Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | Leven lang leren in de kenniseconomie

Het nieuwe leren : advies over een leven lang leren in de kenniseconomie

Advies 2002/10 - 21 juni 2002

Een leven lang leren is noodzakelijk voor de kenniseconomie, stelt de SER in een advies aan minister Jorritsma van Economische Zaken.

Download:Volledig advies (4619 kB)Samenvatting (3557 kB)

Samenvatting


2.1 Inleiding
Op 7 november 2001 heeft de Sociaal-Economische Raad een adviesaanvraag over een leven lang leren ontvangen van de Minister van Economische Zaken, mede namens de Ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De adviesaanvraag concentreert zich op de mogelijkheden van het stimuleren van een leven lang leren voor het (potentieel) werkzame deel van de beroepsbevolking. De aandachtvoor dit onderwerp hangt samen met de doelstellingen die op de top van Lissabon (23 en 24 maart 2000) in Europees verband zijn afgesproken om de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden, die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang. De Nederlandse beleidsinspanningen gericht op de uitvoering van deze zogeheten Lissabon-agenda vormen het beleidskader voor de adviesaanvraag.

Het kabinet meent dat een effectieve strategie nodig is voor een leven lang leren voor en door (potentieel) werkenden om te komen tot een goed opgeleide en breed inzetbare beroepsbevolking. Door de snelheid van technologische ontwikkelingen zijn voortdurend investeringen in scholing vereist om veroudering van kennis en vaardigheden tegen te gaan. Daarnaast groeit de behoefte aan mogelijkheden om de gebruikelijke volgorde van leren en werken te doorbreken en werken en leren met elkaar te combineren. Ook vanuit dat perspectief vraagt het kabinet de SER om naar de mogelijkheden van een effectieve strategie voor een leven lang leren te kijken.

Het kabinet constateert dat onvoldoende investeringen in scholing plaatsvinden. Het kabinet vraagt de SER na te gaan waar concrete aangrijpingspunten liggen voor positieve prikkels voor investeringen in een leven lang leren en onder welke randvoorwaarden die prikkels effectief zijn. Het kabinet wijst erop dat veel betrokken partijen werken aan nieuwe instrumenten, waarbij vraaggestuurde financiering en het bevorderen van motivatie, eigen verantwoordelijkheid en keuzevrijheid belangrijke trefwoorden zijn. Het kabinet vraagt de SER welke bijdrage dergelijke initiatieven leveren aan een verdere uitvoering van een leven lang leren.

2.2 Opbouw van de samenvatting
Het advies concentreert zich op de maatregelen die nodig zijn om op de middellange tot lange termijn te komen tot een structurele inpassing van een leven lang leren in de samenleving. In deze samenvatting komen achtereenvolgens aan de orde: de gewenste beleidsinzet (paragraaf 2.3), de knelpunten in de huidige praktijk (paragraaf 2.4) en de hoofdlijnen van een nieuw beleidsmodel (paragraaf 2.5). Het advies is vooral strategisch van karakter.
De raad vraagt het kabinet zich uit te spreken over het voorgestelde nieuwe beleidsmodel.

2.3 Beleidsinzet
Het is de hoogste tijd voor een forse intensivering van de beleidsinspanningen om een leven lang leren fundamenteel te verankeren in de Nederlandse samenleving. Nederland is hard op weg zich te ontwikkelen tot een maatschappij waarin de beschikbaarheid en ontwikkeling van kennis een grote rol spelen bij het realiseren van duurzame economische groei. Een structureel hogere groei van de arbeidsproductiviteit en een verhoging van de arbeidsdeelname zijn onmisbaar, zeker tegen de achtergrond van de vergrijzing en ontgroening van de samenleving. Blijvende aandacht voor onderwijs en scholing zal een krachtige bijdrage moeten leveren aan de realisering van de doelstellingen die het Nederlandse kabinet zich heeft gesteld in het kader van de Lissabon-strategie. Nederland heeft de ambitie om tot de koplopers binnen Europa te behoren, ook op het gebied van een leven lang leren. Investeringen in een leven lang leren kunnen daaraan bijdragen door (1) het upgraden van de beroepsbevolking om beter aan de eisen van de kenniseconomie en de verwachte structurele ontwikkelingen op de arbeidsmarkt te voldoen, (2) het onderhouden van menselijk kapitaal met het oog op het tegengaan van veroudering van kwalificaties en (3) reïntegratie op de arbeidsmarkt te bevorderen.

