Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2001 | Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening

Advies 2001/07 - 21 september 2001

In dit advies stelt de SER dat de Vijfde Nota nog niet af is. De Nota kiest voor een ontwikkelingsgerichte planologie, maar werkt deze niet uit. Het advies van de SER geeft daarvoor wel een voorzet, waarbij private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming aan elkaar worden geschakeld. Een gebiedsgerichte interactieve ontwikkelingsplanologie moet de vitaliteit van stad en platteland helpen versterken. Daarvoor is een effectieve, niet-vrijblijvende samenwerking tussen gemeenten nodig.

Download:Volledig advies (2148 kB)Samenvatting (76 kB)

Samenvatting


De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd een reactie te geven op de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening. Daarbij vraagt de minister om een algemene beoordeling van de inhoudelijke kern van de Vijfde Nota, een zienswijze op de sturingsfilosofie in de nota en advisering over de wijze waarop de doorwerking van de nota in het beleid van de ruimtelijk relevante sectoren kan worden versterkt. Daarnaast vraagt de minister in het bijzonder aandacht te besteden aan de kwaliteit van stad en land, aan de uitwerking van de contourenbenadering en aan stedelijke netwerken en water als organiserende principes.

Enig algemeen commentaar
Uit de brede benadering van vraagstukken van ruimtelijke ordening in de nota komt duidelijk de ambitie van integrale beleidsontwikkeling naar voren. De raad onderschrijft het belang van de Vijfde Nota als sectoroverstijgend document dat een integratiekader voor sectorale beleidsnota’s moet bieden. De Vijfde Nota is het product van een brede blik, diepgaande en actuele analyses en terechte zorgen om de ruimtelijke kwaliteit van Nederland. De aandacht voor de internationale omgeving en voor de Noordzee, vormt een toegevoegde waarde ten opzichte van de vorige nota’s.

De raad onderschrijft het uitgangspunt van bevordering van de ruimtelijke kwaliteit en van een optimale allocatie van de ruimtevraag. Ruimtelijke kwaliteit, economische ontwikkelingsmogelijkheden, bereikbaarheid en leefbaarheid moeten in samenhang de vitaliteit van zowel de steden als het platteland schragen. Tegen deze achtergrond stelt de raad met genoegen vast dat de nota een ontwikkelingsgerichte planologie voorstaat. Hij mist echter een systematische uitwerking van deze benadering in de nota.

Uit de verkenning van de Vijfde Nota komt naar voren dat het totaal van de ruimteclaims de beschikbare ruimte overtreft. De raad is van mening dat de kwaliteit bij de weging van de ruimtevraag centraal gesteld dient te worden. De nota geeft in dit kader naar de mening van de raad een te eenvoudige voorstelling van het vrijkomen van landbouwgrond. Landbouwgrond moet niet als een soort restcategorie beschouwd worden.

De nota probeert een evenwichtig oplossingskader te bieden voor de spanning tussen het accommoderen van de ruimtevraag en het bevorderen van de ruimtelijke kwaliteit in de vorm van een zestal interventiestrategieën. De raad onderschrijft het belang ervan voor het waarmaken van de ambities van de nota. De vraag is hoe gewaarborgd kan worden dat de interventiestrategieën op een goede manier op het decentrale niveau worden toegepast.

