol nog niet optimaal is.

Dieptestrategie
Bij de dieptestrategie gaat het erom additionele investeringen van zowel publieke als private bronnen gericht te besteden aan veelbelovende en vernieuwende ontwikkelingen, waarvan het initiatief bij voorkeur bij de instellingen ligt in partnership met het bedrijfsleven.

Instellingen moeten worden aangezet tot excellent onderzoek en daaraan gerelateerde opleidingen. Het streven naar excellentie vereist discriminatie op kwaliteit. Het referentiekader ervoor moet binnen de Europese hoger onderwijs- en onderzoekruimte worden gevonden. De instellingen moeten met het oog gericht op dit referentiekader hun ambities formuleren. Deze verandering van perspectief gaat nu nog te langzaam en te mondjesmaat. Daarom beveelt de raad aan te komen tot een actief overheidsbeleid ter stimulering van deze ontwikkeling. Door de inzet van specifieke instrumenten zoals fiscale stimulansen en daaraan verbonden condities bijvoorbeeld in verband met de gewenste kritische massa of samenwerking in consortia kan de overheid sturing geven.

Extra investeringen vanuit de publieke middelen zijn volgens de raad noodzakelijk om de Nederlandse positie te verbeteren. De raad pleit voor een zeer gerichte inzet van middelen voor een beperkt aantal geselecteerde thema’s. Ook hier kan de overheid de vinger aan de pols houden door strikte condities te hanteren, bijvoorbeeld over samenwerking tussen instellingen onderling en tussen instellingen en bedrijven. Daarnaast ligt het in de rede dat bij de beoordeling van ingediende plannen gelet wordt op zaken zoals het verwachte maatschappelijke nut en op de toegevoegde waarde in internationaal verband.
Gedegen analyse moet uitwijzen op welke terreinen ons land ‘groot’ moet zijn (bevordering clusters, speerpunten) en hoe deze aandachtsgebieden of thema’s passen in de Europese onderzoeksruimte. Van belang is het bedrijfsleven en andere relevante stakeholders te betrekken bij het aangeven van de richting waarin het hoger onderwijs en onderzoek zich zouden moeten ontwikkelen. Die betrokkenheid kan uitmonden in een nationaal beleidskader dat inzet op strategische keuzes en specialisaties en differentiaties in het hoger onderwijs en onderzoek. Daarnaast kan een nationaal beleidskader de kaders bieden voor gerichte (private en publieke) investeringen in het hoger onderwijs en onderzoek. In Finland is goede ervaring opgedaan met een overlegorgaan onder voorzitterschap van de premier, met daarin betrokken ministers, universiteiten en topmensen uit de grote bedrijven. De raad beveelt aan bij een eventuele instelling van een Nederlandse variant op dit Finse model ook vertegenwoordigers van andere relevante organisaties te betrekken.