Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2002 | EU en vergrijzing

EU en vergrijzing

Advies 2002/02 - 15 februari 2002

Op 12 juni 2001 heeft het kabinet de SER een adviesaanvraag gestuurd over de EU en de gevolgen van de vergrijzing. De centrale vraag luidt of de Europese Unie en haar afzonderlijke lidstaten de juiste stappen hebben gezet om zich te kunnen voorbereiden op de consequenties van demografische ontwikkelingen voor de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, de zorg en immigratie. Het gaat daarbij met name om de strategie uitgezet op de Europese Raad van Stockholm om de demografische uitdaging het hoofd te bieden door de arbeidsparticipatie te verhogen, de overheidsschuld te verminderen en de stelsels voor sociale bescherming, inclusief de pensioenstelsels, aan te passen.
Daarnaast omvat de adviesaanvraag een aantal specifieke vragen. Deze hebben betrekking op enerzijds de invulling van het EU-beleid, zoals uitgezet door de Europese Raad van Stockholm, en op anderzijds de rol van arbeidsmigratie in het licht van de vergrijzing.

Download:Volledig advies (1704 kB)Samenvatting (72 kB)

Samenvatting

 
Adviesaanvraag
Op 12 juni 2001 heeft het kabinet de SER een adviesaanvraag gestuurd over de EU en de gevolgen van de vergrijzing. De centrale vraag luidt of de Europese Unie en haar afzonderlijke lidstaten de juiste stappen hebben gezet om zich te kunnen voorbereiden op de consequenties van demografische ontwikkelingen voor de arbeidsmarkt, de sociale zekerheid, de zorg en immigratie. Het gaat daarbij met name om de strategie uitgezet op de Europese Raad van Stockholm om de demografische uitdaging het hoofd te bieden door de arbeidsparticipatie te verhogen, de overheidsschuld te verminderen en de stelsels voor sociale bescherming, inclusief de pensioenstelsels, aan te passen.
Daarnaast omvat de adviesaanvraag een aantal specifieke vragen. Deze hebben betrekking op enerzijds de invulling van het EU-beleid, zoals uitgezet door de Europese Raad van Stockholm, en op anderzijds de rol van arbeidsmigratie in het licht van de vergrijzing.

De demografische ontwikkelingen zullen leiden tot een toename van vergrijzinggerelateerde uitgaven waardoor er een druk op de openbare financiën in de EU zal ontstaan. Deze kan worden opgevangen door verhoging van de arbeidsdeelname, verdere vermindering van de overheidsschuld waardoor rentelasten op de begroting worden vrijgespeeld en door het kritisch bezien van de oudedagsvoorziening. Daartoe moeten de lidstaten tijdig maatregelen nemen. De Europese Raad van Stockholm (maart 2001) heeft de juiste stappen gezet om de EU en de lidstaten voor te bereiden op de gevolgen van de vergrijzing. Het is nu zaak deze stappen nader in te vullen. De raad benadrukt het belang van een integrale aanpak die zowel in de inhoud van het beleid als in de procedures tot uiting moet komen.

Budgettaire gevolgen van vergrijzing
Op basis van cijfers verzameld door het Comité voor de economische politiek van de EU mag ervan uitgegaan worden dat onder de huidige regelgeving de vergrijzinggerelateerde uitgaven in de eerste helft van deze eeuw met minimaal zes procentpunten bbp zullen stijgen in de EU15 (huidige Europese Unie met 15 lidstaten). De stijging van de vergrijzinggerelateerde uitgaven in Nederland ligt boven het EU-gemiddelde. Wel kan Nederland, in tegenstelling tot de meeste andere lidstaten, rekenen op een toename van de vergrijzinggerelateerde belastinginkomsten vanuit de aanvullende pensioenuitkeringen en de daaruit voortvloeiende bestedingen. Per saldo is hierdoor de budgettaire druk van vergrijzing lager dan het EU-gemiddelde.

Budgettaire gevolgen van vergrijzing zijn beheersbaar
De raad is ervan overtuigd dat lidstaten door tijdig maatregelen te nemen zich adequaat kunnen voorbereiden op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. Daartoe kan een combinatie van instrumenten worden ingezet. Lidstaten kunnen met name:
  • hun overheidsschuld verder terugdringen waardoor er rentelasten worden vrijgespeeld en er meer ruimte komt op de begroting om de stijging van de vergrijzinggerelateerde uitgaven op te vangen;
  • de arbeidsdeelname vergroten waardoor er een groter draagvlak ontstaat om de stijging van de vergrijzinggerelateerde uitgaven te financieren;
  • een groter beroep doen op de inkomenssolidariteit tussen ouderen door verbreding van de belastinggrondslag;
  • de regelgeving voor sociale bescherming aanpassen waardoor de stijging van de vergrijzinggerelateerde uitgaven beheerst wordt.
Tijdige inzet van bovengenoemde instrumenten voorkomt dat de vergrijzingslasten doorgeschoven worden naar volgende generaties in de vorm van een hogere overheidsschuld of in de vorm van hogere belastingen en premies voor werkenden en bedrijven.