De keuze voor ontwikkelingsplanologie

Welvarende burgers en bedrijven stellen steeds hogere kwaliteitseisen aan de ruimte. Anderzijds bedreigt het gezamenlijk effect van die eisen de kwaliteit van de ruimte. Deze paradox onderstreept het belang en de urgentie van zorgvuldige, integrale afwegingen van rivaliserende claims op de schaarse ruimte. De raad ziet in dit verband als kernopgaven voor het ruimtelijk beleid: het faciliteren van sociale en economische ontwikkelingen ( gebruikswaarde ), het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit ( belevingswaarde ) en het bewaken van de toekomstwaarde door een zorgvuldige omgang met onomkeerbaarheden. Langs die weg moet de vitaliteit van zowel steden als het platteland worden gewaarborgd. Versterking van de vitaliteit van stad en platteland zal, binnen nationale kaders, op een meer decentraal niveau haar plaats moeten krijgen in een gebiedsgerichte benadering. Op dit niveau moet de kwaliteitsvraag indringend worden gesteld en breed worden beantwoord. De criteria van ruimtelijke kwaliteit die de Vijfde Nota aanreikt ziet de raad als een hulpmiddel om voorkeuren en waarderingen geordend uit te wisselen, en om te bewaken dat aan alle (relevante)dimensies van kwaliteit de nodige aandacht wordt gegeven.
Op het decentrale niveau kunnen de potenties van een gebied in kaart gebracht worden. Het zo goed mogelijk benutten van de mogelijkheden van een gebied begint met de zogenoemde lagenbenadering, waarbij drie lagen worden onderscheiden: de ondergrond, netwerken en occupatie. De onderliggende lagen conditioneren de daaropvolgende laag van ruimtelijke structuur. Er kan geen absolute betekenis worden toegekend aan de bedoelde conditionering; er wordt ruimte gelaten voor het maken van afwegingen. Daarom heeft de lagenbenadering niet alleen betrekking op de locatiekeuze, maar ook op het ruimtelijke ontwerp. De raad onderschrijft het belang van de lagenbenadering voor een doelmatig, hoogwaardig en duurzaam ruimtegebruik. Een uitingsvorm van de lagenbenadering is om bij verdere ontwikkeling van infrastructuur de grote ruimtestructurerende werking ervan zo goed mogelijk te gebruiken voor verbetering van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting.

Organiserende principes

De Vijfde Nota legt een drietal ontwikkelingsbeelden voor: stad en land, stedelijke netwerken en water, waarbij voor de laatste twee de term ‘organiserend principe ’ gebruikt wordt. De raad ziet een ‘organiserend principe ’ als een geheel van functionele samenhangen, passend in de lagenbenadering, waaraan een ruimtestructurerende werking wordt toegekend.

Het watersysteem
De Vijfde Nota behandelt vraagstukken van veiligheid, wateroverlast en zoetwatervoorziening als ruimtelijke opgaven; water wordt als ordenend principe naar voren geschoven. Dit is in overeenstemming met de nieuwe beleidsfilosofie ‘meebewegen met water’. De raad stemt in met deze beleidsfilosofie als uitvloeisel van de lagenbenadering en vindt het van belang dat bij de planontwikkeling de gevolgen ervan voor het watersysteem uitdrukkelijk onderdeel zijn van ruimtelijke afwegingen. In het verlengde hiervan beveelt de raad aan, in afwachting van de definitieve aanwijzing van gebieden voor waterberging en noodoverloop, terughoudend te zijn met verdere bebouwing in het rivierengebied.
De raad onderschrijft het belang dat de Vijfde Nota hecht aan functiecombinaties van water met natuur, recreatie, wonen en bedrijvigheid (vooral landbouw), omdat daardoor het totale ruimtebeslag kan worden verkleind en de ruimtelijke kwaliteit vergroot. Hij beveelt aan deze zo goed mogelijk te benutten. Er zijn echter ook grenzen aan functiecombinaties, bijvoorbeeld met hoogwaardige natuur.
Belangrijke elementen van het watersysteem maken ook deel uit van de tussenlaag van de (vervoers) netwerken. Een openstaande vraag, waar ook de Vijfde Nota niet op ingaat, is in hoeverre er een spanning bestaat tussen het ruimte geven aan de dynamiek van het water enerzijds en een intensiever gebruik van het watersysteem voor transport anderzijds.

Netwerken van infrastructuur
De infrastructurele netwerken vormen, als belangrijk onderdeel van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, de basis voor vervoersnetwerken.
Van de infrastructuurnetwerken gaat een grote en duurzame ruimtestructurerende werking uit.
De raad vindt het van belang optimaal gebruik te maken van die ruimte-structurerende werking. Nieuwe knelpunten ontstaan door het realiseren van woon- en werkfuncties op locaties met onvoldoende infrastructuur. De raad is een voorstander van het maken van een mobiliteitstoets bij nieuwe ruimtelijke plannen. Deze toets operationaliseert de lagenbenadering, door een brug te slaan tussen de tweede laag (infrastructurele netwerken)en de derde laag (occupatie).