De SER onderschrijft de ambities van het kabinet met betrekking tot de Lissabon-strategie. Tegen die achtergrond acht de SER het noodzakelijk een groter gewicht toe te kennen aan het nemen van verantwoordelijkheid door de individuele werknemer ten aanzien van de eigen loopbaan. Dit laat onverlet de blijvende verantwoordelijkheid van de andere betrokken partijen voor het scheppen van goede randvoorwaarden.

2.4 Knelpunten
De Lissabon-doelen zijn nog lang niet gerealiseerd. In internationaal perspectief presteert Nederland vooralsnog niet meer dan gemiddeld als het om postinitiële scholing gaat. De analyse die in het advies is gemaakt, belicht tal van knelpunten die erop wijzen dat de beleidsinspanning voor een leven lang leren onvoldoende is, te weinig effect heeft en te veel in goede voornemens blijft steken. De SER constateert knelpunten in de deelname, in het beleidsinstrumentarium, in de kwaliteit van het aanbod en in de sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging.

Deelname
Met het oog op de gewenste upgrading van de beroepsbevolking ziet de SER een groot knelpunt in de omvangrijke groep van ruim twee miljoen personen zonder startkwalificatie (dat wil zeggen een opleidingsniveau dat lager is dan mbo-2, zie ook de bijlage). Zorgwekkend is dat juist laagopgeleiden vaak minder geneigd zijn tot het volgen van scholing en dat zij daartoe vaak ook minder worden gestimuleerd door hun werkgever of door de uitvoeringsinstelling.

Bij scholing ten behoeve van reïntegratie op de arbeidsmarkt doen zich specifieke knelpunten voor, die voor verschillende groepen zoals herintreders, gedeeltelijk arbeidsongeschikten, nieuwkomers, vluchtelingen en uitkeringsgerechtigden ten dele ook weer anders zijn. De SER dringt erop aan nauwlettend te blijven volgen of en in hoeverre door de invoering van de SUWI-uitvoeringsstructuur de knelpunten rond de terughoudende inzet van het scholingsinstrument voor werkzoekenden worden weggenomen. In een breder perspectief komt de SER in zijn advies Sociaal-economisch beleid 2002-2006 tot een integrale systematiek waarin een belangrijke plaats is ingeruimd voor scholing, mede in de vorm van duale trajecten.

