Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | Bemiddeling in financiële diensten

Bemiddeling in financiële diensten

Advies 2002/13 - 18 oktober 2002

De SER pleit voor een registratieplicht voor alle bemiddelaars in financiële diensten met toezicht door de Autoriteit Financiële Markten.

Download:Volledig advies (1710 kB)Samenvatting (43 kB)

Samenvatting

Inleiding
Met dit advies reageert de SER op de adviesaanvraag van het ministerie van Financiën over de bemiddeling in financiële diensten. Centraal in dit advies staat het voornemen van de minister om een nieuw wettelijk kader voor de bemiddeling in financiële diensten te introduceren. Met dit kader moeten bemiddelaars aan een aantal zorgplichten worden gebonden die tot doel hebben een minimaal kwaliteitsniveau van de dienstverlening te waarborgen. Deze in algemene bewoordingen gestelde zorgplichten moeten in nadere regelgeving en in zelfregulering worden uitgewerkt en geoperationaliseerd. Aan de SER ligt de vraag voor in hoeverre zelfregulering voor dit doel benut kan worden. Algemene conclusie De raad is een warm voorstander van een nieuwe kaderwet voor de bemiddeling in financiële diensten. Naar zijn oordeel moet deze kaderwet zorgplichten bevatten voor een viertal kwaliteitskenmerken:

  • integriteit,
  • financiële en juridische zekerheid,
  • informatieverstrekking,
  • deskundigheid.

    Deze zorgplichten zijn nodig voor een tweeledig doel. In de eerste plaats moet de kaderwet handvatten bieden voor een adequate consumentenbescherming op de markt voor financiële dienstverlening. Daarnaast moet de kaderwet de werking van deze markt verbeteren door de impuls die ervan uit moet gaan op de kwaliteit van de dienstverlening.
    Verder is de raad het met het kabinet eens dat een kaderwet tegemoet komt aan de wens de ordening van de markt voor financiële dienstverlening in een integraal kader onder te brengen. Het huidige wet- en regelgevend kader richt zich vooral op de diverse sectoren van deze markt. Dat heeft als nadeel dat vergelijkbare activiteiten in verschillende sectoren op een andere manier in de regelgeving behandeld worden. Die ongelijkheid zorgt voor ongelijke concurrentieverhoudingen en dat belemmert de dynamiek in de financiële dienstverlening, juist in het licht van de toenemende vervlechting van markten en distributiekanalen in deze sector. Met een kaderwet voor alle vormen van bemiddeling op deze markt wordt de ongelijkheid voor een deel opgeheven. Daarnaast is het van cruciaal belang dat bij de uitwerking van de zorgplichten in operationele normen de cross-sectorconsistentie (consistente regels voor de verschillende soorten diensten) en distributieconsistentie (consistente regels voor de verschillende distributiemethoden) van de regels worden gewaarborgd.

    Perspectief voor zelfregulering
    De centrale vraag uit de adviesaanvraag is in welke mate de nadere invulling van de wettelijke zorgplichten door middel van zelfregulering kan plaatsvinden.
    De SER geeft hierop een genuanceerd antwoord: de balans tussen wetgeving en zelfregulering zal per kwaliteitskenmerk verschillen.
    Bij de kwaliteitskenmerken integriteit alsmede de financiële en juridische zekerheid is het publieke belang zo evident dat daarvoor vooral wetgeving (waaronder ook lagere wetgeving zoals een AMvB) wenselijk is. Zelfregulering zal voor deze kenmerken beperkt blijven tot de zorgvuldigheidsnorm jegens de consument en het vormgeven van klachtenregelingen. Bij de overige twee kwaliteitskenmerken (informatievoorziening en deskundigheid) ziet de raad meer ruimte voor zelfregulering. Het gaat dan om gedragscodes, erkenningsregelingen en keurmerken die de in algemene bewoordingen gestelde zorgplichten voor de bemiddelaar op zijn of haar specifieke terrein concretiseren.

    Per saldo is de SER van mening dat er grenzen zijn aan de mogelijkheden voor sectoroverschrijdende zelfregulering in deze branche. Dat komt omdat zelfreguleringsafspraken moeilijk kunnen voldoen aan de voorwaarde van volledige marktdekking, een voorwaarde die de raad stelt ter bescherming van de consument. Een ander punt is het mededingingsaspect. De raad vindt dat het niet zo kan zijn dat de branche zelf de toegang tot de branche bepaalt.
     