Stedelijke netwerken en netwerksteden
De nota noemt het stedelijke netwerk als organiserend principe, maar besteedt geen aandacht aan het concept netwerkstad dat in de Startnota centraal stond. De raad is er niet van overtuigd dat nu al de tijd gekomen is om primair (of zelfs uitsluitend) in te steken op het schaalniveau van het stedelijke netwerk, omdat veel ruimtelijke functies en de daarmee verbonden verplaatsingsbehoefte zich met name op het stads(gewestelijke) niveau concentreren. Daarom is de netwerkstad naar de mening van de raad nog steeds een waardevol concept in het kader van een integraal gebiedsgericht beleid. Daarnaast heeft het begrip ‘stedelijke netwerken ’ inmiddels zeker ook bestaansrecht verworven, vooral in relatie tot de ruimtelijk-economische hoofdstructuur.
De betekenis van dit concept is afhankelijk van het beleidsveld en de gekozen invalshoek, alsmede de aanwezigheid van andere netwerken in de regio. Deze betekenis zal wellicht in de loop der tijd toenemen.
De bestuurlijke vertaling van de (intergemeentelijke)samenwerking binnen het stedelijke netwerk past niet als vanzelf in de bestaande bestuurlijke structuur van Nederland. De raad onderschrijft de keuze van de nota om geen vierde bestuurslaag te creëren, maar te ‘prikkelen’ tot samenwerking en onderlinge afstemming tussen gemeenten.

De Vijfde Nota hanteert de term ‘corridors’ slechts in de context van trans-europese netwerken. De raad vindt dat de nota ten onrechte aan het verschijnsel nationale corridorvorming voorbij gaat. Waar het in de visie van de raad bij corridorontwikkeling in essentie om moet gaan, is het in planologische samenhang beschouwen van de kansen en bedreigingen in het brede gebied rondom enkele infrastructuurassen. Daarbij gaat het zowel om de bescherming van de ‘groene’ functies (Ecologische Hoofdstructuur, cultuurlandschappen) als om het selecteren van geschikte concentratiepunten langs de infrastructuurassen voor bepaalde ruimtelijke functies (vervoersoverslag, bedrijventerreinen, eventueel wonen). Aan de geplande corridorontwikkeling moet regionaal, in een gebiedsgerichte uitwerking, vorm worden gegeven.

Omgaan met rivaliserende ruimteclaims en schaarse ruimte

De rolverdeling van overheden en private partijen
De raad vindt het van belang dat afwegingen op dat schaalniveau plaatsvinden waar de (belangrijkste) externe effecten geïnternaliseerd kunnen worden. Dat is vaak het regionale niveau. Gegeven de bestaande bestuurlijke structuur is een niet-vrijblijvende, effectieve afstemming en samenwerking tussen naburige gemeenten nodig, onder regie van de provincie.
Daarnaast blijven er uiteraard afwegingen die niet op decentraal niveau gemaakt kunnen worden. Meer in het algemeen behoort de zorg voor de ruimtelijk-economische hoofdstructuur, de ecologische hoofdstructuur en bepaalde grote projecten tot de verantwoordelijkheid van het rijk. Dit ruimtelijke beleid van het rijk vormt vervolgens het kader voor de gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie in de afzonderlijke regio’s. Een gebiedsgerichte benadering betekent ook dat de desbetreffende overheid over voldoende instrumenten moet beschikken om haar publieke verantwoordelijkheden waar te maken. Voor de uitvoering van de ontwikkelingsplanologie wordt grondbeleid gevoerd naast en in samenhang met een toepassing van het instrumentarium van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

Grondbeleid
Het is goed dat de Nota Grondbeleid tegelijkertijd met de Vijfde Nota is uitgebracht, vanwege de samenhang tussen ruimtelijk beleid en grondbeleid. De raad moet echter op twee belangrijke punten een gebrek aan samenhang constateren. In de eerste plaats werkt de Nota Grondbeleid niet uit hoe het grondbeleid zich verhoudt tot het contourenbeleid. In de tweede plaats legt de Vijfde Nota het accent op regionale samenwerking, terwijl het bovenlokale bestuursniveau in de Nota Grondbeleid niet van het daarvoor benodigde grondbeleidsinstrumentarium wordt voorzien.
De raad onderschrijft de opvatting van het kabinet in de Nota Grondbeleid dat een creatievere benutting van het bestaande grondbeleidsinstrumentarium en een vernieuwing van het instrumentarium wenselijk is. Uit de Nota Grondbeleid blijkt onvoldoende hoe de vernieuwing van het instrumentarium van het grondbeleid en van de WRO (in het kader van de fundamentele herziening van de WRO) op elkaar worden afgestemd.

Met betrekking tot het grondbeleid voor groene functies stelt de nota dat het onteigeningsinstrument vaker zal worden toegepast voor de realisatie van de EHS.

