Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2001 | Natuur voor mensen, mensen voor natuur

Natuur voor mensen, mensen voor natuur

Advies 2001/05 - 14 februari 2001

Dit advies is een reactie op de nota Natuur voor mensen, mensen voor natuur. Gevraagd is om in te gaan op de thema’s : natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor, evenwichtig en gelijktijdig investeren in economie en ecologie en doelgerichte samenwerking. De raad heeft hierbij het vraagstuk van de financiering betrokken.

Download:Volledig advies (2031 kB)Samenvatting (49 kB)

Samenvatting


Dit advies is een reactie op de nota Natuur voor mensen mensen voor natuur. Het is voorbereid door de Werkgroep Natuurbeleid van de Commissie Ruimtelijke Inrichting en Bereikbaarheid (RIB). De Commissie RIB heeft - daartoe gemachtigd door het Dagelijks Bestuur van de SER - het advies namens de raad vastgesteld in haar vergadering van 7 maart 2001.
In de adviesaanvraag is gevraagd in te gaan op de thema’s: natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor evenwichtig en gelijktijdig investeren in economie en ecologie en doelgerichte samenwerking. De commissie heeft hierbij het vraagstuk van de financiering betrokken.

De commissie stemt in met de motieven en (hoofd)doelstellingen van natuurbeleid die door de nota genoemd worden. De hoofddoelstelling is het behouden herstellen ontwikkelen en duurzaam gebruiken van natuur en landschap, als essentiële bijdrage aan een leefbare en duurzame samenleving. Het kabinet legt terecht de eindverantwoordelijkheid voor het behoud en de versterking van natuur en landschap bij de overheid. De commissie ziet de inschakeling van private partijen bij de voorbereiding en uitvoering van het natuurbeleid als een belangrijke voorwaarde voor het realiseren van de beleidsambities van de nota.

Natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor
De SER onderkent het toenemende belang van natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor voor wonen en werken. Uit de Balans Ruimtelijke Kwaliteit 2000 blijkt dat de waardering het hoogst is in de landelijke gebieden. In de groene gebieden rondom grote steden is de waardering van de eigen woonomgeving hoog. Bovendien bestaat er een duidelijke relatie tussen groen in de leefomgeving en gezondheid.
De commissie is van mening dat het natuurbeleid zich meer dan tot nu toe moet gaan richten op een versterking van natuur en landschap als vestigingsplaatsfactor. Versterking van natuur en landschap is tevens van belang met het oog op de toenemende behoefte aan recreatie en toerisme.

Evenwichtig en gelijktijdig investeren als leidraad
De commissie beschouwt evenwichtig en gelijktijdig investeren als een belangrijke leidraad voor het realiseren van de ambities van het kabinet. Belangrijke aspecten hiervan zijn de maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling en financiering. De maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling is een basis om te komen tot een concrete rolverdeling tussen partijen met betrekking tot (de uitvoering van) het natuurbeleid en tot de inrichting van de sturing van partijen. Om doelgerichte samenwerking te bevorderen is het nodig te weten wat van wie verwacht mag worden.
Op gebieds- of projectniveau vraagt het evenwichtig en gelijktijdig investeren in economie en ecologie om scope-optimalisatie. Hierbij gaat de commissie uit van drie dimensies: het bij elkaar brengen van lucratieve en minder lucratieve activiteiten in de gebiedsafbakening (ruimte), het vaststellen van de looptijd van het project (tijd) en het bepalen van de kring van betrokkenen en van degenen die meebetalen (actoren). De scope moet zodanig worden vastgesteld dat de betrokken partijen meekoppelende belangen en uitruilmogelijkheden hebben om het welbegrepen eigen belang in overeenstemming te brengen met maatschappelijke belangen. Dat geeft tevens richting aan doelgerichte samenwerking op dat niveau. Een concreet voorbeeld van het zoeken naar evenwicht tussen economie en ecologie is het advies van het Overleg Niet-Rijkspartijen in het kader van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam.
Op macroniveau wordt door het kabinet wel de zogenoemde De Boernorm gehanteerd. Deze norm komt voort uit de overweging dat er al bij de opstelling van het budgettaire kader rekening mee moet worden gehouden dat een hogere economische groei tot extra beleidsopgaven op milieugebied kan leiden. Voorzover voor de terugdringing van die grotere milieudruk extra publieke middelen nodig zijn, zou een deel van de extra ruimte die door de hogere groei ontstaat hiervoor moeten kunnen worden benut. De commissie geeft in overweging om bij de verdeling van de uitgavenmeevallers door hogere economische groei ook de eventueel benodigde extra middelen voor natuur en landschap te betrekken. Om de genoemde aspecten van evenwichtig en gelijktijdig investeren goed in het vizier te krijgen kiest de commissie voor een driedeling van soorten natuur: de natuurlijke landelijke en stedelijke natuur.

Maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling
De maatschappelijke verantwoordelijkheidsverdeling verschilt per partij en per soort natuur. Voor de natuurlijke natuur is voornamelijk de rijksoverheid verantwoordelijk gezien de nadruk op de intrinsieke waarde en de internationale verplichtingen. Bij de landelijke natuur zal sprake moeten zijn van een evenwichtige belangenafweging tussen economische activiteiten en maatschappelijke preferenties. De commissie onderschrijft de goede bedoelingen van de nota Belvedere die de relatie legt tussen natuur en landschap waterbeheer en recreatie en toerisme. De commissie ziet Waardevolle Cultuurlandschappen als een voorbeeld van geïntegreerd gebiedsgericht beleid.
De natuurlijke, cultureel-historische en landschappelijke waarden moeten behouden blijven en zo nodig hersteld worden. Dit draagt ook bij aan het draagvlak van de recreatieve sector. Recreatie vormt immers naast landbouw een belangrijke economische drager voor de groene ruimte en kan positief bijdragen aan de leefbaarheid. De commissie constateert dat er bij de ruimtelijke inrichting van de stedelijke omgeving meer aandacht moet zijn voor natuurwaarden om tot een beter evenwicht tussen natuur- en gebruikswaarden te komen. Gepleit wordt voor een integraal ontwerp ten aanzien van groen in en om de stad.

De (rijks)overheid is eindverantwoordelijk voor het natuurbeleid vanwege het collectieve karakter van natuur. De verantwoordelijkheden van private partijen hebben vooral te maken met maatschappelijk ondernemerschap. De zorg voor natuur en landschap is daarbij een algemeen uitgangspunt. Er valt hierbij een onderscheid te maken tussen de minimale inspanningen ten aanzien van natuur en landschap die uit maatschappelijk oogpunt van een private partij verwacht mogen worden, en de extra inspanningen waarvoor de private partij beloond wordt. Ter illustratie wijst de commissie op het belang van het voeren van een ‘goede landbouwpraktijk ’ voor het behouden en versterken van de algemene natuur- en landschapskwaliteit. Voor bijzondere inspanningen van landbouwers die daarboven uitgaan komen deze in aanmerking voor een vergoeding in het kader van agrarisch natuur- en landschapsbeheer.
De commissie acht het verder van belang maatschappelijke organisaties vroegtijdig te raadplegen, omdat zij bijdragen aan de kwaliteit van de maatschappelijke besluitvorming en burgers erbij betrekken. Bovendien kan zo de kans op vertraging in een latere fase van de besluitvorming - bijvoorbeeld door juridische procedures - worden gereduceerd.

Doelgerichte samenwerking
De commissie ziet het bevorderen van functiecombinaties als een belangrijk middel om te komen tot meervoudig ruimtegebruik vanwege de schaarse ruimte en de financiering. Doelgerichte samenwerking en een geïntegreerd gebiedsgericht beleid zijn dan belangrijk. Het instrument dat de nota daarvoor introduceert is het sturingsmodel. De nota legt echter geen koppeling tussen de maatschappelijke verantwoordelijkheden van partijen en hun rol in het sturingsmodel. De positie van gemeenten is onduidelijk; zij zouden expliciet moeten worden opgenomen in het sturingsmodel. Het hanteren van termijnen voor de uitvoering van het beleid wordt sterk aanbevolen.
Dit sluit tevens aan bij de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening.
Ten slotte wil de commissie meer aandacht vragen voor de samenwerking met private partijen (PPS).