De SER ziet als knelpunt dat de deelname aan scholingsactiviteiten achterblijft bij bepaalde risicogroepen, zoals ouderen en laagopgeleiden (waaronder veel allochtonen). Werkgevers nemen veel initiatief als het gaat om het stimuleren van scholing gericht op de huidige functie. Scholing gericht op het toekomstige functioneren is echter in veel gevallen minder nadrukkelijk in beeld. Scholing, zonodig voor werk in andere bedrijven en sectoren, kan wenselijk zijn bijvoorbeeld voor werknemers die hun baan dreigen te verliezen. Op dit punt zal het individu zich meer bewust moeten worden van zijn eigen verantwoordelijkheid voor zijn inzetbaarheid nu en in de toekomst.
SUWI
Met de invoering per 1 januari 2002 van de SUWI-wetgeving is een nieuwe uitvoeringsstructuur van de sociale zekerheid en het arbeidsvoorzieningsbeleid tot stand gekomen. Op lokaal niveau zijn de Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s) van start gegaan die de publieke taken van de arbeidsbureaus hebben overgenomen en taken uitvoeren voor het UWV en voor gemeenten in het kader van respectievelijk de werknemersverzekeringen en de bijstandswet. Daarmee is voor de uitkeringsgerechtigde werkzoekende in het CWI de éénloket dienstverlening gerealiseerd.
UWV en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het verstrekken van uitkeringen en voor de reïntegratie van werkloze werkzoekenden. CWI’s kunnen adviseren over de toepassing van scholingsmaatregelen, bijvoorbeeld als de kans op directe arbeidsinpassing klein is, maar het zijn het UWV en de gemeenten die daarvoor de opdracht moeten geven. UWV en gemeenten kunnen ook contracten afsluiten met private reïntegratiebedrijven om de nodige reïntegratiemaatregelen uit te voeren.
Onzekerheid over het rendement – zowel bij de werkgever als bij de werknemer – kan debet zijn aan het feit dat dit nog te weinig gebeurt. Voor de upgrading van de beroepsbevolking moet de aandacht echter niet alleen op de onderkant van de arbeidsmarkt worden gericht. Mede onder invloed van structurele demografische ontwikkelingen blijven tekorten aan hoger opgeleiden in het algemeen en voor specifieke beroepsgroepen in het bijzonder bestaan. De SER maakt zich grote zorgen over de huidige omvang van de personeelstekorten in de onderwijssector, waarvoor dringend naar oplossingen moet worden gezocht.

Beleidsinstrumentarium
De SER hecht veel belang aan de rol van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties in de Stichting van de Arbeid. Sociale partners hebben in de afgelopen jaren belangrijke aanbevelingen gedaan gericht op een modernisering van het scholingsinstrumentarium. Zij maken zich sterk voor nieuwe initiatieven die aansluiten bij de grotere verantwoordelijkheid van werknemers zoals het persoonlijk ontwikkelingsplan. Een persoonlijke ontwikkelingsrekening kan daarbij een nuttig hulpmiddel zijn. Deze instrumenten verdienen het om uitgewerkt en beproefd te worden. Daarom roept de SER werkgevers en werknemers in bedrijven en sectoren op voortvarend uitvoering te geven aan de desbetreffende aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid.

Ook niet-werkenden krijgen volgens de SER te weinig stimulansen die hen aanzetten tot het volgen van om- of bijscholing. Op kleine schaal worden initiatieven genomen voor diverse subgroepen zoals allochtonen of vluchtelingen. Daar zou naar de mening van de SER veel meer aandacht naar uit moeten gaan. Met name voor (soms goed opgeleide) vluchtelingen met een verblijfsvergunning ligt de toepassing van EVC (de erkenning van eerder verworven competenties) voor de hand, als start naar een maatwerktraject gericht op reïntegratie, waarbij de opleiding zo goed mogelijk aansluit bij het competentieniveau van betrokkene.
EVC
EVC staat voor Erkenning van (elders) Verworven Competenties. EVC is een procedure en een beoordelingsinstrument om inzicht te krijgen in wat mensen kunnen en aan kennis bezitten.
EVC kan leiden tot vrijstellingen binnen een opleiding of tot de formele erkenning van competenties in de vorm van een diploma, zonder dat de opleiding is gevolgd. Door EVC kunnen onderwijsinstellingen zoals ROC’s en hogescholen maatwerk leveren: in een zo kort mogelijk traject kan een erkend diploma worden gehaald. Daarmee kan de toegankelijkheid van het onderwijs voor nieuwe doelgroepen worden vergroot.
EVC is vooral van belang voor mensen die veel werk- en levenservaring hebben opgedaan maar dat niet met diploma’s kunnen aantonen, zoals ouderen, herintreders, nieuwkomers, werkzoekenden, gehandicapten et cetera.

