Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2001 | Nationaal Verkeers- en Vervoersplan

Nationaal Verkeers- en Vervoersplan

Advies 2001/03 - 16 februari 2001

De SER geeft in dit advies een oordeel over het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan 2001-2020 (NVVP). De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in het bijzonder advies gevraagd over de visie op sturing, de grotere rol van marktpartijen en de decentralisatie van middelen voor lokale en regionale infrastructuur.

Download:Volledig advies (989 kB)Samenvatting (71 kB)

Samenvatting


De SER geeft in dit advies een oordeel over het Nationaal Verkeers-en Vervoersplan 2001-2020 (NVVP). De Minister van Verkeer en Waterstaat heeft in het bijzonder advies gevraagd over de visie op sturing, de grotere rol van marktpartijen en de decentralisatie van middelen voor lokale en regionale infrastructuur.
Na een algemeen oordeel over de aanpak van het NVVP, beoordeelt de raad het beleid in termen van doelstellingen, indicatoren en instrumenten. De raad werkt in dit advies het concept van de mobiliteitsmarkt verder uit. Toepassing van het prijsmechanisme kan maatschappelijk gezien tot betere uitkomsten in termen van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid leiden.
Ter concretisering hiervan gaat het advies ook in op enkele vraagstukken van ruimtelijke inrichting en verkeers- en vervoerbeleid in stedelijk en landelijk gebied. Ten slotte beantwoordt de raad de adviesvraag naar de decentralisatie van middelen met behulp van regionale mobiliteitsfondsen.

Mobiliteit en welvaart
Het uitgangspunt van de raad is bevordering van de maatschappelijke welvaart in brede zin. Mobiliteit is zowel een voorwaarde voor als een afgeleide van maatschappelijke welvaart. Zonder verkeer en vervoer zou het economisch proces tot stilstand komen. Met de stijgende welvaart neemt vervolgens de mobiliteit toe. De relatie tussen mobiliteit en welvaart kent nog een derde element. Mobiliteit doet door belasting van het milieu en de leefbaarheid en door verkeersongevallen ook afbreuk aan de welvaart. Het brede welvaartsbegrip dat de SER hanteert, omvat economische, sociale en ecologische waarden.

NVVP
Het Nationaal Verkeers- en Vervoer plan 2001-2020 (NVVP) wil aangeven hoe de komende jaren moet worden omgegaan met mobiliteit, bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Mobiliteit, veiligheid en leefbaarheid dragen alledrie bij aan de welvaart en het welzijn. Kernboodschap van het NVVP is dat de overheid de (groeiende) behoefte aan mobiliteit wil accommoderen onder gelijktijdige verbetering van de veiligheid en de leefbaarheid. De belangrijkste instrumenten daarvoor zijn:
  • beter benutten van bestaande infrastructuur;
  • beprijzen van mobiliteit door variabiliseren en differentiëren van de kosten;
  • nieuwe infrastructuur bouwen waar knelpunten blijven bestaan.
De NVVP-aanpak wordt verder gekenmerkt door het respecteren van keuzes van burger en bedrijven, mits de kosten van die keuzes door diezelfde burger en bedrijven worden betaald, een zakelijke benadering wat de inzet van instrumenten en decentralisatie met regionale mobiliteitsfondsen betreft.
Ook komt er ruimte voor publiek-private samenwerking bij aanleg en exploitatie van infrastructuur.

Algemene beoordeling
De SER stemt in met de zakelijke benadering van het NVVP: de gekozen strategie opent het perspectief op een goed werkende mobiliteitsmarkt. De raad hecht daarbij veel waarde aan een gelijktijdige verbetering van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Het waarmaken van deze ambitie telt hoge eisen aan de instrumentatie en uitvoering van het beleid en aan de integratie van traditioneel verschillende beleidsvelden, aangezien er immers duidelijke spanningen bestaan tussen de drie elementen van de hoofddoelstelling.
In de prijsvorming kunnen niet alle aspecten van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid worden verwerkt. Dit betekent dat de overheid ook publieke kaders zal moeten blijven stellen om voorkeuren en waarderingen van mensen in de maatschappelijke besluitvorming integraal af te wegen. Deze beleidskaders moeten in het NVVP nog worden verduidelijkt en uitgewerkt. De inzet van effectieve instrumenten en een goede monitoring van beleid met terugkoppeling naar de instrumentatie zijn van cruciaal belang voor het realiseren van de doelstelling. De ervaringen met de voorganger van het NVVP, het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, onderstrepen dit.

