Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2001 | Nieuwe Pensioenwet

Nieuwe Pensioenwet

Advies 2001/06 - 18 mei 2001

Dit advies is het antwoord van de SER op een adviesaanvraag van staatssecretaris Hoogervorst van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de herziening van de Pensioen- en spaarfondsenwet (PSW). Het kabinet wil de PSW moderniseren en technisch herzien en voorts een aantal beleidsmatige wijzigingen aanbrengen. Het doel van de modernisering is de nieuwe pensioenwetgeving overzichtelijker te maken, onduidelijkheden weg te nemen en uitvoeringsproblemen in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. Op die punten waar het kabinet voornemens is nieuw beleid te introduceren wordt in de adviesaanvraag ingegaan en wordt de mening van de SER gevraagd.

Download:Volledig advies (1457 kB)Samenvatting (84 kB)

Samenvatting


Adviesaanvraag
Dit advies is het antwoord van de SER op een adviesaanvraag van staatssecretaris Hoogervorst van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de herziening van de Pensioen- en spaarfondsenwet (PSW). Het kabinet wil de PSW moderniseren en technisch herzien en voorts een aantal beleidsmatige wijzigingen aanbrengen. Het doel van de modernisering is de nieuwe pensioenwetgeving overzichtelijker te maken, onduidelijkheden weg te nemen en uitvoeringsproblemen in de toekomst zoveel mogelijk te voorkomen. Op die punten waar het kabinet voornemens is nieuw beleid te introduceren wordt in de adviesaanvraag ingegaan en wordt de mening van de SER gevraagd.

Volgens het kabinet blijft het doel van de nieuwe Pensioenwet, net als dat van de huidige PSW, het waarborgen van de pensioentoezegging. Het uitgangspunt van de nieuwe wet is dat aanvullende pensioenen een arbeidsvoorwaarden zijn. In de adviesaanvraag wordt een groot aantal onderwerpen aan de raad voor advies voorgelegd. Verder geeft het kabinet aan dat in de nieuwe Pensioenwetgeving geen onderscheid gemaakt zal worden tussen de pensioenuitvoerders. Dat wil zeggen dat de Regelen Verzekeringsovereenkomsten PSW zullen komen te vervallen en dat indien nodig de specifiek op verzekeraars gerichte bepalingen in de wettekst zullen worden opgenomen.

PSW en advieskader
De raad ondersteunt het voornemen de PSW te moderniseren en technisch te herzien en daarmee een helder wettelijk kader te scheppen.
Vertrekpunt voor de raad bij de beantwoording van de adviesaanvraag is de, met het kabinet gedeelde, opvatting dat het aanvullende pensioen een arbeidsvoorwaarde is en dat de verantwoordelijkheid daarvoor primair ligt bij sociale partners. De overheid draagt verantwoordelijkheid voor de wettelijke basispensioenregeling (AOW) als vaste en solide basis van de aanvullende pensioenen. Op het terrein van de arbeidspensioenen is de rol van de overheid in beginsel beperkt tot het formuleren van algemene waarborgen (met name in de PSW/nieuwe Pensioenwet),de fiscale begeleiding (in het bijzonder de omkeerregel) en – op verzoek van representatieve partijen – de derdenbinding in de vorm van verplichte deelname aan bedrijfstakpensioenfondsen. Dit neemt niet weg dat de overheid als hoedster van het algemeen belang ook ten aanzien van de arbeidspensioenen een eigen verantwoordelijkheid heeft op grond waarvan zij nadere normen kan stellen.

Deze taakverdeling ligt ook ten grondslag aan de PSW die in 1952 in het leven is geroepen om pensioentoezeggingen te waarborgen. De wet bevat niet de verplichting om een pensioenregeling te treffen. Als echter eenmaal een pensioentoezegging is gedaan moeten de via de PSW voorgeschreven voorzieningen worden getroffen om de toezegging veilig te stellen.

De raad meent dat ook voor de nieuwe Pensioenwet de waarborgfunctie centraal moet staan. Uitgaande van de wenselijk geachte verdeling van taken en verantwoordelijkheden beschouwt hij het waarborgen van de pensioentoezegging als doel van de Pensioenwet. Daarbij onderscheidt de raad een drietal dimensies in de waarborgfunctie van de wet, te weten: financiële zekerheid (regels met betrekking tot het veiligstellen van pensioengelden), uitvoeringszekerheid (regels voor de pensioenuitvoerders en voor het toezicht) en individuele zekerheid (regels gericht op groepen deelnemers en de individuen daarbinnen). De raad meent dat het wettelijk waarborgen van eenmaal gedane pensioentoezeggingen zich hiertoe in beginsel moet beperken en dat zaken met betrekking tot de inhoud van de pensioenregeling in beginsel aan sociale partners zijn.

Voor de in de adviesaanvraag genoemde onderwerpen betekent dit dat steeds de vraag moet worden gesteld of waarborging dan wel zekerstelling nodig of gewenst is, of deze zekerstelling een wettelijke basis behoeft en ten slotte of het beoogde doel ook bereikt kan worden via het beleid van sociale partners, door aanbevelingen of convenanten. Bij deze afweging dient er ook aandacht te zijn voor de kosten die de zekerstelling met zich brengt en de doorwerking daarvan op de pensioenkosten en daarmee op de arbeidskosten.

De driedeling in de waarborgfunctie is de leidraad bij de behandeling van de verschillende onderwerpen.

Financiële zekerheid

De positie van pensioenfondsen in de PSW
De raad vindt dat bij de beoordeling van de vraag of pensioenfondsen kunnen voldoen aan hun verplichtingen moet worden uitgegaan van de eigen aard van pensioenfondsen en van hun eigen mogelijkheden om zekerheid te bieden aan de deelnemers.