Bron: www.cinop.nl .
De SER constateert dat er voor het individu te weinig prikkels zijn om hem te stimuleren meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn eigen employability. De fiscale prikkels voor werkgevers hebben een tamelijk goed bereik en dienen dan ook onverkort te blijven bestaan. Naar de mening van de SER kan de effectiviteit van het fiscale instrumentarium vooral worden vergroot door prikkels ook meer op het individu te richten.

De vele flankerende maatregelen vat de SER op als een duidelijk signaal dat de betrokken beleidsactoren (zoals ministeries, sociale partners, onderwijsinstellingen, uitvoeringsinstanties, gemeenten) zijn doordrongen van het nut en de noodzaak van het in praktijk brengen van een leven lang leren. Er lijkt een goed draagvlak te bestaan voor het verder stimuleren van een leven lang leren ‘van onderop’. De samenhang tussen de vele initiatieven laat echter te wensen over. Om die samenhang te bevorderen, de effectiviteit te vergroten en de activiteiten van de verschillende partijen te coördineren en te stimuleren dringt de SER aan op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk gedragen strategische beleidsagenda . Het opstellen van een strategische beleidsagenda kan het beste in samenspraak met alle betrokkenen gebeuren, zodat recht wordt gedaan aan de veelzijdigheid van het onderwerp en de betrokkenheid van vele actoren die ieder ook eigen verantwoordelijkheden dragen. Volgens de SER kan daarbij een voorbeeld worden genomen aan de wijze waarop verschillende ministeries, sociale partners en onderwijsinstellingen hebben samengewerkt in de Stuurgroep Impuls Beroepsonderwijs en Scholing.

De SER ziet in de vele beleidsinitiatieven die zich nog in een experimentele fase bevinden zowel kansen als risico’s. Aan de ene kant bieden experimenten interessante mogelijkheden om de effectiviteit van instrumenten te vergroten en ongewenste effecten zoveel mogelijk te elimineren. Aan de andere kant bestaat het gevaar dat initiatieven vroegtijdig van tafel verdwijnen of in de politieke besluitvorming vastlopen, zoals nu met de persoonlijke ontwikkelingsrekening dreigt te gebeuren. De SER beveelt daarom aan de diverse nieuwe beleidsinitiatieven voortvarend uit te werken en ook in de toekomst volop ruimte te scheppen voor nieuwe experimenten die een leven lang leren in de praktijk gestalte kunnen geven.

Samenhang en kwaliteit van het aanbod
De SER constateert duidelijke knelpunten in het gebrek aan transparantie en samenhang van het scholingsaanbod. De sterk gefragmenteerde aanbodstructuur wint aan samenhang en kwaliteit indien de door de overheid bekostigde instellingen een belangrijker plaats innemen op de scholingsmarkt. De transparantie van de postinitiële scholingsmarkt zal verbeteren door een meer marktgerichte inrichting. Daarnaast is het nodig EVC met grote spoed operationeel te maken. EVC kan breed zijn en ook afspraken over begeleiding en tijdspad (assessment) omvatten. De SER vindt dat het kabinet de toepassing van EVC moet bevorderen door EVC net als andere scholingsactiviteiten fiscaal te ondersteunen.
Voor maatwerktrajecten vanuit EVC moet meer gebruik worden gemaakt van vormen van zogeheten hoofdelijk versnelde scholing. Deze methodiek gericht op individuele maatwerktrajecten vindt vanwege de hogere kosten nog geen ingang bij de ROC’s. De hogere opleidingskosten echter wegen, gelet op de kosten van loonderving, veelal op tegen de kortere duur van het maatwerktraject. Sturing, verantwoordelijkheidsverdeling en bekostiging Voor de ontwikkeling van een open scholingsmarkt is versterking nodig van de vraagsturing. Private en publieke aanbieders van postinitieel onderwijs moeten onder gelijke condities met elkaar concurreren. Daartoe is het onder meer noodzakelijk een duidelijke afgrenzing aan te brengen tussen initieel en postinitieel onderwijs. De huidige situatie geeft een onduidelijk en tweeslachtig beeld: een belangrijk deel van de scholingsmarkt is in handen van particuliere aanbieders, maar ook publieke aanbieders bestrijken een deel van de markt.

