Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | Innovatie voor duurzaam 'voedsel' en 'groen'

Innovatie voor duurzaam 'voedsel' en 'groen'

Advies 2002/09 - 21 juni 2002

In dit advies bepleit de SER meer samenwerking in voedselketens, zodat de duurzaamheid in die voedselketens kan toenemen.

Op 29 oktober 2001 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) namens het kabinet de SER gevraagd te adviseren over het innovatiebeleid voor voedsel en groen zoals verwoord in de beleidsbrief innovatie: sleutel tot verandering . Deze innovatiebrief bouwt onder meer voort op de in juli 2000 door het ministerie van LNV uitgebrachte nota Voedsel en Groen . Vervolgens heeft de SER op 8 maart 2002 een adviesaanvraag ontvangen van de staatssecretaris van LNV, mede namens de minister van VROM, over het Tweede Structuurschema Groene Ruimte (SGR2). De SER heeft de vraag over de rol van de landbouw als beheerder van de kwaliteiten van het landelijk gebied - in samenhang met de toegankelijkheid van het landschap - betrokken bij de beantwoording van de adviesaanvraag over de innovatiebrief. De overige vragen uit de adviesaanvraag over de SGR2 zijn inmiddels per brief beantwoord, op basis van eerdere SER-advisering over onder meer de Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening.

Download:Volledig advies (7036 kB)Samenvatting (63 kB)Brief SER naar aanleiding van Kabinetsreactie op SER-advies Innovatie voor duurzaam voedsel en groen (9 kB)

Samenvatting


De minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) heeft namens het kabinet de SER gevraagd te adviseren over het innovatiebeleid voor voedsel en groen zoals verwoord in de beleidsbrief Innovatie: sleutel tot verandering . Deze innovatiebrief bouwt onder meer voort op de in juli 2000 door het ministerie van LNV uitgebrachte nota Voedsel en Groen . Vervolgens heeft de SER een adviesaanvraag ontvangen van de staatssecretaris van LNV, mede namens de minister van VROM, over het Tweede Structuurschema Groene Ruimte (SGR2). De SER heeft de vraag over de rol van de landbouw als beheerder van de kwaliteiten van het landelijk gebied betrokken bij de beantwoording van de adviesaanvraag over de innovatiebrief. De overige vragen uit de adviesaanvraag over de SGR2 zijn inmiddels per brief beantwoord, op basis van eerdere SER-advisering over onder meer de Vijfde Nota voor de Ruimtelijke Ordening.

Transitie naar een duurzaam agrocluster en groene ruimte
In de nota Voedsel en Groen constateert het kabinet dat het agrocluster na een lange periode van sterke productie- en productiviteitsgroei tegen maatschappelijke, economische en ecologische grenzen is aangelopen. Het kabinet wil deze achterstanden zo snel mogelijk inhalen en een meer toekomstgerichte fase ingaan. Daarbij heeft het een ontwikkeling voor ogen van een duurzaam werkend, op eigen kracht internationaal concurrerend agrocluster, dat midden in de samenleving staat en toonaangevend is binnen Europa. Daarnaast en in samenhang wordt van de land- en tuinbouw gevraagd tegemoet te komen aan verschillende maatschappelijke behoeften, in het bijzonder op het vlak van ‘groene diensten’. Deze door de raad onderschreven ambities houden verstrekkende en complexe veranderingsopgaven voor het agrocluster en de groene ruimte in.
De meest wezenlijke verandering die zich al enige tijd aan het voltrekken is, is de omkering van de keten; de keten wordt in plaats van aanbodgericht steeds meer vraaggericht. In een vraaggerichte keten staat het beantwoorden aan maatschappelijke preferenties – van individuen en van groepen mensen – centraal. Die preferenties betreffen niet alleen afzonderlijk verhandelbare producten maar ook collectieve goederen (‘groene diensten’) en (informatie over) bepaalde kenmerken van productieprocessen (zoals met betrekking tot voedselveiligheid en dierenwelzijn).