In de huidige PSW is de hoofdregel dat pensioenfondsen de voor pensioen bestemde gelden moeten aanwenden voor het herverzekeren van de verplichtingen bij een verzekeraar (de zogeheten herverzekeringsplicht). Deze uitzonderingspositie komt niet overeen met de positie en de rol die de pensioenfondsen innemen bij het zekerstellen van pensioenaanspraken. Het doet ook geen recht aan de verschillen tussen pensioenfondsen en verzekeraars.

Pensioenfondsen zijn opgericht met als doel ervoor te zorgen dat gedane pensioentoezeggingen worden nagekomen. Verzekeraars kennen meerdere doelen en hebben een winstoogmerk. Ook ten aanzien van de duur van de relatie tussen werkgever en pensioenuitvoerder zijn er verschillen. Bij pensioenfondsen is in beginsel sprake van een duurzame relatie met de werkgever(s) en deelnemers, bij verzekeraars is sprake van een verzekeringsovereenkomst voor bepaalde tijd (meestal 5 tot 10 jaar). Dit verschil in duur heeft ook gevolgen voor de solidariteit die bij pensioenfondsen veelal nadrukkelijker aanwezig is dan bij verzekeraars, en die vanwege de onbeperkte duur van de relatie ook meer aanwezig kan zijn. Ten slotte verschilt ook de aard van de verplichting. Pensioenfondsen kunnen premies en uitkeringen aanpassen, bij verzekeraars liggen premies en uitkeringen vast in het contract.
Deze verschillen werken te weinig door in de beoordeling van de fondsen.

De raad is dan ook van mening at in het ka er van de modernisering van de PSW de positie van de pensioenfondsen actualisering behoeft en dat de huidige herverzekeringsplicht vervangen dient te worden door een op de pensioenfondsen toegesneden solvabiliteitstoets.
Hij onderkent dat dit standpunt vergaande consequenties kan hebben voor de wijze waarop wordt bepaald of pensioenfondsen aan hun verplichtingen kunnen voldoen. De precieze consequenties van een afschaffing van de herverzekeringsplicht kan hij op dit moment nog niet volledig overzien, mede gelet op de stand van de discussie over de nieuwe, door de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK) te hanteren, actuariële principes. Hij neemt zich echter voor hierover binnenkort een aanvullend advies uit te brengen.

Pensioentoezeggingen met beleggingsvrijheid voor de deelnemer
Het kabinet constateert dat de PSW niet goed is toegesneden op beschikbare premieregelingen. Het is van mening dat de waarborgfunctie ten aanzien van deze regelingen versterkt moet worden. Het kabinet richt zijn aandacht met name op de regelingen met beleggingsvrijheid en het risico dat daarmee de verzorging van de oude dag in gevaar kan worden gebracht. Het acht dit in strijd met de PSW en is van mening dat in de PSW een bepaling moet worden opgenomen die het toezeggen van een premie ten behoeve van pensioen koppelt aan een minimum-waarborggarantie.

De raad onderkent dat aan beleggingsvrijheid risico’s verbonden zijn en dat deze uit de aard der zaak consequenties kunnen hebben voor het pensioen van betrokkenen. Hij meent echter dat deze risico’s beter op een andere manier gemitigeerd kunnen worden dan op de wijze die het kabinet voorstelt. De garantie die het kabinet bepleit grijpt niet aan bij het risicovol beleggen. De verzekering van de garantie leidt tot hogere kosten en daarmee tot een verlaging van het rendement voor betrokkenen. Ten slotte geeft de nominale garantie die het kabinet voorstelt geen bescherming tegen inflatie.

Ten aanzien van het vraagstuk van de beschikbare-premieregelingen met beleggingsvrijheid verwijst de raad ook naar de aanbeveling Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers van de Stichting van de Arbeid. Daarin geeft de Stichting aan dat partijen met betrekking tot beschikbare-premieregelingen een zorgvuldig en prudent beleid moeten voeren.

De raad is van oordeel dat de partijen die betrokken zijn bij de totstandkoming van de beschikbare-premieregelingen nadrukkelijk aandacht moeten besteden aan de risico’s van dit type regeling en aan de mate van beleggingsvrijheid (en de daaraan verbonden risico’s). In dat kader kan dan, bijvoorbeeld ten aanzien van de beleggingsvrijheid, ook rekening gehouden worden met de aard van de regeling (bijvoorbeeld een aanvullende regeling of een basisregeling) en de risico’s die men daarbij verantwoord acht. Naar het oordeel van de raad dient de eis van solide beleggen ook te worden toegepast op de onder de PSW vallende beschikbare-premieregelingen. De deelnemers dienen, door partijen bij de regeling en door de uitvoerders goed op de hoogte te worden gebracht van de inhoud, de kosten en de risico’s van de regeling.

De raad meent dat een aanpak zoals hier geschetst van meer betekenis is voor de deelnemer dan de door het kabinet voorgestelde minimumgarantie.
Dit omdat de nadruk wordt gelegd op de risico’s die verbonden zijn aan risicovol beleggen. Deze risico’s maken nadrukkelijk onderdeel uit van de toezegging en de beleggingsvrijheid kan eventueel, via prudentiebepalingen, worden aangepast aan de aard van de regeling (aanvullende of basisregeling). Bovendien meent de raad dat een adequate beleggingsmix een betere kans op bescherming tegen inflatie geeft dan de door het kabinet voorgestelde nominale garantie.

De positie van de directeur-grootaandeelhouder
Het kabinet vraagt de raad om zijn zienswijze "ten aanzien van de dga in de PSW en of de raad harmonisatie van het dga-begrip bij de pensioenwet voorstaat".

