Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2000 | Emissiehandel in klimaatbeleid

Emissiehandel in klimaatbeleid

Advies 2000/06 - 19 mei 2000

Download:Volledig advies (382 kB)

Samenvatting


Dit advies behandelt de mogelijkheid tot introductie van verhandelbare emissierechten voor broeikasgassen (waaronder CO2 ) in Nederland en Europa en bespreekt de voorwaarden voor een binnenlands experiment met dit marktconforme instrument. De Sociaal-Economische Raad (SER) heeft zich in zijn advies over de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1: Binnenlandse maatregelen positief uitgesproken over de mogelijkheden die emissiehandel biedt voor een kosteneffectieve aanpak in het klimaatbeleid. In dit vervolgadvies over deel 1 van de Uitvoeringsnota gaat de raad dieper in op dit nieuwe, marktconforme instrument in klimaatbeleid.

Kern van het advies
In dit advies plaatst de SER emissiehandel in klimaatbeleid nadrukkelijk in een Europees kader. De introductie van binnenlandse emissiehandel heeft pas zin als ook de Europese Unie (EU) een principiële keuze voor emissiehandel heeft gemaakt.
Emissiehandel op internationaal niveau geeft potentieel de grootste kosteneffectiviteit van reductie van emissies van broeikasgassen. De introductie van een binnenlands handelssysteem moet bij voorkeur vanuit de EU worden gecoördineerd, zodat er in de afzonderlijke lidstaten op elkaar afgestemde regelingen ontstaan waardoor handel tussen deze landen mogelijk is. De raad ziet het meest in een systeem van verhandelbare emissierechten met een vastgelegde maximale totale uitstoot (een plafond) voor het deelnemingsgebied per tijdseenheid. Een experiment met dit nieuwe instrument acht de raad pas zinvol na verdere studie naar de voorwaarden van emissiehandel. Dan kan een goed doordacht, gericht en kansrijk experiment worden opgezet.

Werking van emissiehandel
Handel in emissies stelt de markt in staat om, bij een gegeven doelstelling, de meest kosteneffectieve maatregelen voor emissiereductie van broeikasgassen te selecteren. Bij handel in emissierechten moeten bedrijven (of personen) een recht verwerven om een bepaalde hoeveelheid broeikasgassen uit te mogen stoten. De totale hoeveelheid rechten in omloop ligt vast en wordt bepaald door het gestelde emissiedoel; dit is het uitstootplafond. De in omloop gebrachte rechten zijn verhandelbaar. Bedrijven die meer rechten hebben verworven dan nodig voor hun totale uitstoot kunnen de overgebleven rechten verkopen aan bedrijven die te weinig rechten hebben voor hun uitstoot. Zo kan er een prijs ontstaan voor emissierechten.

Aan deze basisvorm is in de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid, deel 1 een element toegevoegd; dat is het concept van verhandelbare reductiecertificaten . Het kabinet stelt voor om handel in emissierechten onder een plafond vooralsnog alleen te introduceren voor op de binnenlandse markt gerichte sectoren. Voor de energie-intensieve exportgerichte sectoren wil het kabinet de huidige convenantenaanpak voorlopig handhaven. Bovenop gemaakte convenantafspraken zouden specifieke extra emissiereducties in de energieintensieve en exportgerichte sectoren via een certificatensysteem ook verhandelbaar gemaakt worden. Het doel daarvan is om kosteneffectieve reductiemaatregelen in die sectoren bij het handelssysteem te betrekken.

De verdere technische uitwerking van emissiehandel betreft de keuze voor de vormgeving van het systeem. De vormgeving is belangrijk omdat elke keuze daarin vergaande consequenties heeft voor de werking van het systeem en voor de deelnemers. Bij de vormgeving van emissiehandel gaat het om verdelingsaspecten (de initiële verdeling van rechten), handelsaspecten, institutionele aspecten en juridische aspecten.

Europees kader
De raad legt sterk de nadruk op de totstandkoming van een handelssysteem op het niveau van de EU. Met internationale emissiehandel kan de grootste kosteneffectiviteit worden bereikt. Ook voor de specifieke Nederlandse situatie is emissiehandel op internationaal niveau het meest aantrekkelijk. De relatief omvangrijke energie-intensieve en exportgerichte economische sectoren kunnen dan deelnemen aan emissiehandel zonder dat hun concurrentiepositie binnen de EU wordt aangetast. Bij alleen binnenlandse emissiehandel zouden deze sectoren vanwege hun concurrentiepositie van deelname worden uitgesloten. Het vergt bovendien praktisch gezien nog een grote inspanning voordat emissiehandel operationeel kan zijn. Voor emissiehandel op nationale schaal kunnen daarnaast de transactiekosten vrij hoog worden. De raad vindt daarom dat de complexe operatie van de introductie van een Nederlands systeem pas moet worden ingezet als er serieus uitzicht is op emissiehandel op het niveau van de EU als instrument in het communautaire klimaatbeleid.
De binnenlandse introductie is gecompliceerd doordat rekening gehouden moet worden met lopende meerjarenafspraken en convenanten tussen de overheid en branches of bedrijven. Niet iedere partij zal die zomaar willen opgeven. Op Europees niveau is er nog geen gemeenschappelijke klimaatbeleidspraktijk, waardoor inpassingsproblemen daar geen grote rol spelen.