De maatschappelijke, economische en ecologische grenzen waartegen het agrocluster is aangelopen, betreffen de drie dimensies van duurzaamheid: people, profit, planet . De raad plaatst de vernieuwingsopgaven voor het agrocluster en de groene ruimte daarom in het kader van de transitie naar duurzaamheid.
Transities naar duurzaamheid zijn een kwestie van lange adem en van goed omgaan met spanningsvelden, zoals dat tussen de drie dimensies van duurzaamheid zelf. De weg naar duurzaamheid is een oefening in het evenwichtig en in samenhang beheren van financieel-economische ( profit ), sociaal- culturele ( people ) en ecologische ( planet ) voorraadgrootheden. Voortdurend zal een afweging van conflicterende belangen nodig zijn. Ook binnen een dimensie zullen afwegingen moeten worden gemaakt. Bij de transitie naar een duurzaam agrocluster en groene ruimte staat de overheid voor de uitdaging tegelijk richting te geven én ruimte te laten: richting geven aan (ketenbrede) ontwikkelingen naar duurzaamheid en ruimte laten aan actoren in het veld voor de daarvoor noodzakelijke vernieuwingen.
Zonder actief overheidsbeleid zal de transitie niet (tijdig) tot stand komen, maar het zal de overheid ook niet solitair, zonder breed maatschappelijk draagvlak en de inzet van marktpartijen en maatschappelijke organisaties, lukken.

De raad is van mening dat een versterking van de multifunctionaliteit van de landbouw een belangrijke bijdrage kan leveren aan een duurzaam agrocluster en groene ruimte. Daarbij kan – naast (en soms als nevenproduct van) de agrarische productie – worden gedacht aan natuur- en landschapsbeheer, aan groene recreatie en toerisme, aan (kwalitatief en kwantitatief) waterbeheer, aan natuur- en milieu-educatie en aan zorgfuncties (voor geestelijk of lichamelijk gehandicapten). Voor de ondersteuning van de ‘groene diensten’ heeft de raad reeds in eerdere adviezen gepleit voor een afzonderlijke pijler van het (gemeenschappelijke) landbouwbeleid, waarvoor ook aparte instrumenten moeten worden ontwikkeld.

De nota Voedsel en Groen stelt terecht dat van de ondernemers wordt verwacht dat zij bedrijfseconomisch gezond opereren, kwalitatief hoogwaardige producten leveren en dat zij dit doen op een maatschappelijk verantwoorde wijze. Het gaat om deugdelijk en deugdzaam (met respect voor maatschappelijke waarden) ondernemen.
De raad ziet het voeren van een Goede landbouwpraktijk (GLP) als een uiting van maatschappelijk ondernemerschap, en daarmee als een norm voor het agrarisch ondernemen in de 21e eeuw. De GLP weerspiegelt belangrijke continuïteitsvoorwaarden voor de landbouw met het oog op:
  • behoud – en waar nodig herstel – van natuurlijke kringloopprocessen waarvan de landbouw uiteindelijk afhankelijk is;
  • het verzekeren van een voldoende maatschappelijke legitimatie ( licence to produce ) voor het bedrijven van landbouw.


Innovatie als sleutel tot verandering
De innovatiebrief noemt innovatie terecht de sleutel tot verandering. Innovatie is een belangrijk middel om de transitie naar een duurzaam agrocluster en groene ruimte te realiseren. Voor een belangrijk deel gaat het daarbij om product- en procesinnovaties die overwegend op bedrijfs- of organisatieniveau gerealiseerd kunnen worden. De vernieuwing van arbeidsorganisaties en van personeelsbeleid maakt daarvan nadrukkelijk onderdeel uit. Daarbij zal gericht aandacht moeten worden gegeven aan verbeteringen van de kwaliteit van arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden om in de toekomst op een relatief krappe arbeidsmarkt voldoende wervingskracht te kunnen uitoefenen. De concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven is in toenemende mate gebaseerd op de inzet van kennis; ook voor het agrocluster vormen de verhoging van de kennisintensiteit van de productie en de versterking van de vaardigheden van ondernemers en werknemers de basis voor duurzaam succes.
Naast product- en procesinnovaties zijn ook systeeminnovaties nodig. Dit zijn bedrijfs- en organisatieoverschrijdende vernieuwingen die door verschillende belanghebbenden gezamenlijk gerealiseerd worden.

De dynamiek van de innovatie schuilt in de vooruitgang die – in wielertermen – de koplopers en het daaropvolgende peloton maken. Het gaat erom te bewerkstelligen dat de koplopers koplopers willen blijven, dat het peloton pogingen doet hen in te halen en dat de achterblijvers willen aanklampen bij het peloton. De vorming van coalities van vooroplopende bedrijven met kennisinstellingen, maatschappelijke organisaties en overheden kan daarbij zeer behulpzaam zijn.