Op grond van de PSW geldt voor de werkgever de verplichting de pensioentoezegging onder te brengen bij een pensioenfonds of een verzekeraar. Deze verplichting geldt echter niet als de pensioentoezegging is gedaan aan een dga. Als men als zodanig is aangemerkt mag de toezegging in het eigen bedrijf blijven. Om als dga te worden aangemerkt moet men direct of indirect houder zijn van ten minste 10 procent van de vennootschap die de toezegging doet, of door de PVK als dga worden aangemerkt.

Met betrekking tot het dga-begrip in de pensioenwetgeving gaat de voorkeur van de raad per saldo uit naar aansluiten bij het begrip in de werknemersverzekeringen. De raad acht het van belang dat de dga daarmee nadrukkelijker wordt behandeld conform zijn maatschappelijke positie. De voorgestelde begripsafbakening impliceert volgens de raad dat de belangen van de dga aan wie een pensioentoezegging is gedaan voldoende zijn gewaarborgd op grond van zijn zeggenschap (op basis van het aandelenbezit) binnen de onderneming die de pensioentoezegging doet en de vennootschap waar de opbouw plaatsvindt.
Uitgaande van de aansluiting van het dga-begrip op de werknemersverzekeringen is de raad vervolgens van oordeel dat de dga de PSW-bescherming (i.c.de wettelijke waarborgfunctie) niet nodig heeft. Hij stelt voor dat de regulering van de pensioentoezegging aan deze dga buiten de pensioenwetgeving plaatsvindt, ervan uitgaande dat de thans voor de dga bestaande mogelijkheden tot fiscaal gefacilieerde pensioenopbouw niet worden beknot.

Het standpunt van de raad sluit aan bij de impliciete voorkeur van het kabinet voor een situatie waarin de Pensioenwet niet langer van toepassing is op de dga en voor de dga de mogelijkheid van eigen beheer wordt gecontinueerd en de regels van de loonbelasting volledig op hem van toepassing blijven.

Het voorstel van de raad impliceert dat de nieuwe Pensioenwet van toepassing is op werknemers die meer dan tien procent van de aandelen van de onderneming in handen hebben maar niet voldoen aan de dga-criteria van de werknemersverzekeringen, en thans – vanwege de uitzonderingspositie van de dga binnen de PSW – niet onder de PSW-bepalingen vallen. Dit leidt ertoe dat het pensioen moet worden ondergebracht bij een verzekeraar of een pensioenfonds en dat het pensioenkapitaal buiten de onderneming moet blijven.

Uitvoeringszekerheid

De opdrachtbrief
In de adviesaanvraag vraagt het kabinet aandacht voor de relatie tussen werkgever en ondernemingspensioenfonds (opf). Het geeft aan dat in deze relatie niet altijd duidelijk is wie waarover zeggenschap heeft zodat spanning kan ontstaan tussen degene die de toezegging doet (werkgever) en de uitvoerder van de toezegging (opf).

De raad is van oordeel dat de relatie tussen de werkgever (sociale partners) en het ondernemingspensioenfonds zo transparant mogelijk dient te zijn.
Dit wordt bevorderd door de afspraken tussen de werkgever en het pensioenfonds vast te leggen in een document: de opdrachtbrief. De opdrachtbrief geeft daarmee een overzicht van afspraken die nu veelal in verschillende documenten zijn ondergebracht: de financieringsovereenkomst, reglementen, statuten, actuariële en bedrijfstechnische nota (ABTN). De opdrachtbrief dient de eigen verantwoordelijkheid die het pensioenfonds heeft in het kader van onder meer de PSW/Pensioenwet te respecteren.

Met betrekking tot de relatie werkgeverpensioenfonds is het goed te onderkennen dat bij een ondernemingspensioenfonds de werkgever optreedt als uitvoerder van de afspraken die zijn gemaakt door de partijen betrokken bij de totstandkoming van de pensioenregeling (werkgever(s) en werknemersvertegenwoordigers). Het pensioenfondsbestuur aanvaardt vervolgens de opdracht om de pensioentoezegging te vertalen in een reglement en dit uit te voeren. De raad meent dat het adviesrecht van de deelnemersraad ook moet gelden voor de opdrachtbrief, c.q. wijziging van de opdrachtbrief. Omdat transparantie een belangrijke doelstelling is van de opdrachtbrief zou deze naar de mening van de raad toegankelijk en beschikbaar moeten zijn voor de betrokkenen.

De raad is van mening dat de opdrachtbrief een plaats zou moeten krijgen in de nieuwe Pensioenwet. In de wet zou moeten worden volstaan met een algemene aanduiding van de bedoeling en de inhoud van de opdrachtbrief. Een omschrijving van de inhoud zou in de toelichting of elders kunnen plaatshebben.

De opdrachtbrief dient volgens de raad met name de procedures rond de verschillende afspraken te bevatten en wat de inhoud van de afspraken betreft te verwijzen naar de documenten waarvan de afspraken onderdeel uitmaken. Daarbij dient de opdrachtbrief ten minste de volgende elementen te bevatten (tenzij deze reeds zijn opgenomen in documenten waarnaar in de opdrachtbrief kan worden verwezen):
  • Toezegging en reglement . De procedure ie is afgesproken voor de omzetting van (veranderingen in) de pensioentoezegging in het pensioenreglement en de zaken die de expliciete goedkeuring behoeven van de werkgever dan wel werkgever en werknemer(s)
  • Financiële relatie tussen werkgever en pensioenfonds . De afspraken die zijn gemaakt over het financiële verkeer tussen werkgever en pensioenfonds. In dit kader moeten aan de orde komen:
    a. de financieringsovereenkomst, met onder andere aandacht voor:
    b. of de werkgever een voorbehoud heeft gemaakt voor zijn bijdrage;
    c. de afspraken die de werkgever heeft gemaakt over het premiebeleid;
    d. algemene beleidslijnen over hoe te handelen bij eventuele vermogensoverschotten en vermogenstekorten.
  • afspraken over een premiekortingsregeling;
  • afspraken over een bijstortingsverplichting;
  • de procedure die in werking treedt bij een onverhoopte betalingsachterstand;

  • Het toeslagbeleid , zoals dat gevoerd wordt en wie daarbij zeggenschap hebben.
  • Financiële relatie tussen werknemer en pensioenfonds : als een dergelijke relatie mogelijk is wordt deze omschreven.
  • Nadere eisen : andere zaken die afgesproken zijn tussen werkgever en pensioenfonds.