Doelstellingen ,indicatoren en instrumenten
De raad beoordeelt het beleid van het NVVP aan de hand van de doelstellingen, de indicatoren – waaraan het halen van de doelstellingen wordt afgemeten – en de instrumenten.. De hoofddoelstelling van het NVVP is de behoefte aan mobiliteit te accommoderen en tegelijk de veiligheid en de leefbaarheid te verbeteren. De raad onderschrijft deze drieledige hoofddoelstelling onder erkenning van de spanning die tussen de drie elementen bestaat. Deze doelstelling vereist integratie van verkeers- en vervoerbeleid, ruimtelijk beleid en milieubeleid.
Over de indicatoren uit het NVVP merkt de raad op dat deze niet alle even goed meetbaar en monitorbaar zijn. Voorbeelden van concrete indicatoren zijn: op autosnelwegen een gemiddelde trajectsnelheid in de spits van 60 kilometer per uur (in het kader van bereikbaarheid); in 2010 maximaal 750 doden jaarlijks in het wegverkeer (veiligheid); in 2010 maximaal 150 kiloton NO x - en 13 kiloton SO 2- uitstoot (verzuring) per jaar (leefbaarheid).
In het instrumentarium van het NVVP neemt het prijsbeleid een centrale plaats in. Verder brengt de drieslag ‘benutten, beprijzen, bouwen’ vraag en aanbod bij elkaar, zodat zich een mobiliteitsmarkt kan ontwikkelen. Een goed werkende mobiliteit markt impliceert dat de externe maatschappelijke kosten van mobiliteit consequent bij de verkeer deelnemers in rekening worden gebracht. Voor knelpunten moet een maatschappelijke kosten-batenanalyse worden opgesteld voor verschillende oplossingen in de sfeer van benutten en bouwen. In een maatschappelijke kosten-batenanalyse worden alle relevante aspecten zorgvuldig (politiek)gewogen.
Tegen de achtergrond van de evenwichtige drieledige hoofddoelstelling van het NVVP constateert de raad onevenwichtigheden in de instrumentatie ten aanzien van de drie elementen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Zo wordt de effectiviteit van de beleidsmix alleen doorgerekend voor bereikbaarheidsindicatoren, waardoor bepaalde spanningen tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid buiten beeld blijven. Daarnaast vertoont de financiering onevenwichtigheden. Het NVVP stelt dat de maatregelen op het gebied van bereikbaarheid naar huidige inzichten gefinancierd kunnen worden binnen bestaande kader, terwijl voor veiligheid en leefbaarheid waarschijnlijk al voor 2010 extra middelen nodig zijn. Voor de raad spreekt het vanzelf dat een evenwichtige benadering van de drie elementen van de doelstelling ook een voldoende reservering van financiële middelen voor 2010 vergt voor elk van die elementen. Ten slotte betreurt de raad het dat voor de terugdringing van de uitstoot van kooldioxide slechts wordt verwezen naar de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid . Het zou goed zijn om in het NVVP tot uitdrukking te brengen hoe dit beleid wordt geïmplementeerd in het verkeer - en vervoerbeleid.