De innovatiebrief onderkent het belang van het scheppen van nieuwe perspectieven en het verkrijgen van maatschappelijk draagvlak voor vernieuwing.
De raad stemt van harte in met deze basisgedachten, maar vindt dat de innovatiebrief vervolgens in de concrete uitwerking tekortschiet. Dat komt vooral door het ontbreken van gerichte aandacht voor de problemen die optreden bij het tot stand brengen van systeeminnovaties. Systeeminnovaties zijn zowel inhoudelijk als procesmatig complex. Verschillende partijen met uiteenlopende belangen moeten tot samenwerking worden gebracht. De innovatiebrief houdt naar het oordeel van de raad bij de vormgeving van het innovatiebeleid te weinig rekening met het bijzondere karakter van systeeminnovaties. Deze tekortkoming wordt nog versterkt doordat het huidige innovatie-instrumentarium van het ministerie van LNV sterk versnipperd is over verschillende (ook sectorale) aandachtsgebieden. Deze versnippering staat haaks op het bevorderen van systeeminnovaties. Een betere stroomlijning en afstemming van het innovatie-instrumentarium is daarom van groot belang.
Door voorbij te gaan aan het bijzondere karakter van systeeminnovaties heeft de innovatiebrief onvoldoende oog voor twee belangrijke knelpunten die zich bij het beantwoorden van de maatschappelijke vraag naar ‘voedsel en groen’ voordoen:

  1. De onmacht van (de meeste) primaire producenten om effectieve, op kwaliteitsverbetering (van producten en productieprocessen) en transparantie gerichte samenwerking in ketens van ‘voedsel’ te organiseren. De primaire producenten in de land- en tuinbouw zijn sterk afhankelijk van volgende schakels van verwerking, handel en distributie voor het ontvangen van heldere signalen over voorkeuren van consumenten en voor het kunnen vermarkten van bepaalde kwaliteitskenmerken. De vernieuwingsdrang van individuele ondernemers kan door een gebrek aan transparantie en afstemming in de keten worden afgeremd of zelfs gesmoord.
  2. Het ontbreken van heldere, vertrouwenwekkende perspectieven voor een verdere verbreding van de agrarische bedrijfsvoering op basis van een expliciete waardering van ‘ groene diensten ’. De verdere ontwikkeling van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer, als belangrijk element van verbreding van de land- en tuinbouw, beantwoordt aan maatschappelijke behoeften. De waardering voor ‘groene diensten’ – uitgaande boven de GLP – die boeren in dat verband leveren kan ten dele door bijdragen van gebruikers van bijvoorbeeld recreatievoorzieningen tot gelding worden gebracht. Veel groene diensten (met inbegrip van waterberging) hebben evenwel een sterk collectiefgoedkarakter.
Het organiseren van (systeeminnovaties in) de keten van ‘voedsel’
Systeeminnovaties zijn nodig om de ketenomkering tot een succes te maken. Het innovatiebeleid van LNV zou zich dan ook niet uitsluitend moeten richten op primaire producenten, maar op het bevorderen en faciliteren van vernieuwingsprocessen in de gehele keten. Daarom is ook een goede afstemming met het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken gewenst.
In dat verband ondersteunt de raad van harte het voorstel in de innovatiebrief om een clusteraanpak te volgen. Deze aanpak zal het leggen van verbindingen met bedrijvigheid en expertise buiten het bestaande netwerk van voedsel en groen moeten vergemakkelijken. De nadruk moet liggen op een brede aanpak en op het aanboren van het innovatiepotentieel.

Voor een goede ontwikkeling van ketens in de agrocluster is het belangrijk dat de maatschappelijke vraag juist met betrekking tot kwaliteitskenmerken duidelijker wordt gearticuleerd. Dit geeft het belang aan van transparantie in de keten. De raad onderschrijft het belang van prijzen die de maatschappelijke schaarsteverhoudingen – met inbegrip van externe effecten – zo goed mogelijk weerspiegelen, als betrouwbare richtingaanwijzers naar duurzaamheid. Naast de prijs spelen bij aankopen door consumenten meer aspecten een rol, zoals gewoonte, levensstijl, mode en comfort. Volledige en betrouwbare informatie over producten kan ertoe bijdragen dat duurzame producten een groter marktaandeel verwerven. Onderlinge afspraken tussen verschillende schakels in de keten kunnen nodig zijn om productinformatie transparant te maken, kennis te bundelen, schaaleffecten te benutten en/of free rider -gedrag tegen te gaan.
Voor breed in de maatschappij ingrijpende transities naar duurzaamheid is een actieve betrokkenheid van de burger en de consument noodzakelijk. In een maatschappelijke dialoog zou de burger moeten worden uitgedaagd zijn wensen om te zetten in effectieve consumptieve vraag, waarbij hem inzicht wordt geboden in de consequenties van zijn keuze. In die dialoog zouden de detailhandel en de fabrikanten van consumentenproducten als belangrijke vertolkers van de vraag van de consument een voortrekkersrol op zich moeten nemen. Heldere en consistente consumentenwensen kunnen leiden tot meer financieel-economische ruimte voor investeringen in veiligheid en betrouwbare informatie in voedselketens.