De opdrachtbrief kan, zo verwacht de raad, een belangrijke rol spelen in het tot stand brengen van meer duidelijkheid en doorzichtigheid in de relatie tussen werkgever en ondernemingspensioenfonds. Deze werking zou verbreed kunnen worden als de belangrijke elementen uit de relatie of de overeenkomst tussen sociale partners dan wel werkgever(s) en bedrijfstakpensioenfonds of verzekeraar worden samengebracht in een soortgelijk document als de opdrachtbrief dat toegankelijk is voor de betrokkenen.

Met de opdrachtbrief wordt de verhouding tussen werkgever en pensioenfondsbestuur verduidelijkt. De raad veronderstelt dat daarmee spanningen zoals geconstateerd in de adviesaanvraag voorkomen kunnen worden. Anderzijds kan de opdrachtbrief ook aanleiding geven tot verschil van mening over hetgeen precies is overeengekomen.
Daarom geeft de raad in overweging om voor conflicten tussen werkgever, sociale partners en besturen van pensioenfondsen rondom de opdrachtbrief een geschillencommissie in het leven te roepen.

Ten aanzien van de verantwoordelijkheid van de pensioenuitvoerders voor de naleving van wettelijke voorschriften is de raad van oordeel dat de pensioenfondsen erop moeten toezien dat de inhoud van het pensioenreglement en de uitvoering ervan in overeenstemming zijn met de relevante nationale en internationale wet- en regelgeving. Daarbij heeft het fonds ook de taak de arbeidsvoorwaardenonderhandelaars te waarschuwen als zij afspraken (willen) maken die niet stroken met wetgeving.
Bij verzekeraars die de pensioenregeling uitvoeren is de werkgever verantwoordelijk voor de inhoud van het pensioenreglement en de verzekeraar voor de uitvoering. De verzekeraar dient naar het oordeel van de raad er dus in ieder geval op toe te zien dat de uitvoering in overeenstemming is met wet- en regelgeving. Ten aanzien van de inhoud van het reglement heeft de verzekeraar wel een vergaande adviesrol (waarbij hij aansprakelijk gesteld kan worden als hij daarin tekortschiet). Daarnaast moet de verzekeraar eisen stellen aan hetgeen hij verzekert, bijvoorbeeld dat de inhoud van het reglement niet in strijd is met vigerende wet- en regelgeving.

Indexering van pensioenuitkeringen
Het kabinet stelt voor in procedurele zin een regeling te treffen die een garantie biedt voor het op verantwoorde wijze omgaan met vraagstukken als indexering en besteding van vermogensoverschotten.

De raad is van oordeel dat bij een goede pensioenregeling een bestendig indexatie- of toeslagbeleid hoort. Dit vraagt om een financieel beleid van de pensioenuitvoerders dat is gericht op het aanwezig zijn van de middelen die voor indexatie nodig zijn. Om een bestendig toeslagbeleid te voeren zijn financiële buffers nodig die naar de mening van de raad los staan van het al dan niet aanwezig zijn van een vermogensoverschot. De raad acht het dan ook zinvol beide vraagstukken afzonderlijk te behandelen.

In de meeste pensioenregelingen is al sprake van een in het algemeen voorwaardelijke toeslagverlening. Deze voorwaardelijkheid hangt samen met de kostenbeheersing van de arbeidsvoorwaarde pensioen waartoe de raad ook heeft opgeroepen. De voorwaardelijkheid kan daarbij heel goed samengaan met een bestendig toeslagbeleid.
Dit vraagt er enerzijds om dat het toeslagbeleid onderdeel uitmaakt van het financiële beleid van het pensioenfonds, waarbij het fonds dit moet expliciteren in de ABTN.
Anderzijds is het van belang dat er duidelijkheid is over het toeslagbeleid zoals dat bedoeld is in de regeling en zoals at gevoerd wordt door het fondsbestuur. De raad is van oordeel dat in alle gevallen het beleid met betrekking tot toeslagverlening dient te zijn opgenomen in het pensioenreglement en in de door de raad bepleite opdrachtbrief. Op die manier wordt de transparantie voor alle betrokkenen vergroot (welke voorwaarden gelden voor het toeslagbeleid, welke toeslagen beoogt men, welke voorzieningen worden getroffen).Daarenboven zou, zo meent de raad, het pensioenfonds ook in zijn jaarverslag moeten aangeven welke ruimte er naar verwachting is voor toekomstige toeslagverlening. De raad adviseert in de nieuwe Pensioenwet voor te schrijven dat een pensioenreglement een bepaling inzake het toeslagbeleid dient te bevatten.

Vermogensoverschotten en –tekorten
In de adviesaanvraag stelt het kabinet voor een regeling te treffen die in procedurele zin een garantie biedt voor het op verantwoorde wijze omgaan met vraagstukken als indexering en besteding van vermogensoverschotten. Een dergelijke regeling zou kunnen inhouden dat in de statuten of reglementen van de pensioenfondsen dient te worden vastgelegd wanneer er sprake is van een vermogensoverschot, en zo ja hoe dat overschot dient te worden aangewend.

