Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | Nationale CO2-emissiehandel

Nationale CO2-emissiehandel in Europees perspectief

Advies 2002/04 - 22 maart 2002

Dit advies is de reactie van de Sociaal-Economische Raad (SER) op de adviesaanvraag van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) over het eindrapport van de Adviescommissie Plafonnering CO2-emissies. Deze Commissie – bekend als de Commissie CO2-handel – doet een voorstel voor een systeem van handel in emissierechten voor kooldioxide (CO2, het belangrijkste broeikasgas) binnen Nederland. Het instrument emissiehandel is aantrekkelijk omdat het de milieueffectiviteit en de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid vergroot.
Ook op Europees niveau wordt nagedacht over emissiehandel voor broeikasgassen. De Europese Commissie (EC) heeft een voorstel voor een richtlijn gepubliceerd die CO2-emissiehandel in de Europese Unie mogelijk moet maken.
De Minister vraagt de raad in het bijzonder in te gaan op de relatie tussen het advies van de Commissie CO2-handel en de in ontwikkeling zijnde EU richtlijn met betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie.

Download:Volledig advies (1421 kB)Samenvatting (115 kB)

Samenvatting


1. Achtergrond en kern van het advies
Adviesaanvraag
Dit advies is de reactie van de Sociaal-Economische Raad (SER) op de adviesaanvraag van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) over het eindrapport van de Adviescommissie Plafonnering CO2-emissies. Deze Commissie – bekend als de Commissie CO2-handel – doet een voorstel voor een systeem van handel in emissierechten voor kooldioxide (CO2, het belangrijkste broeikasgas) binnen Nederland. Het instrument emissiehandel is aantrekkelijk omdat het de milieueffectiviteit en de kosteneffectiviteit van het klimaatbeleid vergroot.
Ook op Europees niveau wordt nagedacht over emissiehandel voor broeikasgassen. De Europese Commissie (EC) heeft een voorstel voor een richtlijn gepubliceerd die CO2-emissiehandel in de Europese Unie mogelijk moet maken.
De Minister vraagt de raad in het bijzonder in te gaan op de relatie tussen het advies van de Commissie CO2-handel en de in ontwikkeling zijnde EU richtlijn met betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten in de Europese Unie.

Kern van het advies
De SER heeft een duidelijke voorkeur voor de introductie van het instrument emissiehandel op het niveau van de Europese Unie. De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn van de Europese Commissie moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel in de EU wordt gerealiseerd. Nederland zal economisch profijt hebben van de mogelijkheid op EU-niveau te handelen in CO2-emissierechten. Voorwaarde is wel dat de huidige Nederlandse beleidspraktijk in belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden ingepast. Bij de allocatie van rechten moet rekening worden gehouden met eerder geleverde inspanningen om de CO2-uitstoot te reduceren.
De SER acht het niet zinvol om voor een korte periode op nationaal niveau emissiehandel in te voeren als er zicht is op emissiehandel binnen de EU. Indien emissiehandel in de EU niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd staat de SER positief tegenover een start op nationaal niveau.

Voorstellen van de Commissie CO2-handel en van de Europese Commissie
De voorstellen voor CO2-emissiehandel in het rapport van de Commissie CO2-handel en in de conceptrichtlijn van de Europese Commissie verschillen op een aantal punten. De Commissie CO2-handel baseert haar voorstel voor nationale emissiehandel op een cap and trade-systeem (zie kader) met een uitzonderingspositie voor energie-intensieve internationaal opererende bedrijven. Deze niet-afgeschermde bedrijven krijgen geen absoluut uitstootplafond opgelegd, maar een prestatienorm voor CO2-efficiëntie. Dit gebeurt om het gevaar van aantasting van hun internationale concurrentiepositie – en de daarmee gepaard gaande verplaatsing (in plaats van reductie) van CO2-emissie – te vermijden.
Van belang is ook dat in bestaande convenanten – waaraan een groot aantal bedrijven uit de niet-afgeschermde sectoren deelnemen – prestatienormen voor energie-efficiëntie zijn afgesproken voor de periode tot 2010-2012. De rechten in het cap and trade -systeem voor de afgeschermde sectoren worden geveild, waarbij de opbrengst aan de deelnemers wordt teruggesluisd. Tussen beide soorten sectoren is handel in emissierechten onbelemmerd mogelijk. Doordat twee systemen tegelijk worden gebruikt, ontstaat een hybride systeem. De Europese Commissie stelt een systeem voor met de grote energieverbruikers als deelnemers in een cap and trade -systeem met gratis initiële toekenning van emissierechten in de aanvangsfase.
Het instrument emissiehandel
Werking van emissiehandel
Bij verhandelbare emissierechten krijgt de uitstoot van CO2 een prijs; emittenten moeten rechten verwerven om CO2 uit te mogen stoten. Deze prijs voor CO2-uitstoot is een constante prikkel voor het reduceren van de uitstoot. Reductie wordt beloond, waarbij emittenten steeds de afweging maken tussen zelf hun emissie reduceren of zonodig emissierechten kopen op de markt. In een goed werkend systeem van emissiehandel zullen de meest kostenefficiënte maatregelen worden genomen, namelijk die waarvan de kosten de marktprijs van emissierechten niet overschrijden, en daarvan hebben alle deelnemers profijt.