Als de maatschappelijke vraag niet is gericht op vergroting van de diversiteit van het aanbod maar op een algehele verbetering van de kwaliteit van producten en/of productieprocessen, dan ligt het, mede met het oog op de mededingingspolitieke aspecten, in de rede daarvoor publiekrechtelijke regelingen te treffen. De verordenende bevoegdheden van product- en bedrijfsschappen bieden daartoe mogelijkheden. Waar deze mogelijkheden tekortschieten of het gebruikmaken van deze bevoegdheden niet opportuun wordt geacht, is het aan de overheid om de maatschappelijke verwachtingen om te zetten in bindende kwaliteitsvoorschriften en waarborgen voor transparantie.

De waardering van ‘groene diensten’ en waterberging
De verdere ontwikkeling van agrarisch natuur- en landschapsbeheer is gebaat bij een heldere inpassing in het (gemeenschappelijke) landbouwbeleid, met eigen instrumenten. De raad heeft daarbij de volgende verantwoordelijkheidsverdeling voor ogen:
  • De EU legt de GLP op hoofdlijnen vast en markeert daarmee de grens tussen (het communautaire beleid voor) de economische functie en de natuur- en landschapsbeheerfunctie. Afhankelijk van de omschrijving van de GLP moet worden bepaald of er grond is voor enige blijvende directe inkomenssteun aan boeren.
  • De EU stelt in aanvulling hierop een kader voor agrarisch natuurbeheer op dat de voorwaarden bevat voor nationaal en regionaal toe te passen vergoedingenregelingen.
  • De financiering van het (agrarisch) natuur- en landschapsbeheer is primair de verantwoordelijkheid van (overheden en maatschappelijke organisaties binnen) de lidstaten.
Ook binnen de lidstaten past een decentrale benadering van het agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Dat is nodig om in te kunnen spelen op de bonte diversiteit van uitgangssituaties, regionale behoeftes en ambities waarover de innovatiebrief spreekt.

De raad vindt dat het SGR2 terecht kiest voor een gebiedsgerichte en marktgerichte aanpak. In zo’n benadering stelt de rijksoverheid een budget beschikbaar voor vergoedingen voor ‘groene diensten’. Met cofinanciering door lagere overheden worden transacties aangegaan met boeren (en andere grondeigenaren) in een bepaald gebied voor het in ruil voor vergoedingen leveren van bepaalde, concreet omschreven prestaties op het vlak van ‘groene diensten’.
Wat echter ontbreekt is een helder langetermijnperspectief met daarbij behorende financiële middelen, dat grote groepen boeren het vertrouwen geeft dat agrarisch natuur- en landschapsbeheer een duurzaam lonend element van de bedrijfsvoering vormt. Het initiatief voor deze systeeminnovatie ligt nu nadrukkelijk bij de overheid. De overheid zal duidelijk richting moeten geven om het gedeelde ‘richtingsgevoel’ te kunnen laten ontstaan dat de innovatiebrief onontbeerlijk acht voor proactief handelen.

Interessant zijn pogingen om de zorg voor natuur- en landschapswaarden via de meerprijs van producten te belonen. De bedoeling is dat consumenten in een bepaald gebied voor bijvoorbeeld kaas en melk wat meer betalen in de wetenschap dat de meerprijs geheel ten goede komt aan natuur en landschap. Het is overigens de vraag of een dergelijk initiatief zich leent voor een meer algemene (niet-streekgebonden) aanpak.