De raad is zich ervan bewust dat de omgang met vermogensoverschotten een zeer zorgvuldige besluitvorming vraagt. Hij stemt dan ook in met het voorstel een regeling in procedurele zin te treffen ie een garantie biedt voor het op verantwoorde wijze omgaan met vraagstukken als de besteding van vermogensoverschotten. Daarbij wijst hij erop dat behalve overschotten zich ook tekorten kunnen voordoen. Een procedurele regeling zou ook moeten voorzien in de situatie van een vermogenstekort.

De wijze waarop het kabinet zo’n regeling wil invullen wordt echter niet door de raad onderschreven omdat deze niet goed uitvoerbaar is. Een overschot laat zich immers niet eenvoudig definiëren. Ten eerste kunnen de ruimte in de financiële positie voor indexatie en andere buffers in ieder geval niet als een vermogensoverschot worden aangemerkt. Ten tweede zijn de vragen welke voorzieningen nodig zijn en wat de benodigde omvang van die voorzieningen is niet eenduidig te beantwoorden omdat deze afhankelijk zijn van de dynamiek van het fonds en de economische ontwikkeling. De bepaling van de voorzieningen is afhankelijk van een groot aantal parameters, die zich zowel naar aantal als naar waarde niet op voorhand laten vastleggen. In dit verband wijst de raad bijvoorbeeld op de financiële consequenties van de vergrijzing voor de fondsen. Daarbij kan het bestuur van het fonds het noodzakelijk achten voorzieningen aan te houden die groter zijn dan de voorzieningen die de PVK ten minste noodzakelijk acht.
Ook meent de raad dat het niet wenselijk is reeds op voorhand te bepalen hoe een eventueel overschot moet worden aangewend. Zoiets bemoeilijkt het inspelen op de omstandigheden zoals die gelden op het moment dat er sprake is van een overschot.

De raad is ervan overtuigd dat een zorgvuldige besluitvorming over de aanwending van eventuele vermogensoverschotten of vermogenstekorten nodig en gewenst is. Daarvoor is het nodig dat het voor alle betrokkenen duidelijk is welke handelwijze gevolg zal gaan worden in het geval zich een overschot of een tekort voordoet. De raad meent dat deze duidelijkheid gegeven kan worden door de algemene beleidslijnen terzake onderdeel te maken van de opdrachtbrief.

Pensioenfondsen 'aan de top van een holding'
In de adviesaanvraag merkt het kabinet op dat sinds het begin van de jaren negentig er een tendens waarneembaar is "dat grote pensioenfondsen een deel van hun beleggingen aanwen en om tot de vorming van conglomeraten te komen". Als redenen hiervoor worden genoemd het streven naar een efficiëntere bedrijfsvoering, het willen aanbieden van een 'totaal product' en de positie op de financiële markten. Het kabinet acht al met al deze conglomeraatvorming een bedrijfsvreemde activiteit met nadelige effecten. De raad wordt gevraagd of hij de analyse van het kabinet deelt en of hij suggesties heeft die aan de bezwaren van het kabinet tegemoet komen.

De raad constateert dat het in de adviesaanvraag aan de orde gestelde thema complex is. Dit geldt ook voor onderliggende vragen als: wat zijn bedrijfsvreemde activiteiten voor een pensioenfonds; wanneer gaat beleggen over in ondernemen; zijn er voor sociale partners alternatieven voor de geconstateerde conglomeraatvorming die de regiefunctie ten aanzien van de arbeidsvoorwaarde pensioen en de daaraan gerelateerde producten en diensten intact laten?

Naar het oordeel van de raad betreft het voorts een vraagstuk waarmee grote belangen zijn gemoeid. Dat betreft niet alleen de belangen van ondernemingen die soortgelijke diensten en producten aanbieden als sommige pensioenfondsen via dochterondernemingen, maar evenzeer de belangen van de bij de pensioenfondsen betrokken ondernemingen en hun werknemers en de deelnemers in die pensioenfondsen.

De kabinetsanalyse biedt de raad onvoldoende houvast voor een afgewogen oordeelsvorming. Hij is thans doende te komen tot een aanvullende analyse om op basis van duidelijke en geobjectiveerde argumenten en criteria de door het kabinet gestelde vragen zo zorgvuldig mogelijk te beantwoorden.
Voortbordurend op de in dit advies gemaakte kanttekeningen bij de kabinetsanalyse zal de raad in een vervolgadvies zijn definitieve standpunt bepalen. Hij streeft ernaar dit vervolgadvies op een zodanig tijdstip uit te brengen dat dit kan worden betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel voor de nieuwe Pensioenwet. Hij laat daarbij thans in het midden of regelgeving op dit onderdeel, voorzover deze gewenst zou zijn, een plaats zou moeten krijgen in de Pensioenwet dan wel elders.

De raad stelt zich voor zijn definitieve standpunt te baseren op de volgende uitgangspunten:

  • Het fenomeen pensioenfonds moet vanwege de mogelijkheden die dit biedt tot het organiseren van solidariteit op het gebied van arbeidspensioenen in stand worden gehouden. In het verlengde hiervan dient de geprivilegieerde status van pensioenfondsen, die inhoudt dat voor pensioenfondsen op sommige punten andere regels gelden dan voor andere pensioenuitvoerders, te worden gehandhaafd.

  • Alle uitvoerders van de arbeidsvoorwaarde pensioen houden zich aan de Regeling Taakafbakening, het Cohen-kader, de Wet Bpf 2000 en de PSW.