Cap and trade of prestatienorm
Er zijn twee hoofdvormen van emissiehandel. De eerste vorm is een zogenoemd cap and trade -systeem, dat wil zeggen dat er op macroniveau een absoluut uitstootplafond is dat de hoeveelheid rechten in omloop bepaalt. Deze zijn verhandelbaar. Een belangrijk voordeel is dat dit systeem een absolute begrenzing aan de CO2-uitstoot stelt.
De tweede vorm is een prestatienormsysteem of een performance standard rate systeem (PSR-systeem) dat individuele deelnemers een relatief emissieplafond, gerelateerd aan bijvoorbeeld de productie, oplegt. Een PSR-systeem legt de nadruk op de CO2-efficiëntie van het productieproces en niet op de absolute CO2-uitstoot. De toegestane uitstoot wordt bepaald door de prestatienorm, een gestandaardiseerde emissienorm voor ieder productieproces in termen van CO2-efficiëntie. Bij onderschrijding van de norm worden verhandelbare rechten verworven, bij overschrijding moeten rechten worden gekocht. Naarmate de prestatienorm vaker wordt vastgesteld en wordt afgestemd op de (nationale) CO2-doelstelling komen beide systemen in hun uitwerking dichter bij elkaar.

Allocatie van emissierechten
Een ander belangrijk element van emissiehandel is de initiële verdeling van emissierechten in een cap and trade -systeem (de initiële allocatie). Dat kan gratis op basis van historische emissiegegevens ( grandfathering ) of een andere verdeelsleutel of via een veiling geschieden. Een veiling heeft theoretisch voordelen, maar stuit op maatschappelijke weerstand, omdat emittenten direct kosten moeten maken. Gratis toedeling kan de invoering van emissiehandel om die reden vergemakkelijken, maar heeft het nadeel dat het moeilijk is een rechtvaardige verdeling te realiseren. Gratis toedelen met behulp van een PSR komt hieraan tegemoet. Dan wordt een PSR per product vastgesteld en voor de toedeling van rechten wordt deze vermenigvuldigd met het (verwachte) productievolume van de emittent. Zo wordt recht gedaan aan eerdere inspanningen om de emissies te reduceren. In een prestatienormsysteem is geen actieve toedeling van rechten nodig. Er moet wel een PSR worden vastgesteld per product of productieproces.
2. Oordeel van de raad
De raad heeft grote waardering voor het werk en het eindresultaat van de Commissie CO2-handel. De voorstellen hebben oog voor de Europese context en sluiten aan bij de huidige beleidspraktijk, in het bijzonder bij een aantal convenanten. Daarmee houdt de Commissie rekening met belangrijke aandachtspunten die de SER in zijn advies Emissiehandel in klimaatbeleid naar voren bracht.

Voorkeur voor emissiehandel op EU-niveau
Nu er ongeveer gelijktijdig een voorstel voor emissiehandel binnen de EU en een voorstel voor nationale emissiehandel zijn ontwikkeld, is de vraag opportuun of Nederland met CO2-emissiehandel zal wachten op de definitieve richtlijn of alvast kan beginnen met een nationaal systeem dat op het moment dat de richtlijn van kracht wordt, zonder grote moeite aan die richtlijn wordt aangepast.
Idealiter wordt het instrument emissiehandel ingezet op breed internationaal niveau. Internationale emissiehandel, te beginnen met Europese, sluit beter aan bij het mondiale schaalniveau waarop het klimaatprobleem zich voordoet. Met een internationaal cap and trade -systeem kan het meest effectief en efficiënt de emissiedoelstelling worden gehaald. Zowel de milieueffectiviteit als de kosteneffectiviteit van klimaatbeleid zijn het grootst bij internationale emissiehandel in broeikasgassen. Bovendien is op internationaal niveau het gevaar van aantasting van de internationale concurrentiepositie van bedrijven veel minder aan de orde dan bij een systeem op een lager schaalniveau. Daardoor kan het systeem adequater worden vormgegeven; er is een eenduidiger en in principe eenvoudiger systeem mogelijk.
Voor Nederlandse bedrijven geldt dat Europese emissiehandel, gegeven de Nederlandse CO2-doelstelling, de relatief hoge energie-efficiëntie en de bijbehorende hoge marginale reductiekosten, voordeliger is dan nationaal klimaatbeleid.