Uitgangspunten EU-beleid
Volgens de raad biedt het EG-Verdrag enerzijds voldoende garanties om te voorkomen dat lidstaten de vergrijzingslasten afwentelen op de EG of op andere lidstaten. Anderzijds biedt het Verdrag voldoende mogelijkheden om de lidstaten aan te sporen tijdig maatregelen te nemen om de vergrijzingslasten op een adequate manier op te vangen. Om de monetaire stabiliteit niet in gevaar te brengen zijn de lidstaten volkenrechtelijk gebonden aan het vermijden van buitensporige tekorten. De afspraken over de coördinatie van het sociaal-economisch beleid bieden lidstaten de mogelijkheid elkaar aan te spreken op de voortgang bij de adequate voorbereiding op de toekomstige budgettaire druk.

De raad is van mening dat de lidstaten zelf moeten beslissen hoe en in welke mate bovengenoemde instrumenten worden ingezet om de vergrijzingsdruk op de openbare financiën adequaat op te vangen. De uitgangssituatie van de overheidsfinanciën, de te verwachten demografische druk en de institutionele omstandigheden in de lidstaten bepalen welke combinatie van instrumenten het meest geschikt is. Dit neemt niet weg dat EU-beleid van toegevoegde waarde kan zijn voor de lidstaten om zich voor te bereiden op de gevolgen van de demografische ontwikkeling. Dit kan op twee manieren. Ten eerste kunnen de lidstaten zich binden aan gemeenschappelijke afspraken en doelstellingen. Een adequate voorbereiding op de vergrijzing vereist een langetermijnhorizon. Het is daarom van belang dat de lidstaten maatregelen nemen, maar ook dat die duurzaam zijn. Voor de continuïteit van beleid kan zelfbinding van de lidstaten in enigerlei vorm niet alleen behulpzaam maar zelfs noodzakelijk zijn.
De tweede manier waarop het EU-beleid van toegevoegde waarde kan zijn is door informatie-uitwisseling en vergelijking van prestaties. Hiermee kunnen lidstaten aangespoord worden toereikende maatregelen te nemen en van elkaars ervaringen en aanpak te leren.

De besluiten van de Europese Raad van Stockholm als vertrekpunt voor een integrale aanpak
De Europese Raad van Stockholm heeft een drietal wegen aangegeven waarlangs lidstaten zich kunnen voorbereiden op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing: door verhoging van de arbeidsparticipatie, door vermindering van de overheidsschuld en door aanpassing van de stelsels voor sociale bescherming, inclusief de pensioenstelsels. Volgens de raad zijn dit de juiste wegen.
De raad is tevens van mening dat de Europese Raad van Stockholm de juiste instrumenten heeft aangereikt om lidstaten te helpen de arbeidsparticipatie te verhogen, de schuld te verminderen en de stelsels voor sociale bescherming aan te passen. Met betrekking tot de verhoging van de arbeidsparticipatie stelt de Europese Raad gezamenlijke langetermijndoelstellingen voor.
Regelmatige toetsing van de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën moet bijdragen tot een vermindering van de overheidsschuld. Open coördinatie op het terrein van de pensioenen stelt de lidstaten in staat te leren hoe de stelsels van sociale bescherming het beste aan te passen.
De door de Europese Raad aangegeven wegen voor de voorbereiding op de vergrijzing en de daarbijhorende instrumenten op EU-niveau laten voldoende ruimte en verantwoordelijkheid bij de lidstaten om de voor hun geschikte combinatie van beleidsinstrumenten te kiezen.

Belang integrale aanpak
Het is nu zaak een goede invulling te geven aan de besluiten genomen door de Europese Raad van Stockholm, inclusief de Europese afspraken en coördinatie met betrekking tot bovengenoemde instrumenten. De raad benadrukt daarbij het belang van een integrale aanpak die zowel in de inhoud van het beleid als in de procedures tot uiting moet komen. In de eerste plaats kan een integrale aanpak waarborgen dat de lidstaten adequate voorbereidingen treffen om de budgettaire gevolgen van de vergrijzing op te vangen, waarbij voluit recht wordt gedaan aan hun beleidsvrijheid om een combinatie van beleidsinstrumenten te kiezen die past bij hun uitgangssituatie en toekomstige vergrijzingsdruk.