2.5 Naar een nieuw beleidsmodel
Om het belang van een leven lang leren beter voor het voetlicht te brengen, heeft de SER een bredere insteek gekozen dan de op instrumenten gerichte vraagstelling van het kabinet. De SER komt tot de aanduiding van belangrijke uitdagingen voor de toekomst en verbindt daaraan beleidskeuzen die worden uitgewerkt in een nieuw beleidsmodel. Dit model gaat ervan uit dat het individu meer dan nu aangrijpingspunt voor beleid is en stimulansen krijgt om meer verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar inzetbaarheid. Daarbij hoort een aanbodstructuur die marktgericht wordt vormgegeven. Vraagsturing moet er aan bijdragen dat de scholingsmarkt beter functioneert en dat het individu wordt geprikkeld tot een actievere houding.

Vraaggestuurde financiering in het postinitieel onderwijs kan alleen worden gerealiseerd als duidelijk is wat onder postinitieel onderwijs wordt verstaan. De SER komt daarom met een nieuwe afbakening van initieel en postinitieel onderwijs. Voor de inrichting van het initieel onderwijs blijft de overheid als eerste verantwoordelijk. De SER meent dat het initiële onderwijs (via welke aaneengesloten leerweg dan ook) kan lopen van het basisonderwijs tot en met het behalen van het doctoraalexamen aan een universiteit. De postinitiële fase begint indien de leerling of de deelnemer het initiële onderwijstraject verlaat en tot de arbeidsmarkt toetreedt. Nader bepaald zal moeten worden wanneer dat laatste daadwerkelijk het geval is.

Voor het postinitieel onderwijs moet een open scholingsmarkt ontstaan waarin ook publieke instellingen marktconform opereren en dus marktconforme tarieven in rekening brengen. De open scholingsmarkt komt vooral door vraagsturing tot ontwikkeling. Op een open scholingsmarkt moet iedereen die een traject in het initieel onderwijs verlaat en de arbeidsmarkt betreedt in beginsel zelf zijn weg vinden. De overheid draagt bij met positieve (fiscale) prikkels. De werkgever zorgt voor een goed personeelsbeleid met aandacht voor persoonlijke ontwikkelingsplannen en loopbaanbegeleiding, waarbij kleine bedrijven ondersteuning krijgen van employabilityadviseurs.

De overheid zal zich op grond van ten minste drie motieven met de ontwikkeling van de postinitiële markt bezig moeten houden:
  • zo lang iemand nog geen startkwalificatie op het niveau van mbo-2 heeft, houdt hij of zij het (leer)recht om gebruik te maken van door de overheid bekostigd onderwijs. Dit opleidingsniveau is minimaal noodzakelijk voor duurzame inpassing op de arbeidsmarkt;
  • de overheid is als werkgever een belangrijke vrager op de scholingsmarkt;
  • de overheid kan uit een oogpunt van algemeen belang ingrijpen indien gewenste ontwikkelingen uitblijven, bijvoorbeeld vanwege marktfalen.
Hiermee zijn in het kort de kernelementen van het nieuwe beleidsmodel dat de SER voorstaat aangegeven. De SER vraagt het kabinet zich over dit model uit te spreken en stelt zich voor aanvullend advies uit te brengen over de implicaties en modaliteiten van de nieuwe systematiek (waaronder overgangs- en uitzonderingsbepalingen) op een moment dat daartoe in het kabinet concrete voorstellen zijn gedaan. Naar de mening van de SER verdient een leven lang leren aanzienlijk meer beleidsmatige aandacht dan in de afgelopen kabinetsperiode. Het is de hoogste tijd voor het ontwerpen én uitvoeren van een beleidsagenda van de toekomst. Dit advies levert daarvoor bouwstenen.