Financiering: aanpak van de stijgende prijzen van landbouwgrond
Een belangrijk probleem bij de aankoop van grond voor de realisatie van natuur- en landschapsprojecten zijn de sterk stijgende prijzen van landbouwgrond. Volgens de commissie moet dit probleem bij de bron worden aangepakt. Hiervoor is een samenhangend pakket van maatregelen nodig.
In de eerste plaats maatregelen gericht op het inperken van verwachtingen van waardestijging van de grond door een bestemmingswijziging. Zo zal bij een strikte naleving van het groene contourenbeleid conform de Vijfde Nota een einde worden gemaakt aan de verwachtingen over bebouwing op overzienbare termijn binnen die contouren.
In de tweede plaats maatregelen om de uitstralingseffecten (prijsopdrijving van grond)die van bestemmingswijzigingen uitgaan te dempen.
In de derde plaats het bevorderen van grondmobiliteit ten behoeve van groene functies door onder meer de stakingsvrijstelling voor agrariërs die hun grond inleveren voor publieke doelen aan te passen respectievelijk te verruimen.
In de vierde plaats het op een slimme en niet-marktverstorende manier verwerven van grond voor de Ecologische Hoofd Structuur (EHS). Om te beginnen is het van belang dat er voldoende financiële ruimte in het overheidsbudget is om grond voor de EHS te verwerven. Daarnaast kan de overheid de eigen grondposities strategisch inzetten. Ten slotte kan de onteigeningswet meer dan tot nu worden ingezet voor de verwerving van gronden voor de EHS.

Financiering: publieke en private financiering
De overheid is eindverantwoordelijk voor de bescherming, versterking en financiering van natuur en landschap, maar dat wil niet zeggen dat de financiering van het behoud en de versterking van natuur en landschap een exclusieve verantwoordelijkheid van de overheid is. Tegen deze achtergrond is het van groot belang dat het kabinet meer inzicht geeft in de mogelijke financiële gevolgen van de in de nota verwoorde ambities voor de 21e eeuw en in de mate waarin het kabinet een beroep wil doen op private medefinanciering. Het ontbreken van een goede financiële onderbouwing beschouwt de commissie als een duidelijke tekortkoming van de nota.
Medefinanciering door private partijen kan worden bevorderd door het combineren van functies. De medefinanciering zal dan voornamelijk de vorm van kostenverhaal aannemen. De mogelijkheid van kostenverhaal is afhankelijk van de schaalgrootte van het natuur- of landschapsproject. De mogelijkheden voor het combineren van functies en daarmee voor de medefinanciering door private partijen zijn groter voor de stedelijke natuur en de landelijke natuur dan voor de natuurlijke natuur.
Voor een groot deel van de natuurlijke natuur ligt publieke financiering voor de hand. Hierbij zal optimaal gebruik moeten worden gemaakt van cofinanciering door de EU. Wat de stedelijke natuur betreft, heeft de SER in het briefadvies over grondbeleid (zie bijlage 3) gepleit voor een nadere precisering in de wet van de door de gemeenten op grondeigenaren te verhalen kosten van openbare voorzieningen die van belang zijn voor het scheppen van een kwalitatief hoogwaardige woon-, werk- en leefomgeving.
Het verdient bovendien aanbeveling te onderzoeken langs welke weg de beheerskosten voor grootschalig groen het beste kunnen worden gedekt. Daarbij kan worden gedacht aan drie varianten. In de eerste plaats kan de gemeente via scope-optimalisatie afspraken maken met buurgemeenten en belanghebbende private partijen over de verdeling van de beheerskosten. In de tweede plaats kan de mogelijkheid worden gecreëerd om via het Gemeentefonds gemeenten een adequate vergoeding te geven voor het beheer van grootschalig groen. Ten slotte kan worden gedacht aan de inzet van het instrument van de waterschapslasten.
Ten aanzien van de landelijke natuur is de commissie voorstander van een verbreding van de activiteiten binnen de grondgebonden landbouw (multifunctionaliteit)in combinatie met een vergoeding. In het kader van het opknappen van het landelijke gebied zou bij de herstructurering van specifieke landbouwsectoren de ruimte-voor-ruimte-regeling kunnen worden verbreed.
Vertrekkend vanuit een breed welvaartsbegrip beschouwt de commissie natuur- en landschapsprojecten van (inter)nationale betekenis zoals de EHS en de in de Vijfde Nota aangekondigde nationale landschappen van groot belang voor de economische structuur van Nederland. Daarom pleit de commissie ervoor de uitgaven die benodigd zijn voor de uitvoering van het natuurbeleid op een volwaardige wijze mee te nemen binnen de afwegingen rond de besteding van financiële middelen in het kader van zowel de komende ICES-ronde als het volgende regeerakkoord.