Een integrale aanpak is in de tweede plaats wenselijk gezien de nauwe samenhang tussen enerzijds de arbeidsmarkt en anderzijds de sociale zekerheid en oudedagsvoorziening. Deze samenhang pleit voor een brede inhoudelijke aanpak bij het streven mensen langer aan het werk te houden en hen te stimuleren meer te investeren in kennis en vaardigheden. Een integrale aanpak maakt het ten derde mogelijk om bij de voorbereiding op de vergrijzingskosten een goed evenwicht te vinden tussen financiële en sociale doelstellingen. Enerzijds vereist het behoud van de sociale functie van de wettelijke zorg en oudedagsvoorzieningen een robuuste financiering. Anderzijds vereist een robuuste financiering maatschappelijk draagvlak en een evenwichtige verdeling van de lasten tussen werkenden en niet-werkenden en tussen oude en nieuwe generaties.

Uitgaande van de aanbevolen integrale aanpak stelt de raad in het onderstaande een nadere uitwerking voor van de door de Europese Raad van Stockholm aangereikte drie instrumenten waarmee de EU en de lidstaten zich kunnen voorbereiden op de gevolgen van vergrijzing.
1. Toetsing langetermijnhoudbaarheid overheidsfinanciën: stel de stabiliteits- en convergentieprogramma’s van de lidstaten centraal
Jaarlijkse rapportage van de lidstaten over de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën in de stabiliteits- en convergentieprogramma’s is volgens de raad om verschillende reden van belang:
  • het geeft burgers meer inzicht in de langetermijnhoudbaarheid van de pensioentoezeggingen en de wettelijke zorg;
  • het maakt het mogelijk om te beoordelen of de lidstaten bij het bepalen van hun doelstellingen voor het saldo van de overheidsfinanciën op middellange termijn in voldoende mate rekening houden met de vergrijzingskosten op lange termijn;
  • het geeft de lidstaten de mogelijkheid elkaar aan te spreken op de vorderingen die worden gemaakt bij de voorbereiding op de budgettaire gevolgen van vergrijzing;
  • het geeft de lidstaten de gelegenheid om met elkaar in gesprek te raken over de wijze waarop zij zich het beste kunnen voorbereiden op de vergrijzing;
  • het biedt de mogelijkheid tot een bepaalde mate van zelfbinding voor de lidstaten;
  • en het biedt tot slot de mogelijkheid tot een integrale behandeling en evaluatie van de maatregelen die de lidstaten genomen hebben op het terrein van schuldreductie, draagvlakvergroting en aanpassing van de regelgeving van wettelijke pensioenen en zorg.
De raad is van mening dat de beoordeling van de begrotingsvoornemens van de lidstaten in het licht van de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën een integraal en gelijkwaardig onderdeel moet vormen van de beoordeling door de Ecofin-Raad van de convergentie- en stabiliteitsprogramma’s. De beoordeling van de begrotingsvoornemens tegen de achtergrond van de lange termijn budgettaire gevolgen van vergrijzing zou dus eventueel aanleiding moeten geven om lidstaten officieel te waarschuwen en te vragen corrigerende acties te ondernemen.