Mobiliteitsmarkt
Het NVVP verwijst impliciet naar de ontwikkeling van een mobiliteitsmarkt. De SER werkt het concept van de mobiliteitsmarkt in dit advies verder uit. De raad ziet de mobiliteitsmarkt al een instrument om door toepassing van het prijsmechanisme te komen tot maatschappelijk gezien betere uitkomsten in termen van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Gebruikers worden direct geconfronteerd met de maatschappelijke kosten van hun mobiliteitsgedrag. Vanuit een breed welvaartsbegrip leidt dit tot optimalisatie – met het oog op eisen van bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid – van zowel de mobiliteitskeuze als de beschikbaarheid van infrastructuur voor verkeer en vervoer.
Externe kosten en baten van mobiliteit moeten zo goed mogelijk in de prijs worden verwerkt. Dan kunnen individuele voorkeuren grotendeel worden gerespecteerd en kan de maatschappelijke besluitvorming over mobiliteitsvraagstukken grotendeels op rationele afwegingen worden gestoeld. Een goede werking van de mobiliteit markt vereist echter ook duidelijk gemarkeerde publieke kaders. Deze hebben onder meer betrekking op het waarborgen van voldoende mededinging, op de ruimtelijke inrichting en op de bescherming van leven .Ook openbaar vervoer en ketenmobiliteit moeten binnen publieke kaders gefacilieerd worden. De mobiliteitsmarkt valt uiteen in deelmarkten die verschillen in de mate waarin de zorg voor maatschappelijke doelen via het marktmechanisme tot uitdrukking kan worden gebracht dan wel afzonderlijke politieke besluitvorming vergt. De raad onderscheidt:
  • de markt voor vervoersdiensten (het gebruik van vervoermiddelen en infrastructuur);
  • de markt voor vervoermiddelen;
  • de markt voor energiedragers (motorbrandstoffen); de markt voor infrastructuur.
Gebruik en aanleg van infrastructuur
De deelmarkten van de mobiliteitsmarkt hangen uiteraard met elkaar samen. Zo is er een duidelijk dwarsverband tussen de markt voor infrastructuur en de markt voor het gebruik van infrastructuur. De beschikbare capaciteit is van invloed op de prijs voor het gebruik van de infrastructuur. In een perfecte markt zou een door congestie oplopende prijs voor het gebruik van infrastructuur extra aanbod van infrastructuur uitlokken. De aanleg van infrastructuur kan echter niet louter aan het marktmechanisme worden overgelaten omdat investeringen in infrastructuur externe effecten met zich meebrengen. Voor het optimaliseren van de welvaart is het nodig deze, niet altijd in geld uit te drukken effecten in de beschouwing te betrekken. Politieke besluitvorming is daarbij noodzakelijk. De politieke verantwoordelijkheid zal zwaarder wegen naarmate de in de afweging te betrekken waarden ‘zachter’ zijn (en zich minder lenen voor monetarisering). Een integrale maatschappelijke kosten-batenanalyse is bij die politieke afweging een belangrijk hulpmiddel omdat verschillende alternatieven (benutten en bouwen; met en zonder publiek-private samenwerking) in kaart kunnen worden gebracht. De geloofwaardigheid van de kosten-batenanalyse als integraal afweging instrument tussen deel conflicterende belangen staat of valt met de zorgvuldigheid waarmee alle belangen en waarden in acht worden genomen.

Prijs
Een goede prijsvorming is voorwaarde voor de werking van de mobiliteitsmarkt. Alleen dan kan de allocatie van beschikbare infrastructuur worden overgelaten aan het marktmechanisme. Individuele beslissers moeten geconfronteerd worden met de werkelijke maatschappelijke kosten van hun keuzes overeenkomstig de principes ‘de gebruiker betaalt ’ en ‘de vervuiler betaalt ’Voor externe kosten (bijvoorbeeld milieubelasting) is overheidsingrijpen nodig in de vorm van regelgeving of heffing. Het in rekening brengen van maatschappelijke kosten heeft vanuit welvaartseconomisch perspectief primair tot doel de allocatie te verbeteren door een optimaal gebruik van de beschikbare middelen te bevorderen. Dit vraagt om differentiatie van tarieven naar plaats, voertuig en andere relevante factoren. In beginsel moeten alle vervoerstakken de door hen veroorzaakte maatschappelijke kosten dragen. De Europese Commissie stelde in 1998 in een Witboek een communautaire heffingensystematiek voor waarover de raad ook heeft geadviseerd. In die systematiek wordt rekening gehouden met lokale omstandigheden en worden de tarieven op basis van lokale gegevens berekend. De raad betreurt het dat in het NVVP niet wordt aangegeven wat de stand van zaken is omtrent het Witboek. Daardoor is het lastig in te schatten hoe de voornemen in het NVVP ten aanzien van de invoering van een kilometerheffing zich verhouden tot de te ontwikkelen communautaire heffingensystematiek. Op dit vlak spelen belangrijke vragen van strategische en operationele aard, zoals:
  • Hoe kan het nationale initiatief voor een kilometerheffing optimaal worden ingezet om tot een communautaire heffingensystematiek te komen?
  • Hoe wordt de interoperabiliteit van waarnemings- en heffingssystemen binnen de EU gewaarborgd?