De SER is tegen deze achtergrond verheugd dat de Europese Commissie een voorstel voor CO2-emissiehandel binnen de Europese Unie heeft uitgebracht. De raad vindt het van groot belang dat de conceptrichtlijn – onder de juiste voorwaarden, rekening houdend met de Nederlandse beleidspraktijk – zonder langdurig uitstel leidt tot een definitieve richtlijn. De SER is het eens met de Commissie CO2-handel dat wanneer de EU op afzienbare termijn emissiehandel in de EU introduceert het niet zinvol is om daarop vooruit te lopen met een nationaal systeem.

Systeem voor de EU en de Nederlandse beleidspraktijk
De Europese Commissie heeft een cap and trade -systeem voor de EU voorgesteld. Een cap and trade -systeem is, volgens de Europese Commissie en de Commissie CO2-handel, eenvoudiger van opzet, gemakkelijker aan te sturen en milieu- en kosteneffectiever dan een prestatienormsysteem. Daarbij speelt ook een rol dat met een prestatienormsysteem voor alle ondernemingen in heel Europa – ook de kleinere – het systeem (inclusief de monitoring van emissies, handel en productievolume) te complex zou worden. Het belangrijkste argument voor een prestatienormsysteem in plaats van een cap and trade -systeem is het behoud van de internationale concurrentiepositie van het Nederlandse en Europese bedrijfsleven. Dit argument valt bij Europese emissiehandel weg, voorzover bedrijven hun activiteiten tot de EU beperken; voor spelers op de wereldmarkt blijft de internationale concurrentiepositie ook dan een punt van aandacht.

De overheid en de Nederlandse industrie zijn in verschillende convenanten reeds langlopende (tot 2010-2012) verplichtingen aangegaan met betrekking tot energie-efficiëntie. Deze afspraken betreffen Nederlands beleid en bevatten specifieke regelingen om aantasting van de internationale concurrentiepositie te voorkomen.
De vraag laat zich stellen of – indien het voorstel van de Europese Commissie wordt gevolgd – een Europees cap and trade -systeem in de periode 2005-2012 zonder meer aan de deelnemers in de convenanten kan worden opgelegd.
Strikt genomen betreft het generiek Europees beleid en is er een duidelijk onderscheid met de nationale afspraken. Er is echter sprake van een nationale toekenning van rechten in het nu voorgestelde EU-systeem. De raad vindt het daarom redelijk om in die situatie voor de Nederlandse industrie een periode in acht te nemen waarin de afgesproken prestatienorm, die wordt vertaald in CO2-efficiëntie, de basisdoelstelling voor de desbetreffende bedrijven blijft.

De Nederlandse inbreng in de besluitvorming over de conceptrichtlijn moet in de eerste plaats gericht zijn op snelle acceptatie van een richtlijn waardoor emissiehandel binnen de EU een feit wordt. Voorwaarde is wel dat de huidige nationale beleidspraktijk in belangrijke mate in het op te zetten Europese systeem kan worden ingepast. Daarbij gaat het er vooral om dat bij de allocatie van rechten rekening wordt gehouden met eerder geleverde inspanningen om de CO2-uitstoot te reduceren. Toedeling van rechten met behulp van een PSR is daarvoor de meest zuivere manier.

Vertraging bij invoering EU-systeem
De SER acht het niet zinvol voor een korte periode op nationaal niveau emissiehandel in te voeren als er zicht is op de introductie van een EU-systeem op een termijn van pakweg vijf à acht jaar. De introductie van emissiehandel op louter Nederlandse schaal zal immers een behoorlijk complexe operatie zijn. Een nationaal systeem zal anders van vormgeving zijn dan een Europees systeem omdat rekening moet worden gehouden met de internationale concurrentiepositie van bedrijven.
Indien de invoering van EU-emissiehandel substantiële vertraging oploopt en niet binnen vijf tot acht jaar wordt gerealiseerd, staat de SER positief tegenover een start op nationaal niveau. Met een goed vormgegeven systeem van emissiehandel wordt een efficiënt instrument in het klimaatbeleid geïntroduceerd, waarmee in de toekomst ook mogelijk verdergaande CO2-emissiereductiedoelstellingen kunnen worden behaald. Voorwaarde is wel dat er voldoende verschillen in de kosten voor emissiereductiemaatregelen tussen sectoren zijn, waarmee een zeker handelsvolume in emissierechten is gewaarborgd.