De raad is van mening dat de toepassing van onteigening moet worden toegespitst op enerzijds gebieden met een hoge verstedelijkingsdruk en anderzijds gebieden waar zich grote knelpunten in de realisering van de EHS voordoen. Van onteigening kan pas sprake zijn als blijkt dat de betrokken landbouwer niet bereid of in staat is tot zelfrealisatie (de landbouwer wordt natuurbeheerder). De raad stemt in met de door het kabinet voorgenomen selectieve inzet van het voorkeursrecht voor groen.

Met betrekking tot het grondbeleid voor andere functies constateert de raad dat de door het kabinet voorgestelde grondexploitatievergunning in vormgeving afwijkt van die welke de SER eerder heeft voorgesteld. De raad blijft de voorkeur geven aan een ‘smalle ’ grondexploitatievergunning. De raad beveelt daarbij aan dat indien alle grondeigenaren/ontwikkelaars in het plangebied bereid zijn om op basis van het programma van eisen een exploitatieovereenkomst met de gemeente te sluiten, de vergunningsplicht vervalt.
Indien dat niet het geval is, zijn alle grondeigenaren/ontwikkelaars vergunningplichtig. De grondeigenaren die een exploitatieovereenkomst met de gemeente sluiten, krijgen dan automatisch een vergunning.

De raad stemt in met de door het kabinet voorgestelde verbreding van het voorkeursrecht naar alle gemeenten en met de voorstellen ter verbetering van het voorkeursrecht. Hij is het evenwel niet eens met het voornemen van het kabinet aan het voorkeursrecht de wettelijke voorwaarde te verbinden van openbare aanbesteding van publieke voorzieningen die op de daarvoor verworven grond zullen worden gerealiseerd. Op zich is openbare aanbesteding een goede manier om een gunstige prijs-kwaliteitsverhouding te kunnen realiseren. Er is echter geen reden om bij openbare aanbesteding een onderscheid te maken tussen via het voorkeursrecht verworven grond en andere overheidsgrond.

Natuur-en landschapsbeheer door boeren
De SER pleit voor bevordering van de multifunctionaliteit van de takken van (grondgebonden) landbouw die zich daarvoor lenen. Hij is van mening dat aan de landbouwers die een aantoonbare bijdrage leveren aan een goed beheer van landschap en natuurwaarden een vergoeding moet worden verstrekt. Er bestaat een ruimtelijke samenhang tussen het veiligstellen van de biodiversiteit in ‘natuurlijke natuur’ en het bevorderen van natuur- en landschapswaarden die zich goed verdragen met economische activiteiten. De raad vindt het van groot belang dat agrarische organisaties en natuurorganisaties die samenhang onderkennen en gezamenlijk uitwerken in het kader van een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie.

Toepassing van de interventiestrategieën op decentraal niveau
Verschillende functies leggen beslag op de ruimte. De alternatieve aanwendbaarheid van grond is in de praktijk begrensd. Om de ruimtelijke spanningen die hierdoor ontstaan in goede banen te leiden, onderscheidt de nota een zestal interventiestrategieën. De vraag is aan de orde of deze strategieën voldoende van instrumenten zijn voorzien om een effectieve doorwerking op het decentrale niveau te mogen verwachten. Een effectieve toepassing van de interventiestrategieën op het decentrale niveau vraagt om een verbetering van de incentivestructuur (van vooral gemeenten)en om een duidelijke versterking van de bestuurlijke samenwerking.

De incentivestructuur van lagere overheden en van private partijen bepaalt feitelijk in hoge mate de ruimtelijke inrichting van ons land. De SER heeft eerder vastgesteld dat de incentivestructuur nadrukkelijk voor verbetering vatbaar is. De Vijfde Nota besteedt aan dit onderwerp echter nauwelijks aandacht.
Door bestemmingen te geven aan grond worden markten voor de verschillende functies van elkaar gescheiden, hetgeen grote prijs- en vermogensgevolgen kan hebben. Om te komen tot een rechtvaardiger verdeling van (maatschappelijke) kosten en (particuliere) baten bij bestemmingswijziging van grond, stelt de Nota Grondbeleid de mogelijke invoering van een open-ruimteheffing aan de orde. Daarbij rijst een aantal vragen, bijvoorbeeld met betrekking tot de hoogte van de heffing, de invloed op het gedrag van marktpartijen en de aanwending van de opbrengsten. De raad wacht met veel belangstelling de uitkomsten van de door het kabinet aangekondigde studie van de open-rimteheffing af. Hij onderschrijft het belang van het internaliseren van externe effecten voor een optimale allocatie. Hierdoor wordt de herstructurering van bestaand stedelijk gebied relatief aantrekkelijker. Dit is belangrijk voor de vitaliteit van de stad.
Een andere mogelijkheid om externe effecten in de besluitvorming te internaliseren is die van de kostenverevening (tussen gemeenten en met private partijen) in een bepaald gebied. De raad beveelt aan in de studie ook de optie van een in beginsel in onderhandelingen overeen te komen, maar zonodig via een heffing of op andere wijze afdwingbare, kostenverevening te onderzoeken. De raad vindt dat de internalisatie van externe effecten hoe dan ook haar beslag moet krijgen binnen de regio.