De raad onderschrijft het prijsbeleid uit het NVVP en in het bijzonder een naar tijd, plaats en milieubelasting gedifferentieerde kilometerheffing. Het prijsbeleid moet erop gericht zijn optimaal gebruik te maken van het zelfsturend vermogen van de samenleving voor het gelijktijdig verwezenlijken van de doelstellingen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid. Berekeningen van het Centraal Planbureau bevestigen dat het prijsbeleid de maatschappelijke welvaart ten goede komt.
Voor de raad is primair de verbetering van de allocatie het motief voor het doorberekenen van maatschappelijke kosten. Daardoor is een betere afweging mogelijk tussen individuele baten en maatschappelijke kosten van mobiliteit. De opbrengst kan worden gebruikt voor investeringen in aanleg, onderhoud en verbetering van infrastructuur al mede voor het oplossen van de milieu- en ruimtelijke problematiek die verkeer en vervoer met zich meebrengt. Dit opent ook mogelijkheden voor publiek-private samenwerking in de voorziening van infrastructuur. Voor het benutten van de mogelijkheden van publiek-private samenwerking zal er immer een vergoeding moeten zijn voor het gebruik van infrastructuur die ten goede komt aan de beheerder van de desbetreffende infrastructuur. Het NVVP is niet duidelijk over zijn motief voor het prijsbeleid. Dat is wel van belang, omdat het motief de tariefsystematiek bepaalt.

Het NVVP voorziet in een gefaseerde invoering van een kilometerheffing; eerst een spitstarief, dan variabilisering van bestaande vaste heffingen, vervolgens zullen door normstelling de externe kosten van mobiliteit dalen en ten slotte zullen de externe kosten worden doorberekend in de prijs. Fasering acht de raad nuttig. Deze moet dan wel goed worden doordacht en helder en geloofwaardig worden vastgelegd zodat burger en bedrijven bij hun aankoop- en investeringsbeslissingen op de invoering kunnen anticiperen. De raad vraagt hiervoor nadrukkelijk aandacht omdat de passage over fasering in het NVVP te weinig houvast geven voor een goede inrichting van het invoeringstraject van de kilometerheffing.

Ruimtelijke inrichting en verkeer en vervoer
Voor het publieke kader van de ruimtelijke inrichting stelt het NVVP knooppunten centraal met het oog op het benutten van de ruimtestructurerende werking van infrastructuur. Rond deze knooppunten worden nieuwe locaties voor wonen en werken gebundeld. Voor de SER staat voorop dat de knooppunten goede overstap- en overslagmogelijkheden moeten bieden. Deze multimodale knooppunten zijn veelal aantrekkelijke vestigingsplaatsen voor bedrijven. Het ABC-locatiebeleid is op een lager schaalniveau een instrument dat ruimtelijke inrichting en verkeer en vervoer op elkaar afstemt. Het NVVP signaleert knelpunten in de praktijk van het locatiebeleid. Een fundamentele herziening volgt in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. De SER deelt de twijfels over de effectiviteit van het beleid en beveelt aan een meer gebied gericht beleid te voeren.