  • De pensioenfondsen concentreren zich op hun kerntaak. De kerntaak is het uitvoeren van de door sociale partners vastgestelde arbeidsvoorwaarde pensioen. Het uitvoeren behelst administratie, informatievoorziening aan deelnemers en beleggen.

  • Regelgeving mag geen belemmering vormen voor (verplichtgestelde) pensioenfondsen om te kunnen voldoen aan de wens tot uitvoering van een moderne, flexibele pensioenregeling met voldoende maatwerk.

  • Pensioenfondsen zijn vrij om voor het uitvoeren van de kernfuncties zelf een optimale vorm te kiezen. Daarbij gaat het met name om kostenbeheersing, kwaliteit en rendement. Voor dat laatste is van belang dat een zo groot mogelijke vrijheid voor het beleggingsbeleid blijft gelden, vanzelfsprekend met inachtneming van de daartoe door de PVK gestelde regels.

Voorlichting
Het kabinet constateert dat de huidige voorlichtingsvoorschriften voor pensioenuitvoerders in de PSW globaal van aard zijn en vooral betrekking hebben op actieve deelnemers. Het meent dat een verdere uitwerking en aanscherping van deze voorschriften op hun plaats zijn, vooral ook omdat pensioenregelingen steeds meer keuzemogelijkheden en vrijwillige voorzieningen kennen voor de deelnemer.
Het kabinet wijst op het belang van transparantie ten aanzien van de producten, de financiële situatie en de prestaties van de pensioenuitvoerder. Het meent dat hierbij in beginsel geen onderscheid nodig is tussen verzekeraars, bedrijfstakpensioenfondsen en ondernemingspensioenfondsen.

De raad is met het kabinet van mening dat een verbetering van de informatieverstrekking door pensioenuitvoerders in het algemeen noodzakelijk is. Hij is van oordeel dat een adequate informatievoorziening de primaire verantwoordelijkheid is van de pensioenuitvoerders. De raad vindt dat fondsen en verzekeraars tot zelfregulering moeten komen, wat moet leiden tot begrijpelijke, toegankelijke en voldoende ruime informatie voor alle belanghebbenden (actieve deelnemers, slapers en gepensioneerden). Daarbij is maatwerk van belang. ICT kan hierbij een belangrijke rol spelen.
Met betrekking tot de voorlichting over pensioenen verwijst de raad ook naar de aanbeveling van de Stichting van de Arbeid de kwaliteit en de transparantie bij de uitvoeringspraktijk te vergroten (1) . Daarbij is de raad van oordeel dat, eveneens via zelfregulering, gekomen moet worden tot een periodieke monitoring van het voorlichtingsbeleid waarbij een rol is weggelegd voor de koepelorganisaties van pensioenuitvoerders.

Informatievoorziening brengt kosten met zich die neerslaan in de pensioenpremie. Daarom vindt de raad het ook van belang dat per pensioenuitvoerder een afweging kan worden gemaakt. De kosten mogen echter geen reden zijn om de voorlichtende taak te verwaarlozen.

De raad komt tot de conclusie dat het thans niet wenselijk is en evenmin noodzakelijk de bestaande wettelijke voorlichtingsvoorschriften voor pensioenuitvoerders verder uit te werken dan wel aan te scherpen.

De benoeming van werknemersbestuursleden bij ondernemingspensioenfondsen
De raad stemt in met het voorstel van het kabinet om de wijze van benoemen van werknemersbestuursleden in het bestuur van een ondernemingspensioenfonds in de wet vast te leggen. Het voorstel maakt een einde aan de onduidelijkheid van de huidige PSW. Werknemers kunnen in het bestuur van een ondernemingspensioenfonds benoemd worden via verkiezing, via de deelnemersraad, via de ondernemingsraad of via een door de ondernemingsraad goedgekeurde wijze van benoemen. Tevens zou de raad ook de mogelijkheid open willen laten dat de partijen betrokken bij de pensioenregeling in gezamenlijkheid bepalen hoe de werknemersbestuursleden worden benoemd, met dien verstande dat de OR met deze procedure instemt.

Ten slotte geeft de raad in overweging om ook in de wet aan te geven dat de benoeming van vertegenwoordigers van gepensioneerden in het bestuur van ondernemingspensioenfondsen mogelijk is via verkiezingen of door de vertegenwoordigers van gepensioneerden in de deelnemersraad.

Individuele zekerheid

Witte vlekken bij aanvullende pensioenen
Van een witte vlek op pensioengebied is sprake als een werknemer geen aanvullend pensioen opbouwt. De oorzaak kan zijn dat de werkgever geen pensioenregeling kent of, als de werkgever wel een pensioenregeling kent, de werknemer is uitgesloten van deelname daaraan.
Het kabinet is van mening dat een wettelijke regeling nodig is om tot algemene werking van de pensioentoezegging te komen. Met het principe van algemene werking wordt bedoeld dat indien een werkgever pensioen toezegt aan werknemers in zijn bedrijf, alle werknemers met een arbeidsovereenkomst daadwerkelijk pensioen opbouwen, en dat er geen werknemers zijn die om welke reden dan ook buiten de pensioenregeling vallen. Slechts bepaalde, wettelijk omschreven, uitsluitingsgronden kunnen op dit principe een uitzondering vormen.

De raad is het met het kabinet eens dat het wenselijk is te komen tot een verdere verkleining van de witte vlek op pensioengebied. In beginsel dient ieder uit arbeid verdiend inkomen te leiden tot opbouw van arbeidspensioen. Het kabinetsvoorstel voor een wettelijk geregelde algemene werking is gebaseerd op de gegevens over de witte vlek anno 1996.Het richt zich op werknemers die van de in hun bedrijf geldende pensioenregeling zijn uitgesloten, bijvoorbeeld vanwege een wachttijd, duur van het contract, leeftijd of functiegroep.