2. Verhoging arbeidsdeelname: ga uit van een brede aanpak
De raad stelt vast dat het mede met het oog op de vergrijzing van groot belang is om te streven naar een structurele verhoging van de arbeidsdeelname. Dit is belangrijk om knelpunten op de arbeidsmarkt te voorkomen en om het financiële draagvlak voor collectieve voorzieningen in de toekomst te garanderen.
Speciale aandacht verdient de arbeidsdeelname van ouderen. De vergrijzing heeft met name grote gevolgen voor de arbeidsmarkt vanwege de lage arbeidsdeelname van oudere werknemers. In het licht van de stijgende levensverwachting is het ook van belang mensen langer aan het werk te houden.
Voorkomen moet worden dat ouderen beroep doen op werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsregelingen. Vervroegd uittreden mag niet worden beloond ten opzichte van doorwerken.
De raad ondersteunt dan ook het besluit van de Europese Raad van Stockholm om in de EU te streven naar een arbeidsdeelname van ouderen in 2010 van vijftig procent. Streefcijfers kunnen nuttig zijn om het beleid van de lidstaten te binden aan het behalen van langetermijndoelstellingen. Het streefcijfer voor de arbeidsdeelname van ouderen moet een adequate vertaling vinden in de nationale actieplannen die de lidstaten in het kader van het Europees werkgelegenheidsbeleid opstellen. Lidstaten dienen aan te geven hoe ze deze doelstelling denken te bereiken.
De raad plaatst bevordering van de arbeidsdeelname van ouderen in een breed perspectief. In zijn advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen (1999) heeft hij al opgemerkt dat ouderenbeleid specifiek gericht op ouderen te laat beleid is. Om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen zouden onderwijs, scholing en belasting van werknemers beter over de levensloopbaan gespreid moeten worden. Er moet gestreefd worden naar een minder rigide allocatie van werk, leren en vrije tijd over de levensloop.
Een adequate incentivestructuur moet ertoe leiden dat mensen er belang bij krijgen langer te werken en tijdig meer te investeren in hun eigen kennis en vaardigheden. Naast een leeftijdsbewust personeelsbeleid en het omzetten van VUT-regelingen in actuarieel zuivere flexibele pensioenregelingen, vraagt dit ook om aanpassingen van socialezekerheids-, arbeids-, onderwijs- en scholingsstelsels. Hiervoor is een toekomstgerichte visie nodig waarbij ook rekening gehouden wordt met andere maatschappelijke trends, zoals de behoefte aan meer keuzevrijheid in collectieve regelingen.

De raad is van mening dat dit brede perspectief in de Europese benadering tot uiting moet komen. Tussen de doelstellingen om de arbeidsdeelname van ouderen te bevorderen, de doelstelling om een leven lang leren te bevorderen en de doelstelling om de pensioenstelsels te moderniseren moeten de nodige dwarsverbanden en coherentie worden aangebracht.

3. Pensioencoördinatie: zorg voor het juiste evenwicht tussen financiële en sociale doeleinden en benadruk het belang van een goede spreiding van de pensioenrisico’s door gebruik te maken van verschillende pijlers
De raad staat positief tegenover het besluit van de Europese Raad van Stockholm om tot open coördinatie op pensioenterrein te komen. Open coördinatie kan een belangrijke bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een gezamenlijke visie van de lidstaten op de vergrijzingsproblematiek.
De afstemming op pensioengebied moet wel de diversiteit van pensioenstelsels in de EU respecteren, evenals de eigenheid van de pensioenstelsels in de verschillende lidstaten. Afstemming op pensioengebied dient met name informatie-uitwisseling en het ontwikkelen van gemeenschappelijke beleidsoriëntaties, en uitdrukkelijk niet het harmoniseren van de pensioenstelsels.
De opencoördinatiemethode is dan ook het juiste instrument voor de beoogde afstemming op pensioengebied. Het is verder van belang de primaire verantwoordelijkheid van de sociale partners voor arbeidspensioenen te respecteren.
In de gezamenlijke beleidsoriëntaties die in het kader van de open coördinatie op het terrein van de pensioenen worden vastgesteld moet een goed evenwicht gevonden worden tussen financiële en sociale doelstellingen. In dit verband heeft de raad met belangstelling kennisgenomen van de mededeling van de Europese Commissie over de open coördinatie op pensioenterrein.
Voorop staat dat een financieel houdbaar stelsel een voorwaarde is om een sociaal pensioenstelsel te kunnen hebben. Aanpassing van de regelgeving van wettelijke pensioenen kan, naast de verhoging van de arbeidsdeelname en de vermindering van de staatsschuld, een instrument zijn om de financiële houdbaarheid van de sociale bescherming in het licht van de vergrijzing te waarborgen. Belangrijke aandachtspunten hierbij zijn:
  • het waarborgen van toereikende pensioenen en het vasthouden aan het commitment om armoede en sociale uitsluiting tegen te gaan;
  • maatregelen die leiden tot verbreding van de inkomstenbronnen waaruit tijdens de oude dag geput kan worden;
  • een goede spreiding van de demografische, politieke en macro-economische pensioenrisico’s door gebruik te maken van de verschillende pensioenpijlers.
De open coördinatie op het gebied van de pensioenen dient volgens de raad aan te haken bij de afstemming van het werkgelegenheids- en begrotingsbeleid.

Arbeidsimmigratie
De raad constateert tot slot dat migratie in het algemeen geen oplossing voor vergrijzing biedt. Conform het besluit van de Europese Raad van Tampere vindt de raad het wel zinvol om binnen de EU tot een bepaalde harmonisatie te komen van de voorwaarden van toegang en verblijf van arbeidsmigranten.