Bereikbaarheid en leefbaarheid in stedelijk gebied
Kenmerkend voor binnen stedelijke centra is de veelheid van functie die is geconcentreerd op een klein gebied. Deze concentratie van functie bepaalt, in samenhang met een goede bereikbaarheid en een ook voor fietser en voetganger aantrekkelijke vormgeving, de vitaliteit van steden. Met het oog op de vitaliteit staat het belang van een goede bereikbaarheid van stedelijke gebieden buiten kijf. De bereikbaarheid staat echter onder druk en verkeerscongestie doet afbreuk aan de leefbaarheid en veiligheid. Een goed evenwicht tussen bereikbaarheid, veiligheid en leefbaarheid binnen stedelijke gebieden vraagt om ruimte-efficiënte verkeersoplossingen die vriendelijk zijn voor bewoner, bedrijven, fietsers en voetgangers. De toewijzing van schaarse ruimte en het bevorderen van intensief, meervoudig en kwalitatief hoogwaardig ruimtegebruik behoren tot de belangrijk te uitdagingen van stedelijke gemeentebesturen.
Een parkeerbeleid dat de vitaliteit van de stad ondersteunt, vereist maatwerk op lokaal niveau, omdat de situatie in afzonderlijke gemeenten zeer kan verchillen. Tegen deze achtergrond kan de raad de keuze van het NVVP onderschrijven om het ABC-locatiebeleid te ontdoen van starre nationale parkeernormen. Dat betekent zeker niet dat op dit vlak afgezien zou moeten worden van sturing door de overheid. De landelijke overheid moet voorzien in kaders en instrumenten waarmee lokale overheden het locatie- annex parkeerbeleid kunnen vormgeven en waarmee provincies hun coördinerende taken kunnen realiseren. In dit bestuurlijke kader is het primair aan de plaatselijke overheid om een evenwicht te vinden tussen doelstellingen van bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid.

Het openbaar vervoer heeft een belangrijke functie voor de bereikbaarheid en de vitaliteit van (binnen)steden. De ambitie uit het NVVP een kwaliteitssprong in het openbaar vervoer te bewerkstelligen, onderschrijft de raad met het oog op die vitaliteit van steden. Deze kwaliteitssprong vraagt om flinke investeringen in fysieke infrastructuur, in materieel en ook in werkorganisaties. Een gelijktijdig streven naar meer marktwerking in het openbaar vervoer en naar investeren in kwaliteit en innovatie is mogelijk als aanleg en onderhoud van infrastructuur worden gesplitst en als voorzieningen worden getroffen voor overname van materieel aan het einde van een concessieperiode.

Ook een goede organisatie van de stedelijke distributie draagt bij aan de vitaliteit van steden. De raad onderschrijft de gebiedsgerichte aanpak in combinatie met de werkzaamheden van het Platform Stedelijke Distributie (PSD), dat een standaard procesaanpak voor gemeenten heeft vastgesteld voor de stedelijke distributie en een toegang regime heeft bepaald voor voertuigen.
De raad roept de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) op naast voorzitter van het platform ook voortrekker te zijn in de implementatie van de PSD- producten. Daar waar dergelijke vernieuwingen publieke investeringen vergen, ligt het voor de hand aansluiting te zoeken bij de in te stellen regionale mobiliteitsfondsen.

Bereikbaarheid en leefbaarheid in het landelijke gebied
In het landelijke gebied ligt er ook een spanningsveld tussen bereikbaarheid en leefbaarheid. Hier gaat het vooral om de door snijding van natuurgebieden en (cultuur) landschappen door verkeersinfrastructuur. Doorsnijding leidt tot versnippering en werpt barrières op voor de mobiliteit van dieren (en van voetganger en fietsers). Natuur- en landschapswaarden zijn niet in een prijs uit te drukken; daarom moet de overheid publieke kaders stellen om deze waarden te beschermen. De raad verwelkomt de voornemen tot ontsnippering, waarin is voorzien dat in 2010 90 procent van de bestaande knelpunten van infrastructuur met de ecologische hoofdstructuur is opgelost. De raad vraagt daarbij aandacht voor een voldoende financiering hiervan.
De raad vindt het ook logisch en wenselijk dat waar uitbreiding van infrastructuur aan de orde is, gekozen wordt voor het verbreden van tracés boven het aanleggen van nieuwe tracés. Uiteraard gaat een zorgvuldige weging van maatschappelijke kosten en baten aan de capaciteitsuitbreiding vooraf.