Het kabinetsvoorstel heeft geen consequenties voor werknemers in dienst van een werkgever die geen collectieve pensioenregeling heeft.

Het kabinetsvoornemen voor algemene werking dateert van 1997. Ontwikkelingen die zich sindsdien hebben voorgedaan, zijn bij de uitwerking van dit voornemen in de adviesaanvraag niet betrokken. Daarbij denkt de raad met name aan de recent bekend geworden eerste effecten van het eveneens in 1997 gesloten Convenant inzake de arbeidspensioenen. Hij beschouwt het overigens als een gemis dat actuele gegevens over de omvang en samenstelling van de totale witte vlek niet voorhanden zijn.

De raad stelt voorts vast dat de Stichting van de Arbeid zeer onlangs tot een aantal aanbevelingen voor het decentrale pensioenoverleg heeft besloten (2) .
De bestrijding van de witte vlek en in het bijzonder de vergroting van de toegankelijkheid van pensioenregelingen nemen daarbij een prominente plaats in. Doelstelling van de aanbevelingen op dit punt is het realiseren van goede en betaalbare pensioenen voor iedere werknemer.
Daar waar pensioenregelingen zijn getroffen, wordt aanbevolen deze zoveel mogelijk een algemene werking te geven, in die zin dat bestaande toetredingsdrempels en uitsluitingsbepalingen worden verlaagd dan wel opgeheven. In het kader van de aanbevelingen hebben partijen op dit punt afgesproken elkaar periodiek te informeren over de voortgang en gezamenlijk te bezien hoe eventuele knelpunten bij het realiseren van algemene werking zoveel mogelijk kunnen worden weggenomen. Centrale organisaties van werkgevers en van werknemers zullen zich daartoe actief opstellen, ook in relatie tot bij hen aangesloten lidorganisaties.
Ten aanzien van ondernemingen en instellingen die nog geen arbeidspensioenregeling kennen, bevatten de aanbevelingen een krachtige oproep daarin op korte termijn alsnog te voorzien.

Met het oog op het belang dat de raad hecht aan de totstandkoming van pensioenregelingen bij ondernemingen die in het geheel geen aanvullende pensioenregeling hebben, heeft de raad zich afgevraagd in hoeverre het reeds bestaande voorschrift dat de werkgever de werknemer een schriftelijke opgave dient te verstrekken met een aantal gegevens, zoals "of de werknemer gaat deelnemen aan een pensioenregeling" (art.7:655 lid 1 sub j BW) hierbij een rol kan spelen. Om werkgevers die nog geen aanvullende pensioenregeling hebben te stimuleren een pensioentoezegging tot stand te brengen, zou als procedure kunnen worden gehanteerd dat elke individuele arbeidsovereenkomst een pensioenparagraaf kent. Daarbij is het aan contractspartijen af te spreken of pensioen al dan niet onderdeel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden. Voorgesteld wordt in het Burgerlijk Wetboek het procedurevoorschrift op te nemen dat elke individuele arbeidsovereenkomst een pensioenparagraaf kent waarin expliciet wordt vermeld of de werknemer aan een pensioenregeling gaat deelnemen dan wel wordt verwezen naar de van toepassing zijnde pensioenregeling.

Voorts acht de raad een periodieke monitoring van de omvang en de samenstelling van de witte vlek wenselijk. In aanmerking nemend dat het laatste onderzoek betrekking heeft op de stand van zaken in 1996, bepleit hij dat op korte termijn een nieuw onderzoek plaatsvindt.

Gelet op de hierboven geschetste ontwikkelingen, meent de raad dat een verdere verkleining van de witte vlek moet worden nagestreefd langs de lijnen van het arbeidsvoorwaardenoverleg. Een dergelijke aanpak, welke in de loop der jaren reeds heeft bijgedragen aan de afname van de witte vlek, doet recht aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid en sociale partners op het terrein van de arbeidspensioenen. De bovengenoemde aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid en de in dat kader gemaakte afspraken, geven er blijk van dat sociale partners hun verantwoordelijkheid ten aanzien van het in de praktijk realiseren van algemene werking ook inhoud geven. In het licht van het vorenstaande wijst de raad introductie van het principe van algemene werking in wetgeving, in casu de PSW, dan ook af.
Ten aanzien van de expliciete vraag van het kabinet of in het ka er van de algemene werking minimumeisen aan een pensioentoezegging moeten worden gesteld, herhaalt de raad hier dat het stellen van dergelijke eisen zich niet verdraagt met de verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van de inhoud van pensioenen.

Waardeoverdracht
In de adviesaanvraag stelt het kabinet verschillende aspecten van waardeoverdracht aan de orde.

Het kabinet heeft het voornemen een (met het huidige artikel 32b PSW vergelijkbaar) recht op waardeoverdracht voor de deelnemers in een verplichte beroepspensioenregeling te introduceren op voorwaarde dat er bij deze pensioenregelingen een afkoopverbod wordt ingevoerd. Dit recht heeft betrekking op waardeoverdracht vanuit een (verplichte) beroepspensioenregeling en op waardeoverdracht naar een dergelijke regeling.
In zijn standpunt gaat de raad ervan uit dat de Wet betreffende verplichte deelneming in een beroepspensioenregeling (Wet Bpr) gehandhaafd wordt. De raad stemt in met het kabinetsvoorstel tot opname in de Wet Bpr van een (met artikel 32b PSW vergelijkbaar) recht op waardeoverdracht onder gelijktijdige introductie van een (wettelijk) afkoopverbod van pensioen (aanspraken) uit hoofde van beroepspensioenregelingen. De invoering van een dergelijk recht kan de arbeidsmobiliteit van de desbetreffende beroepsgroepen bevorderen.

