Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2000 | Onvolledige AOW-opbouw

Onvolledige AOW-opbouw

Advies 2000/05 - 31 mei 2000

Download:Volledig advies (427 kB)

Samenvatting

Adviesaanvraag
Op 16 december 1999 heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal aan de Sociaal-Economische Raad (SER) advies gevraagd over de financiële positie van ouderen met een onvolledig opgebouwde uitkering op grond van de Algemene Ouderdomswet (onvolledige AOW-opbouw). De Tweede Kamer vindt het uit het oogpunt van sociaal beleid wenselijk de inkomenspositie van deze groep ouderen te verbeteren en daartoe oplossingen op korte en lange termijn te verkennen. In de adviesaanvraag geeft de Tweede Kamer daarvoor vijf mogelijke beleidsvarianten aan:
  • verhogen van de leeftijd waarop de AOW-opbouw start;
  • verruimen van de pensioenvrijlating in de Algemene Bijstandswet;
  • bijverzekeren via pensioenfondsen of via het lijfrenteregime;
  • verhogen van de fiscale ouderenaftrek;
  • inkopen van AOW-jaren.
  • De Tweede Kamer vraagt de SER advies uit te brengen over deze beleidsvarianten en daarbij tevens alternatieven te onderzoeken die kunnen bijdragen aan een oplossing voor het verbeteren van de inkomenspositie van mensen met een onvolledige AOW-opbouw.

    Probleemafbakening
    De mogelijkheid van een onvolledige AOW-opbouw is inherent aan elke opbouwsystematiek. De raad beschouwt daarom het probleem van een onvolledige AOW-opbouw vooral als een inkomensprobleem dat samenhangt met het ontbreken van voldoende inkomsten naast een onvolledige AOW-uitkering. Daarvoor gelden verschillende oorzaken: de beperkte omvang of afwezigheid van een wettelijk pensioen of van een aanvullend pensioen in Nederland (als gevolg van onder meer een laag arbeidsinkomen, een beperkt arbeidsverleden en een relatief hoge AOW-franchise in de aanvullende pensioenregelingen), en de hoge premiestelling van de AOW-inkoopregeling waartegen onvolledige AOW-jaren kunnen worden ingekocht.
    Het probleem doet zich in het bijzonder voor bij de bijstandsafhankelijke AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw (doelgroep). Op dit moment zijn er naar schatting ongeveer 16.000 huishoudens van AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw die een beroep doen op de bijstandsverlening. Overigens, ook het niet-gebruik van aanvullende bijstand kan in de praktijk tot een ontoereikende inkomenspositie leiden.
    In de toekomst kan de omvang van de genoemde doelgroep toenemen, onder meer door het stijgende aantal immigranten in de oudere bevolkingsgroepen, het geleidelijk uitdoven van de AOW-overgangsregeling (die geen betekenis meer heeft voor AOW-gerechtigden geboren na 31 december 1941) en veranderende leef-, arbeids- en migratiepatronen.

    Standpunt raad
    De raad is van mening dat er beleidsmatige aandacht moet worden geschonken aan het inkomensprobleem van AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw die nu dan wel in de toekomst een beroep moeten doen op aanvullende bijstand. Hij stelt een aantal maatregelen voor waarbij de bevordering van de eigen verantwoordelijkheid voor een adequate oudedagsvoorziening vooropstaat.

    De raad acht voor huidige bijstandsafhankelijke AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw specifieke maatregelen wenselijk.

    In de eerste plaats adviseert hij de inkomenspositie van de doelgroep te verbeteren door een beperkte verruiming van het normbedrag van de reeds bestaande pensioenvrijlating in de Algemene Bijstandswet. Hierdoor kunnen meer mensen uit de doelgroep een beroep doen op aanvullende bijstand en hebben zij bovendien meer voordeel van een (eventueel) particulier opgebouwde oudedagsvoorziening.
    Verder zou deze maatregel toekomstige AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw kunnen stimuleren een oudedagsvoorziening op te bouwen. De raad merkt bij deze maatregel op dat hij er ten principale van uitgaat dat een inkomen bestaande uit een onvolledige AOW-uitkering en een aanvullende bijstandsuitkering toereikend is om te voorzien in een bestaansminimum bij ouderdom.

    In de tweede plaats adviseert de raad het beleid gericht op het voorkomen van het niet-gebruik van aanvullende bijstand onder 65-plussers met een buitenlandse nationaliteit, te optimaliseren. Hij verwijst daarvoor naar de reeds lopende initiatieven van lokale overheden.

    Voor toekomstige AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-uitkering stelt de raad een evenwichtig, binnen nader te bepalen budgettaire kaders, pakket maatregelen voor gericht op het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid en op het creëren van maatwerkoplossingen. Hij gaat er voorts van uit dat deze groep in het algemeen nog in de gelegenheid is een onvolledige AOW-opbouw te repareren of te compenseren, dan wel daartoe in de gelegenheid wordt gesteld.

    De raad adviseert de effectiviteit van de AOW-inkoopregeling te vergroten. Daarbij denkt hij aan het verlengen van de periode waarin een beroep kan worden gedaan op de inkoopregeling (bijvoorbeeld tot 5 of 10 jaar). Tevens denkt de raad aan het veranderen van het tarief voor de inkoop van ontbrekende AOW-verzekeringsjaren. Ook beveelt hij de overheid en de Sociale Verzekeringsbank aan na te gaan welke categorieën thans nog niet in aanmerking komen voor de gelijkstelling met de Nederlandse nationaliteit en daarnaast of een eventuele gelijkstelling ertoe zou kunnen leiden dat zij meer gebruik kunnen maken van de inkoopregeling.

    Verder acht de raad het van belang dat de financieel haalbare mogelijkheden worden bevorderd voor de vrijwillige inkoop van fiscaal gefacilieerde pensioenrechten in aanvullende pensioenregelingen. Hiervoor verwijst hij naar het Convenant inzake de arbeidspensioenen .

    De raad adviseert ook de mogelijkheden te verruimen voor het fiscaal gefacilieerd aanvullen van tekorten in de AOW-opbouw via het lijfrenteregime. Daarvoor beveelt hij aan in de fiscale regelgeving een feitelijk te constateren AOW-tekort hoe dan ook als tekort aan te merken waarvan de aanvulling fiscaal gefacilieerd dient te worden.

    Ook stelt de raad voor dat overheid en uitvoeringsinstanties doelgerichte initiatieven ontplooien ter verbetering van de voorlichting over de gevolgen van een onvolledige AOW-opbouw en over de mogelijkheden om een onvolledige AOW-opbouw te compenseren via de verruimde inkoopregeling.

    Tot slot is er volgens de raad aanleiding om op enig moment in een breder verband en onder handhaving van het opbouwkarakter van de AOW te bezien of de huidige opbouwsystematiek (in het bijzonder de opbouwperiode van 50 jaar) nog adequaat is. De aanleiding hiervoor is gelegen in tal van ontwikkelingen, zoals de toenemende internationale (arbeids)mobiliteit, de groei van het aandeel ouderen in minderheidsgroeperingen, de stijging van het aandeel niet-westerse allochtonen in de Nederlandse bevolking en veranderende leef-, arbeids- en migratiepatronen.