Regionale mobiliteitsfondsen
Het NVVP zet in op een stevige decentralisatie van het verkeers- en vervoerbeleid. Deze decentralisatie krijgt onder meer vorm door het in tellen van regionale mobiliteit fondsen. De eerste jaren zullen de hiermee gemoeide middelen alleen bestemd zijn voor infrastructuur. Op de langere termijn zullen ook de exploitatie van het openbaar vervoer en het overige verkeers- en vervoerbeleid eruit kunnen worden gefinancierd. Op deze manier moeten decentrale overheden in de toekomst over voldoende middelen kunnen beschikken om integrale besluitvorming binnen de verschillende ruimtelijk- economische beleidsterreinen mogelijk te maken.
De raad onderschrijft de in het NVVP aangekondigde decentralisatie van beleid ten volle en temt in met de instelling van regionale mobiliteit fondsen. Regionale mobiliteitsfondsen kunnen behulpzaam zijn bij het integreren van het regionale verkeers- en vervoerbeleid met aanpalende beleidsterreinen (ruimtelijke ordening, woningbouw, locatiebeleid, stedelijke vernieuwing). In dit verband verdient het aanbeveling om de exploitatie van het regionale openbaar vervoer (OV) op niet al te lange termijn in de mobiliteitsfond en onder te brengen. Dit biedt decentrale overheden meer armslag om afspraken te maken met bijvoorbeeld vastgoedontwikkelaars en locatie-exploitanten (recreatieparken, kantoorlocatie, congres- en winkelcentra) over de kwaliteit en bekostiging van OV-verbindingen. De samenhang tussen het regionale verkeer -en vervoerbeleid en andere beleid terreinen vraagt om een gebiedsgewijze aanpak en om een integraal bestuur dat democratisch gelegitimeerde afwegingen kan maken. De budgettaire eindverantwoordelijkheid voor de mobiliteitsfondsen zal daarom altijd bij een provincie of gemeente moeten liggen.

Bestuurlijke vormgeving: het relevante schaalniveau
Het NVVP koppelt de regionale mobiliteitfondsen aan provincie en kaderwetgebieden. De provincie is beheerder van het fonds; het provinciaal bestuur beslist over de prioriteitsstelling, waarbij moet worden gewaarborgd dat de inliggende gemeenten bij de besluitvorming betrokken worden. In de Kaderwetgebieden is het bestuur van het Kaderwetgebied beheerder van het fond .

De raad juicht de versterking van de (financiële)positie van de provincie –conform eerdere adviezen – toe. De in het NVVP geschetste bestuurlijke samenwerking zou de raad iets ander willen vormgeven, waarbij hij zich sterk aangesproken voelt door een citaat uit het advies van de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rob/Rfv): "Provincies zijn de aangewezen instanties om beslissingen te nemen wanneer samenwerkende gemeenten er niet uitkomen. Het rijk wanneer interprovinciale samenwerking en besluitvorming tokt." Door de provincie beheerder van het mobiliteitsfonds te maken, zal zij beter in staat zijn een sturende regionale taak op zich te nemen. Tegelijkertijd is van belang dat de provincie de inliggende gemeenten op een goede manier in de besluitvorming betrekt. De raad heeft daarom een voorkeur voor een model waarbij provincies bewaken dat de inliggende gemeenten op een goede manier samenwerken. De gemeenten zijn vervolgen vrij om binnen de provinciale kader over de prioriteitstelling te beslissen. Zolang dit goed verloopt, moeten zij ook over de bijbehorende middelen kunnen beschikken. Pas wanneer gemeenten er onderling niet uitkomen, moet de provincie de knoop doorhakken. Evenzo moet het rijk beslissingen nemen wanneer interprovinciale besluitvorming stokt.
Verder dienen provincie en gemeenten samen te werken met marktpartijen, belangenorganisatie en reizigers. Een regionaal mobiliteit orgaan kan als drager van die samenwerking fungeren.