Om de voordelen van regionale specialisatie en complementaire functies te benutten is intergemeentelijke samenwerking nodig. De nota vindt het gewenst om de samenwerking binnen kaderwetgebieden in aangepaste vorm voort te zetten. De raad is niet overtuigd van de effectiviteit hiervan: de samenwerking is nu te vrijblijvend. Hij ziet in BANS een belangrijk kader om samenwerking en coproductie van beleid te realiseren en beveelt aan dit kader intensiever te benutten.
Bevordering van interbestuurlijke samenwerking dient volgens de raad vooral te gebeuren door middel van de carrot-and-stick benadering. De (financiële) ‘wortel ’ kan bestaan uit een integrale bundeling van regelingen die nu vanuit verschillende ministeries voor onder meer stedelijke vernieuwing, herstructurering van bedrijventerreinen en mobiliteitsbeleid (regionale mobiliteitsfondsen) beschikbaar worden gesteld. Het ligt voor de hand provincies aan te merken als beheerder van regionale fondsen. Tegelijkertijd dienen de in de regio liggende gemeenten gezamenlijk, binnen rijks- en provinciale kaders, te beslissen over de besteding van de fondsen.
De ‘stok ’ is een bestuurlijke. De samenwerking tussen gemeenten moet een minder vrijblijvend karakter krijgen door vast te leggen dat gemeenten voor eventuele bebouwing buiten de bebouwde kom overleg en afstemming met buurgemeenten dienen te plegen, waarbij de zogenoemde SER-ladder voor een selectief en doelmatig ruimtegebruik als leidraad fungeert.

Bij deze gezamenlijke planvorming passen ook afspraken over mogelijke compenserende maatregelen ten behoeve van groene functies en over een mogelijke verevening van kosten tussen gemeenten onderling en met andere belanghebbenden in het gebied. In het verlengde hiervan beveelt de raad een verbetering van de incentivestructuur van gemeenten aan, door een vergoeding te geven voor het investeren in en beheren van grootschalige groenvoorzieningen, en door het Gemeentefonds niet langer de extra kosten van bebouwing in nieuwe uitleglocaties op slechte grond te laten vergoeden.

Een nadere invulling van ontwikkelingsplanologie

De centrale vraagstelling voor de ruimtelijke-ontwikkelingspolitiek luidt: waar wil de (Nederlandse respectievelijk lokale) samenleving de komende periode welke dynamiek? De beantwoording van deze vraag vergt een integrale benadering. Ontwikkelingsplanologie staat open voor maatschappelijke dynamiek en is daarbij nadrukkelijk toekomstgericht.

Naar een heldere procesarchitectuur voor ontwikkelingsplanologie
Ruimtelijk ontwikkelingsbeleid vraagt om een heldere procesarchitectuur. De nota werkt dit echter onvoldoende uit. De raad schetst de contouren van zo’n procesarchitectuur. Hij beveelt aan de hoofdlijnen ervan vast te leggen in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening. De hoofdelementen van de procesarchitectuur betreffen de ontwikkeling van provinciale en rijkskaders, een effectief planologisch instrumentarium en een open en gebiedsgericht ontwikkelingsproces. Binnen de procesarchitectuur kan onderscheid worden gemaakt tussen publiekrechtelijk vast te leggen plannen (gemeentelijk bestemmingsplan, intergemeentelijk structuurplan, provinciaal streekplan)en de plannen die in het kader van een gebiedsgericht ontwikkelingsproces, met betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties, tot stand komen. Een ontwikkelingsgerichte planologie verbindt beide processen interactief met elkaar. Dit kan door gebruik te maken van reeds bestaande instrumenten en procedures en hoeft niet gepaard te gaan met verzwaring van de procedures. Het gaat vooral om een heldere en op interactiviteit gerichte ordening van ontwikkelings- en besluitvormingsprocessen.