Het kabinet overweegt een ruimhartiger beleid te voeren met betrekking tot waardeoverdracht naar het buitenland . De raad stemt in algemene zin in met dit voornemen van het kabinet (3) . Het voornemen leidt volgens de raad tot bevordering van grensoverschrijdende arbeidsmobiliteit.
Een versoepeling van de mogelijkheid tot waardeoverdracht naar het buitenland moet gepaard gaan met een goede informatieverschaffing. Dit mede in verband met de voorwaarden die naar de mening van de raad aan de waardeoverdracht moeten worden gesteld. Deze hebben betrekking op: de aard van het dienstverband, het toezicht op de (buitenlandse) pensioenuitvoerder, kapitaaldekking, afkoopverbod en instemming van de PVK. Ten slotte acht de raad ook een intensivering wenselijk van het in EU-verband gevoerde beleid.

Het huidige wettelijk recht op waardeoverdracht geldt niet voor de zogeheten 'oude gevallen'. De Stichting van de Arbeid heeft aanbevolen ook voor deze gevallen waardeoverdracht toe te passen. De uitvoering hiervan stuit echter op een probleem bij de interpretatie van de wettekst. Daarom stelt de raad voor de wet, i.c. de definitie van actuariële gelijkwaardigheid, zo te wijzigen dat dit probleem zich niet meer voordoet.

Overige onderwerpen

Premievrije voortzetting pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid
In de adviesaanvraag stelt het kabinet vragen bij twee aspecten van de premievrije voortzetting bij arbeidsongeschiktheid: de ene betreft de mogelijk reïntegratiebelemmerende werking en de andere betreft de vraag of een volledige, ongeconditioneerde premievrije voortzetting in alle gevallen altijd wenselijk en nodig is.

De raad is van mening dat van de regeling in het algemeen geen reïntegratiebelemmerende werking uitgaat. Alleen in zeer specifieke omstandigheden - lager loon dan voorheen, deeltijdpercentage plus AO-percentage groter dan 100, recht op premievrije voortzetting bij werkloosheid – kan het voorkomen dat aanvaarden van werk leidt tot een verslechtering van de pensioenopbouw.
Alhoewel de raad van oordeel is dat het aanvaarden van werk los van eventuele verschillen tussen regelingen niet zou moeten leiden tot een verslechtering van de pensioenopbouw, meent hij tevens dat een wettelijke oplossing van het geschetste probleem niet in de rede ligt. De raad wijst erop dat de Stichting van de Arbeid samen met de pensioenkoepels een oplossingsrichting heeft ontwikkeld die deel uitmaakt van de aanbeveling Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers (4) . Ten slotte herinnert de raad eraan dat hij recent nog heeft geadviseerd over deze problematiek en ook thans van oordeel is dat de inzet van REA-middelen passend zou zijn om eventuele knelpunten bij de oplossing van de problematiek weg te nemen (5) .

Naar de mening van het kabinet ligt een hernieuwde afweging van de vraag of, binnen het totaal kader van de aanvullende pensioenen, de regeling van de premievrije voortzetting bij arbeidsongeschiktheid ongewijzigd moet worden voortgezet voor de hand. Het kabinet suggereert een oplossing waarbij de grondslag voor de premievrije voortzetting gekoppeld is aan de uitkering in plaats van aan het laatst genoten loon.
Met betrekking tot de vraag of de premievrije voortzetting een andere grondslag zou moeten krijgen wil de raad volstaan met een verwijzing naar het advies dat hij in 1999 heeft uitgebracht over de premievrije voortzetting. Hij achtte geen redenen aanwezig om de regeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten te veranderen en de premievrije opbouw te verminderen of zelfs af te schaffen (6) . De raad onderstreept nu nogmaals dat de premievrije voortzetting alleen geldt voor het arbeidsongeschiktheidsdeel en dat derhalve, conform de WAO-opzet, voor het werkloosheidsdeel de prikkel geldt tot het zoeken van werk. Hij wijst er daarbij op dat de pensioenopbouw slechts in beperkte mate een rol speelt in de reïntegratieproblemen van arbeidsongeschikten.

De raad zal naar verwachting binnenkort een adviesaanvraag ontvangen over de arbeidsongeschiktheidsproblematiek en de WAO, mede naar aanleiding van het door de commissie Arbeidsongeschiktheid (commissie Donner) uit te brengen rapport. In die context kan hij de vragen rond de premievrije voortzetting van de pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid opnieuw in bespreking nemen. De raad acht een dergelijk breed advies over de WAO hiervoor ook een meer geschikte plaats.

Nadere advisering
De raad stelt ten slotte vast dat de adviesaanvraag slechts betrekking heeft op een deel van de nieuwe Pensioenwet, namelijk alleen de kabinetsvoornemens tot nieuw beleid. De beoogde modernisering betreft echter ook het overzichtelijk opzetten en wegnemen van onduidelijkheden in de bestaande wetgeving. De raad bepleit dat deze meer 'technische veranderingen' voor commentaar aan hem of aan de Stichting van de Arbeid worden voorgelegd ter beoordeling van de mogelijke consequenties van de wijzigingen.

  1. Stichting van de Arbeid, Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers , publicatienr.5/01, Den Haag 2001.
  2. Stichting van de Arbeid, Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers , op.cit.
  3. Zie ook: SER-adviesArbeidsmobiliteit in de EU , publicatienr. 01/04, Den Haag 2001.
  4. Stichting van de Arbeid, Moderne en betaalbare pensioenen voor alle werknemers , op.cit.
  5. SER-advies Bevordering arbeidsdeelname ouderen , publicatienr.99/18, Den Haag 1999, p.146 e.v.
  6. Ibid.