Richting en ruimte voor systeeminnovaties
De noodzakelijke systeeminnovaties op weg naar een duurzaam agrocluster en groene ruimte ontstaan alleen als ondernemers daarvoor de ruimte krijgen en als de overheid de richting aangeeft van het transitieproces. Daarom is afstemming en samenwerking tussen de partijen noodzakelijk. Daarbij moet rekening worden gehouden met uiteenlopende belangen, instabiele relaties en een gebrek aan een gemeenschappelijke visie. In dit kader zijn onder meer van belang: agendavorming, innovatienetwerken, experimenteerruimte en learning by doing .
  • Agendavorming kan een belangrijke rol kan spelen bij de bewustwording van de actoren in het agrocluster en de groene ruimte dat samenwerking essentieel is in het transitieproces naar een duurzame landbouw.
  • Bij systeeminnovaties zal een zwaar beroep worden gedaan op het vermogen om interactie tussen bedrijfsleven en kennisinstellingen alsmede met de samenleving te bewerkstelligen. Innovatienetwerken met een flexibele samenstelling zijn – eerder dan vaste structuren en organisaties – een geschikt forum voor dergelijke interacties.
  • Ondernemers hebben behoefte aan experimenteerruimte voor het ontwikkelen van innovaties. In het kader van het MDW-project ‘Innovatiebelemmerende en -stimulerende wet- en regelgeving’ zou ook de invloed van wet- en regelgeving (met inbegrip van het mededingingsbeleid) op het realiseren van systeeminnovaties moeten wordt bezien.
  • Processen van systeeminnovatie houden duidelijk elementen van zoeken, experimenteren en al doende leren in. In de beginfase moet de interactie tussen verschillende betrokkenen die nodig is voor het organiseren van systeeminnovaties leiden tot gezamenlijk gedragen doelen en een doelgerichte werkwijze om die doelen te bereiken. Pas in de implementatie van beleid begint het ware learning by doing . Steeds zullen vernieuwingsprocessen moeten worden bijgestuurd. Daarbij is het van groot belang dat het draagvlak voor de gekozen (tussen)doelen niet in de implementatie verloren gaat. Tevens is van belang dat de samenleving experimenten en zoekgedrag van de overheid aanvaardt.


Bevordering van product- en procesinnovaties
Bij de totstandkoming van product- en procesinnovaties ligt de verantwoordelijkheid en competentie ten principale bij individuele bedrijven en organisaties. De overheid heeft daarbij een faciliterende en voorwaardenscheppende rol op het vlak van onder meer de wet- en regelgeving, de financiële ondersteuning van innoverende ondernemers en de versterking van de innovatieve competenties van ondernemers en werknemers.

  • Van wet- en regelgeving op het gebied van bijvoorbeeld voedselveiligheid en dierenwelzijn kan een innovatiestimulerende werking uitgaan. De raad vindt het belangrijk dat in het kader van het MDW-project ‘Innovatiebelemmerende en -stimulerende wet- en regelgeving’ aan de mogelijkheden en beperkingen daarvan expliciet aandacht zal worden gegeven. De versnippering van het innovatie-instrumentarium van LNV verdient afzonderlijk aandacht. Deze leidt tot een vermindering van de effectiviteit van het beleid en een verhoging van de administratieve lastendruk.
  • Bij de financiële ondersteuning van innovatieprocessen moet een verstoring van de marktwerking zoveel mogelijk worden voorkomen. De raad stemt er daarom mee in de financiële ondersteuning van individuele ondernemingen met name te richten op de precompetitieve fase van een innovatietraject.
  • De raad acht het van groot belang dat de innovatieve competenties van ondernemers en werknemers worden versterkt. Hij ondersteunt dan ook het streven van het kabinet om in dat kader – onder meer vanuit het perspectief van ‘een leven lang leren’ – de inhoud van de groene opleidingen te vernieuwen ten behoeve van innovatie voor voedsel en groen.

De raad is met het kabinet van mening de benutting van kennis voor innovatieve toepassingen zal kunnen worden verbeterd door een betere aansluiting tussen kennisaanbieders en kennisgebruikers, alsmede door een betere aansluiting tussen de kennisaanbieders onderling. De raad wijst bovendien op het belang van de ontwikkeling van kennis in de agro-kennisinstellingen waaraan de innovatieve actoren in de agrosector behoefte hebben. Dit vraagt om een sterke vraaggerichte oriëntatie van deze instellingen. Er zal met andere woorden op de kennisinstellingen een beroep moeten kunnen worden gedaan als co-innovator . Dit zou kunnen worden bewerkstelligd door vraagsubsidiëring.