Kaders van rijk en provincies
De raad onderschrijft het uitgangspunt van de Vijfde Nota ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. Daarbij is het van belang dat de zaken die een afweging op nationaal of provinciaal niveau behoeven duidelijk in kaders voor de gebiedsgerichte planontwikkeling zijn vastgelegd. De centrale elementen in het rijkskader dienen in ieder geval te zijn: het formuleren van inhoudelijke doelen, het stellen van eisen aan de samenwerking op regionaal niveau en het maken van prestatieafspraken voor specifieke doelen. Tot het rijkskader behoren in ieder geval de ruimtelijk-economische en de ecologische hoofdstructuur en (ander) relevant ruimtelijk beleid. Het ligt voorts in de rede de in dit advies besproken organiserende principes en ontwikkelingsbeelden te beschouwen als kaders voor de gebiedsgerichte ontwikkeling.
De nota stelt voor groene contouren te trekken rond gebieden met bijzondere ecologische, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Deze contouren behoren tot het rijkskader voor ontwikkelingsplanologie. De raad stemt in met dit voornemen van de nota. Conform de Vijfde Nota ligt het voor de hand dat het rijk ook de te realiseren robuuste verbindingen onder het beschermingsregime van de groene contouren brengt.
Het stelsel van rode en groene contouren van de Vijfde Nota sluit een groot deel van de oppervlakte van Nederland buiten: de zogenoemde balansgebieden. De nota merkt op dat zich in het balansgebied een groot aantal gebieden met bijzondere landschappelijke en cultuurhistorische waarden bevindt. Er treedt echter een inconsistentie op doordat de nota de balansgebieden typeert als ‘zoekruimte’ voor uitbreiding van de rode contour. Naar de mening van de raad zou de noodzaak om te investeren in de verschillende kwaliteiten van de balansgebieden centraal moeten staan. Dat is zowel van belang voor de vitaliteit van het platteland als voor de functies die het gebied vervult voor de stedelijke bevolking en bedrijvigheid.

Rijk en provincies kunnen waardevolle cultuurlandschappen aanwijzen als respectievelijk Nationale Landschappen en Provinciale Landschappen. Het gaat in deze gebieden om het zodanig geleiden van de sociaal-economische dynamiek dat de landschappelijke kwaliteiten ten minste behouden blijven of (per saldo) versterkt worden. De opgave voor het gebiedsgerichte beleid is hier door ruimtelijke investeringen en goede functiecombinaties en door het tegengaan van ‘verrommeling’ en ‘versnippering’ de kwaliteit van het gebied te versterken. De raad vindt het van belang de meerwaarde die bepaalde waardevolle landschappen hebben als buffer voor natuur en landschapswaarden door goede aansluitingen op natuur- en stroomgebieden te versterken.
De raad beveelt aan dat rijk en provincies binnen een redelijke termijn duidelijkheid geven over de (begrenzing van de) landschappen die zij waardevol achten, met een omschrijving van de typerende kenmerken die specifiek bescherming en versterking behoeven.

Het planologisch instrumentarium
Een effectieve gebiedsgerichte planologie vereist een daarop goed aansluitend planologisch instrumentarium. Het gemeentelijke bestemmingsplan is het belangrijkste instrument van ruimtelijke ordening, maar deze kent echter belangrijke beperkingen: het fungeert in de praktijk vooral als sluitstuk van ontwikkelingsprocessen en het gemeentelijke niveau sluit vaak niet goed aan bij de schaal van de ruimtelijke effecten van een gebiedsgerichte ontwikkeling. De raad benadrukt daarom het belang van een globaal functioneel programma (programma van eisen)alsmede van het intergemeentelijke structuurplan en het provinciale streekplan.
Met een programma van eisen is het mogelijk in een vroegtijdig stadium zowel de contouren van de privaatrechtelijke afspraken vast te leggen als de basis te leggen voor verdere publieke besluitvorming. In het programma van eisen wordt aangegeven welke functies er in het gebied in samenhang ontwikkeld dienen te worden (zonder dat overal wordt aangegeven waar deze functies moeten worden gerealiseerd) en welke prestaties bij de invulling van deze functies worden vereist. Daarnaast kunnen randvoorwaarden worden geformuleerd met betrekking tot bijvoorbeeld de woningcategorieën, duurzaam bouwen, het beeldkwaliteitsplan, particulier opdrachtgeverschap, kostenverhaal en kostenverevening. Het is van belang dat bij de opstelling van een programma van eisen voldoende speelruimte overblijft om verschillende ontwikkelingsvarianten op hun merites te kunnen onderzoeken.