    Reikwijdte van de kaderwet: bemiddeling staat centraal
    De eerste vraag die bij uitwerking van het beoogde wettelijke kader aan de orde komt is de reikwijdte: voor wie moet de nieuwe wet gaan gelden? Hiervoor is al gesteld dat alle vormen van bemiddeling onder de wet moeten gaan vallen. Het gaat dus niet alleen om assurantietussenpersonen maar ook om bemiddelaars in effecten, hypotheken en kredieten alsmede de financiële planners. Aangrijpingpunt voor deze afbakening is de definitie van het begrip ‘bemiddeling in financiële diensten’. Hieronder verstaat de raad: de werkzaamheden die bestaan uit het aanbieden, het voorstellen en het voorbereidende werk voor het sluiten van een financiële overeenkomst en het assisteren bij het beheer en de uitvoering van de overeenkomst. Onder deze definitie valt ook het tegen betaling adviseren van de consument over financiële diensten.

    Plaats van de aanbieders
    Aanbieders (verzekeringsmaatschappijen en banken) opereren niet als bemiddelaars volgens deze definitie als het de verkoop van eigen financiële diensten betreft (rechtstreekse verkoop). De aanbieders vallen echter in het kader van de randvoorwaarde distributieconsistentie wel onder de reikwijdte van dit advies. Voor elke schakel in het distributiekanaal van financiële diensten moeten op consistente wijze de kwaliteitseisen worden gewaarborgd. Voor de aanbieders van eigen producten betekent dit uitgangspunt dat zij moeten voldoen aan dezelfde eisen als de bemiddelaars.

    Vergunning noodzakelijk
    De SER constateert dat er op dit moment gaten vallen in het toezicht op de financiële dienstverlening door de sterk sectorale oriëntatie van de wetgeving. Een noodzakelijke stap op weg naar effectief toezicht is dat alle bemiddelaars een vergunning nodig hebben en in het kader daarvan moeten worden geregistreerd. Een vergunning wordt verstrekt als de bemiddelaar aantoont dat hij voldoet aan de eisen en normen van de kwaliteitskenmerken. Het begrip bemiddelaar wordt in het ontwerpadvies ingevuld op het niveau van de onderneming. Dat betekent dat bij ondernemingen met meerdere medewerkers de feitelijke leiding moet kunnen aantonen aan de eisen van de vergunning te voldoen.

    Autoriteit-FM is verantwoordelijk
    Als toezichthouder wijst de raad – in overeenstemming met de adviesaanvraag – de Autoriteit-FM aan. Deze toezichthouder is dus verantwoordelijk voor de vergunningverlening aan en registratie van de bemiddelaars. Andere taken voor de Autoriteit-FM zijn:

      Ruimte voor een advies- en overlegorgaan
      Voor de uitwerking van de concrete normen, mede waarop het toezicht gebaseerd gaat worden, ziet de raad een rol weggelegd voor een nieuw orgaan in de vorm van een Stichting Overleg Financiële Dienstverlening (SOFD). Deze stichting moet het overleg tussen de partijen in de markt gaan stimuleren en begeleiden. Doel van dit overleg is te komen tot de ontwikkeling van sectoroverstijgende vormen van zelfregulering. De raad hoopt hiermee een knelpunt van de huidige zelfregulering te kunnen oplossen: het blijkt erg moeilijk een hele markt aan zelfregulering te binden terwijl dit voor de randvoorwaarden cross-sector- en distributieconsistentie wel vereist is. Daarnaast kan de SOFD als een spreekbuis voor de bemiddelaars gaan optreden en de overheid van advies dienen bij de voorbereiding en uitwerking van wetgeving op het terrein van de financiële dienstverlening.

    • Steekproefsgewijze controle of bemiddelaars nog aan de voorwaarden van de vergunning voldoen (repressief toezicht). Daarbij toetst de Autoriteit-FM het gedrag van bemiddelaars aan de normen zoals die wettelijk zijn vastgelegd of, waar van toepassing, in zelfregulering zijn uitgewerkt.
    • Het opleggen van sancties.
    • Het goedkeuren van codes, erkenningsregelingen en keurmerken die door zelfregulering worden ontwikkeld.