Om ervaring op te doen met het instrument emissiehandel is het wenselijk om op landelijk of sectoraal niveau te starten met emissiehandel. Daarop kan internationaal worden voortgebouwd. Zorgvuldigheid is vereist bij de opzet van een systeem van emissiehandel.

Europese afstemming
Om op Europees niveau een uniform systeem te realiseren, is het noodzakelijk om bij de opzet van een Nederlands systeem rekening te houden met de compatibiliteit daarvan met systemen in andere lidstaten en met een overkoepelend Europees systeem. Idealiter wordt een Nederlands systeem van emissiehandel gebaseerd op een raamwerk dat door de EU aan de lidstaten wordt aangereikt en dat de afstemming van verschillende nationale systemen regelt. De raad vraagt het kabinet daarom in de EU actief te bevorderen dat een aantal minimumeisen – zoals de definitie van een emissierecht en de registratie van eigendom van rechten, emissies en handel – voor nationale emissiehandel wordt opgesteld. De Europese Commissie heeft recent een discussiestuk (een Groenboek) uitgebracht over emissiehandel, waarin de noodzaak van afstemming wordt onderkend. Nederland moet bevorderen dat dit Groenboek binnen afzienbare termijn tot daadwerkelijke besluitvorming leidt.

Voorkeur voor emissierechten boven reductiecertificaten
Om verschillende redenen vindt de raad het concept van verhandelbare reductiecertificaten minder aantrekkelijk dan verhandelbare emissierechten: Ten eerste heeft de raad grote twijfels over de interesse van bedrijven in het realiseren van extra emissiereducties bovenop de afgesproken reductie in een meerjarenafspraak of convenant. Ten tweede vereist het systeem met reductiecertificaten certificering van specifieke reducties die het gevolg zijn van allerlei verschillende maatregelen; dit zal een complexe zaak zijn. Ten derde is een systeem van verhandelbare reductiecertificaten in de ogen van de raad niet gemakkelijk naar internationaal niveau te vertalen.

Tegen deze achtergrond heeft de raad een voorkeur voor verhandelbare emissierechten met een uitstootplafond als uiteindelijk te implementeren systeem voor het effectief behalen van de doelstellingen van het klimaatbeleid. Het concept van verhandelbare reducties kan in andere, meer lokale of nationale milieukwesties (bijvoorbeeld NOx ) wellicht beter worden toegepast.

Goede voorbereiding van een experiment
De raad onderschrijft de gedachte dat een experiment met emissiehandel goed kan bijdragen tot het oplossen van een aantal praktische bezwaren. Het experiment moet in de ogen van de raad leiden tot een kansrijk binnenlands systeem van emissiehandel, dat op zijn beurt ook internationaal operationeel moet kunnen zijn. Hierbij speelt het volgende dilemma. Enerzijds moet het experiment al aan een aantal noodzakelijke voorwaarden voor de introductie van een systeem van emissiehandel voldoen om te kunnen zien hoe het systeem uitwerkt. Bijvoorbeeld de eisen van meetbaarheid van emissies en uitvoerbaarheid van de regelingen gelden ook voor een experiment. Anderzijds kan het experiment bijdragen tot het realiseren van die voorwaarden. Zo kan bijvoorbeeld het vertrouwen van deelnemers in het instrument worden vergroot met behulp van een (geslaagd) experiment.
Het in deel 1 van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid voorgestelde experiment met de certificering van specifieke reducties vindt de raad te beperkt van opzet. Alleen certificering geeft onvoldoende inzicht in de werking van het instrument verhandelbare reductiecertificaten. In het voorgestelde experiment worden extra reducties uitgelokt met een subsidie; daarmee blijft het belangrijkste kenmerk van emissiehandel, namelijk de handel, buiten het experiment.

De raad beveelt aan om pas na onderzoek naar de belangrijkste voorwaarden voor binnenlandse emissiehandel een experiment op te zetten. Alleen op die basis is een experiment kansrijk en effectief. De raad steunt dan ook de instelling van een onafhankelijke, breed samengestelde commissie die nader onderzoek zal doen naar de voorwaarden waaronder handel in emissierechten in Nederland kan worden geïntroduceerd. Een zorgvuldige opzet en vormgeving van zo een nieuw instrument is vereist. De commissie kan daarbij ook een doordacht voorstel doen voor het hierboven genoemde experiment. De raad beveelt ook aan de opdracht aan deze commissie uit te breiden met de Europese context voor emissiehandel.