Nationale emissiehandel: één systeem
Voor de vormgeving van een nationaal systeem voor emissiehandel wijkt de raad gedeeltelijk af van het voorstel van de Commissie CO2-handel. De raad heeft een voorkeur voor emissiehandel met één systeem boven een hybride systeem; hij plaatst nadrukkelijk kanttekeningen bij de tweedeling in afgeschermde en niet-afgeschermde sectoren. Deze tweedeling is op zich te verdedigen met de verschillende positie van de sectoren in een nationale context, maar heeft ook verschillende economische effecten op de sectoren. De deelnemers uit de afgeschermde sectoren worden met het cap and trade systeem met een directe kostprijsverhoging geconfronteerd. Dit zal, bij een niet volkomen inelastische vraag, leiden tot verschuivingen in consumptie- en bijgevolg, productiepatronen. Voor deelnemers uit de niet-afgeschermde sectoren geldt de kostprijsverhoging alleen voor de uitstoot die boven hun prestatienorm uitkomt. Zij zullen daardoor in mindere mate met substitutie-effecten te maken hebben. Naast de ongelijke economische gevolgen van een hybride systeem, zullen er bij de indeling op bedrijfsniveau problemen ontstaan rond de grens tussen afgeschermd en niet-afgeschermd. Mogelijk leidt dit tot een rechtsongelijkheid die juridisch niet houdbaar is.
De raad prefereert daarom emissiehandel met één systeem. Indien tijdens de nadere uitwerking blijkt dat het werken met één systeem niet effectief of efficiënt is, is een hybride systeem de voor de hand liggende terugvaloptie.

Nationaal systeem: prestatienorm met doeloriëntatie
Vanwege de internationale concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven en vanwege de aansluiting bij het huidige beleid zou een nationaal systeem een prestatienormsysteem moeten zijn voor de grote emittenten. Dit zijn de deelnemers aan de eerste fase uit het voorstel van de Commissie CO2-handel, te weten de deelnemers aan de relevante convenanten over energie-efficiëntie en de overige emittenten met een energieverbruik van meer dan 170.000 m3 gas en/of 50.000 kWh elektriciteit. Deze verbruikscijfers komen overeen met de hoogste schijven in de regulerende energiebelasting (REB). De praktische uitvoerbaarheid van het vaststellen van een prestatienorm voor deze laatste categorie bedrijven is hierbij een beperkende voorwaarde.
In de relevante lopende convenanten zijn afspraken gemaakt over energie-efficiëntie die lopen tot 2010-2012. Voor het halen van de nationale CO2-doelstelling kan het daarna nodig zijn de vastgestelde prestatienorm periodiek aan te scherpen. Daartoe moeten na 2010 elementen van doeloriëntatie in de PSR-systematiek worden gebracht.
In het nationale handelssysteem voor stationaire bronnen van stikstofoxiden (NOx) dat in 2003 van start zal gaan is daarvoor een mechanisme afgesproken. Ook voor de nationale handel in CO2-emissies moet een procedure worden vastgelegd, die erin voorziet dat de afgesproken prestatienormen afgestemd blijven op de nationale CO2-doelstelling. Met een dergelijk doelgeorienteerd PSR-systeem is de milieueffectiviteit van het instrument gewaarborgd.
De tijd tot aan de introductie van emissiehandel in de EU moet worden benut voor het verhelderen van een aantal zaken met betrekking tot emissiehandel voor de kleinere emittenten. De SER denkt daarbij aan: de mogelijkheden voor kleine emittenten om aan te haken bij een nationaal PSR-systeem; mogelijke clusteringen voor de handel in emissierechten, anders dan via de energieleverancier; de afweging tussen kostenvoordelen en administratieve lasten en aan de verdelingseffecten van emissiehandel op bedrijfsniveau.

Overgang naar EU-systeem
Op het moment dat een EU-richtlijn van kracht wordt, is de overgang van het nationale PSR-systeem naar het EU-systeem aan de orde. Dat is het moment dat ook kleinere Nederlandse emittenten mee gaan doen met binnenlandse emissiehandel. De EU zal waarschijnlijk starten met een systeem voor grote emittenten. Als dat een cap and trade -systeem wordt waar de grote Nederlandse emittenten aan deelnemen, maakt dat het voor kleine emittenten mogelijk om, zonder tweedeling tussen sectoren, deel te nemen aan het systeem en op nationale schaal te handelen met elkaar en met de grote emittenten. Voor de deelname van kleinere emittenten moet nog wel ruimte worden gecreëerd in het huidige EU-richtlijnvoorstel.
De overgang van een nationaal PSR-systeem naar een internationaal cap and trade -systeem is op zich goed mogelijk. Bij gebruik van een PSR voor de allocatie van rechten onder een absoluut emissieplafond is de overstap eenvoudig. Overigens kan een tussenstap voor handel op EU-niveau emissiehandel zijn met omringende op dit terrein gevorderde landen, zoals het Verenigd Koninkrijk. De compatibiliteit van het Nederlandse systeem met systemen in omringende landen moet steeds in het oog worden gehouden.