Vaak is er sprake van regionale effecten bij gemeentelijke besluitvorming over ruimtelijke opgaven en daarom vraagt een ontwikkelingsgerichte planologie ook om coproductie van beleid; er is effectieve samenwerking tussen naburige gemeenten en met de provincie(s) nodig. Het planologische instrument bij uitstek om intergemeentelijke coproductie van beleid vast te leggen is het intergemeentelijke structuurplan. Het structuurplan is primair een ontwikkelingsplan en moet daarom ook tussentijds kunnen worden aangepast. De raad vindt dat de verplichting voor het opstellen van intergemeentelijke structuurplannen moet worden uitgebreid tot in ieder geval alle stedelijke gebieden.
Daarnaast is de raad voorstander van een versterking van het provinciale streekplan. In zijn visie dienen de nationale en provinciale kaders hierin te worden vastgelegd, zodat het een toetsingskader vormt voor de beoordeling van de intergemeentelijke structuurplannen. Goedkeuring van een intergemeentelijk structuurplan leidt tot een desbetreffende aanpassing van het streekplan (op hoofdlijnen).In een iteratief proces dienen structuurplannen en streekplan steeds weer in overeenstemming met elkaar te worden gebracht. Dat is van belang voor de rechtszekerheid. De provincie beoordeelt aan de hand van het streekplan de onderlinge consistentie van de structuurplannen van de regio’s.

De raad ziet integrale gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie als een interactie van private initiatieven en publiekrechtelijke besluitvorming. Voor het vormgeven van die interactie bestaat geen blauwdruk. Ter illustratie geeft de raad een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelingsproces in een vijftal stappen (zie kader).


Illustratie: een mogelijke uitwerking van het interactieve ontwikkelingsproces

  1. De provincie legt de landelijke en provinciale kaders en zijn visie vast in het streekplan. Zij bakent tevens de verschillende gebieden af na overleg met de betrokkenen.
  2. In een interactief proces ontwikkelen samenwerkende gemeenten plannen voor het gebied, hetgeen uitgewerkt kan worden in een projectenvelop.
  3. De betrokken gemeenten brengen gezamenlijk een globaal functioneel programma in. Er wordt een gezamenlijke werkwijze overeengekomen met private partijen, inclusief een termijn, vast te leggen in een intentieverklaring.
  4. De betrokkenen bij de projectenvelop stellen een realiseerbaar strategisch-ruimtelijk plan op dat wordt vastgelegd in een regioconvenant en door publieke besluitvorming in het intergemeentelijke structuurplan.
  5. De provincie bewaakt de samenhang tussen de verschillende projectenveloppen, alsmede tussen de verschillende opgaven, doelen, ambities en werkwijzen, zoals verwoord in de intentieverklaringen. De provincie toetst het intergemeentelijke structuurplan aan het streekplan. Na deze toetsing wordt het structuurplan verwerkt in gemeentelijke bestemming en (op hoofdlijnen) in het provinciale streekplan.

Rode contouren
In het intergemeentelijke structuurplan wordt voor elk gebied aangegeven welke functies waar een plek krijgen respectievelijk hebben gekregen. Daarbij kan het gaan om de bestemming voor één bepaalde functie, maar ook om het aangeven van bepaalde functiecombinaties en daarbij behorende randvoorwaarden. Voor de keuze van locaties voor rode functies wordt de SER-ladder als leidraad gebruikt. De Vijfde Nota wil provincies en gemeenten verplichten rode contouren vast te leggen.
Op grond van ervaringen met vergelijkbare instrumenten kan worden vastgesteld dat aan een contourenbenadering zowel kansen als risico’s verbonden zijn. Deze kunnen verschillend worden gewogen, mede afhankelijk van de concrete vormgeving. De rode contourenbenadering die in de Vijfde Nota is uitgewerkt wil de raad met grote stelligheid ontraden.
Meer in het algemeen wegen voor de raad (1) de risico’s van rode contouren duidelijk zwaarder dan de kansen; hij vindt de rode contouren een te bot instrument dat niet past in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie. Volgens de raad ligt in een gebiedsgerichte ontwikkelingsplanologie het zwaartepunt op het niveau van de samenwerkende gemeenten (in interactie met de duurzame ‘stakeholders’). De samenwerkende gemeenten beoordelen of aanpassing van het structuurplan aan de orde is en onder welke voorwaarde deze kan worden doorgevoerd. Het intergemeentelijke structuurplan moet gebied voor gebied aangeven welke (combinaties van)functies waar een plek kunnen krijgen respectievelijk hebben gekregen. Dit kan neerslaan in bepaalde gebiedsafbakeningen. Het gaat dan – in afwijking van de landelijke systematiek die de Vijfde Nota voorstaat – uitdrukkelijk om gebiedsafbakeningen die op initiatief van de samenwerkende gemeenten op de bij het structuurplan behorende kaart worden getrokken. Dergelijke afbakeningen kunnen vervolgens door de provincie worden getoetst aan de in het streekplan opgenomen landelijke en provinciale kaders.
De opvatting van commissieleden uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie

De leden van de voorbereidingscommissie uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie vinden de bovengeschetste benadering te vrijblijvend en willen een zwaarder accent leggen op de publieke besluitvorming. Deze leden bepleiten dat de rode contouren in eerste instantie strak rond bestaande bebouwingskernen met inbegrip van reeds in het kader van Vinex en Vinac vastgestelde uitbreidingslocaties worden getrokken. Daardoor moet het mogelijk worden om in afwijking van de ontwerp-PKB al in 2003 in heel Nederland de rode contouren in streekplannen neer te leggen. Deze strakke contouren – die in principe voor langere tijd vastliggen – zijn dan vertrekpunt voor de intergemeentelijke planvorming. Voor een verlegging van de rode contour zou vervolgens een zware procedure, op basis van een zorgvuldig voorbereid ontwikkelingsplan voor de regio en leidend tot herziening van het streekplan, moeten gelden.

Het nieuwe locatiebeleid
Conform de Vijfde Nota wordt het verbrede locatiebeleid in de structuurplannen vastgelegd met regels en criteria voor de verschillende aandachtspunten die de Vijfde Nota noemt. De raad onderschrijft dit, maar vindt een zekere aanscherping op zijn plaats. Met het oog op de vitaliteit van de stad zal beperkt ruimte moeten worden gegeven voor vestiging van detailhandel aan de rand van de steden. Om te komen tot een goede koppeling aan de regionale planvorming vindt de raad het essentieel dat gemeenten en provincies conform de Vijfde Nota verplicht worden het locatiebeleid in structuurplannen en streekplannen vast te leggen.

Scope-optimalisatie en de openheid van het ontwikkelingsproces
Het ontwikkelingsproces dient in beginsel open te staan voor alle belanghebbenden en belangstellenden. Een vroegtijdige en ruime inbreng van burgers, maatschappelijke organisaties en marktpartijen, al dan niet via de vorm van PPS, vergt een goede afstemming van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke besluitvormingstrajecten. Parallelschakeling van beide trajecten kan een belangrijke meerwaarde opleveren. Het ontbreken van gerichte aandacht voor zowel interactieve besluitvorming als voor (de voorwaarden voor succesvolle) PPS is een opmerkelijke tekortkoming van de Vijfde Nota.
Verbetering van de ruimtelijke kwaliteit vraagt veelal om ruimtelijke investeringen. De raad stemt in met de aanbeveling van de WRR om ruimtelijke planvorming en ruimtelijke investeringen directer aan elkaar te koppelen.
Dit vraagt om scope-optimalisatie. Door scope-optimalisatie worden de verschillende ruimtelijke investeringen in een samenhangend pakket gebracht, waardoor meerwaarde kan worden gecreëerd. Scope-optimalisatie kan vorm krijgen doordat marktpartijen, maatschappelijke organisaties en overheden gezamenlijk voor een bepaald, te (her)ontwikkelen gebied een zogenoemde projectenvelop maken waarbinnen kosten en baten van de verschillende gebiedsgerelateerde functies worden verevend. Na verloop van de vooraf afgesproken termijn zal de provincie echter kunnen ingrijpen om knopen door te hakken en besluiten op te leggen aan de betrokken gemeenten.
  1. Deze meer algemene afwijzing van de rode contouren wordt niet gedeeld door de leden uit de kring van Stichting Natuur en Milieu en Vereniging Milieudefensie die in de commissie van voorbereiding participeerden. Deze leden pleiten juist voor strakkere rode contouren dan in de Vijfde Nota ( zie het navolgende kader ).