Home | Publicaties | SER-adviezen | 2000 - 2009 | 2000 | Sociaal-economische beleidscoördinatie in de EU

Sociaal-economische beleidscoördinatie in de EU

Advies 2000/01 - 18 februari 2000

Download:Volledig advies (348 kB)

Samenvatting


Het kabinet heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren over de macro-economische beleidscoördinatie in de Europese Unie, mede met het oog op de komende Europese top van Lissabon in maart 2000. Het kabinet vraagt de visie van de raad met name ten aanzien van (de stroomlijning en versterking van de synergie binnen) het huidige raamwerk voor beleidscoördinatie en over de rol en betrokkenheid van sociale partners op Europees en nationaal niveau.
In het onderstaande worden eerst enkele uitgangspunten besproken. Vervolgens wordt ingegaan op het raamwerk van beleidscoördinatie en op de betrokkenheid van sociale partners bij de sociaal-economische beleidsvorming. Ten slotte wordt aandacht besteed aan de beleidsagenda van het Portugese voorzitterschap.

Uitgangspunten
Bij een toenemende economische integratie in de EU worden lidstaten in sterkere mate geconfronteerd met grensoverschrijdende effecten van elkaars economische beleid. Dit leidt tot een behoefte aan beleidscoördinatie. Aan de andere kant moet er ruimte worden geboden voor beleidsconcurrentie. Gegeven de gemeenschappelijkheid van het monetaire beleid zal er immers ruimte moeten zijn voor een flexibele inzet van nationale beleidsinstrumenten. Dit betekent dat de voor- en nadelen van beleidscoördinatie en -concurrentie van geval tot geval moeten worden afgewogen. In dit verband onderschrijft de raad de opvatting van het kabinet dat de keuze voor coördinatie af moet hangen van de vraag of Europese coördinatie het bereiken van de doelstellingen ten aanzien van economische groei, werkgelegenheid en sociale cohesie dichterbij kan brengen dan door afzonderlijk nationaal beleid mogelijk zou zijn.

De raad signaleert dat de toenemende integratie op sociaal-economisch terrein gepaard gaat met lichte, formeel niet-bindende vormen van beleidscoördinatie. Deze tendens is zichtbaar in de ontwikkeling van de globaal-economische richtsnoeren, de werkgelegenheidsrichtsnoeren en de beleidsvoornemens die voortvloeien uit het proces van Cardiff.

Het raamwerk van beleidscoördinatie
De beleidscoördinatie dient de autonomie en eigen verantwoordelijkheid van de diverse betrokken partijen te respecteren. Daarnaast moet worden gewaakt voor het alsmaar op elkaar stapelen van coördinatieprocedures. Naarmate het aantal procedures toeneemt, neemt ook de noodzaak toe om de samenhang te bewaken en overlappingen te vermijden. Er is geen reden om een nieuw proces (bijvoorbeeld dat van Lissabon) aan de bestaande toe te voegen.
De raad is van mening dat het kabinet zich in de komende jaren krachtig dient in te spannen om het Europese coördinatieraamwerk te stroomlijnen en de synergie ervan te versterken. Waar dat zinvol is dient dit te gebeuren aan de hand van verifieerbare doelstellingen. Bovendien zouden de verschillende coördinatie-instrumenten meer volgens eenzelfde cyclus (doelstellingen, implementatie, evaluatie) kunnen verlopen.
Binnen het coördinatieraamwerk vormen de globale richtsnoeren voor het economisch beleid het overkoepelende instrument, waarbij aan de Ecofin-Raad een regierol toevalt.
De raad verwijst in dit verband naar de adviesaanvraag waarin het kabinet opmerkt dat, spiegelbeeldig aan de bijdrage van de Ecofin-Raad aan de vaststelling van werkgelegenheidsrichtsnoeren in de Sociale Raad, de Sociale Raad op de voor hem relevante aspecten een bijdrage zou moeten kunnen leveren aan de concept-globale richtsnoeren, ten behoeve van finale besluitvorming in de Ecofin-Raad. De Europese Raad blijft politiek verantwoordelijk voor de samenhang tussen de coördinatieprocedures.
Het is evident dat een verantwoorde arbeidskostenontwikkeling noodzakelijk is voor een evenwichtige beleidsmix. Daarom is het ook logisch dat de Raad hier in de globale richtsnoeren aandacht aan geeft. Het is evenwel gewenst onderscheid te maken tussen het deel van de arbeidskostenontwikkeling waarvoor overheden verantwoordelijkheid dragen en de loonkostenontwikkeling die voortvloeit uit onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers. Het verdient aanbeveling om het vraagstuk van de loonontwikkeling in de lidstaten direct en in die samenhang met sociale partners te bespreken. Op Europees niveau is daarvoor onder meer de macro-economische dialoog beschikbaar.
De verantwoordelijkheid voor de voortgang van structurele hervormingen en het versterken van de concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven is momenteel verspreid over verschillende Europese Raden (vooral de Ecofin-Raad, de Interne Markt Raad en de Industrie-Raad). In het kader van de beoogde stroomlijning en versterking van synergie wil de raad zich aansluiten bij voorstellen om de Interne Markt Raad en de Industrie-Raad samen te voegen tot een Raad voor het concurrentievermogen. Een ander punt is dat het proces van Cardiff zich tot nu toe buiten het gezichtsveld van de sociale partners voltrekt. Het is gewenst om via overleg- en adviesprocedures in deze leemte te voorzien.

De betrokkenheid van sociale partners
Een goede invulling van de 'E' van EMU, gericht op duurzame economische groei, werkgelegenheid en sociale samenhang, vraagt onder meer om een effectieve beleidscoördinatie. Gelet op de specifieke verantwoordelijkheden van sociale partners zou het niet goed zijn als de afstemming zich uitsluitend tot de overheidssfeer zou beperken. Er is alle aanleiding om werkgevers- en werknemersorganisaties zowel op nationaal als op Europees niveau bij de beleidsvoorbereiding te betrekken.

Overleg en advisering
Met het oog op de verdeling van verantwoordelijkheden is het van belang om onderscheid te maken tussen overleg en advisering. Overleg kan, als betrokkenen dat wensen, leiden tot afspraken. Dat staat evenwel niet voorop. Zo ligt de waarde van de macro-economische dialoog besloten in de mogelijkheid om in alle vrijheid informatie en inzichten te kunnen uitwisselen. Gezien de flinke overlapping tussen de nieuwe macro-economische dialoog en het (minder breed samengestelde) Permanent Comité voor Arbeidsmarktvraagstukken (PCA) meent de raad dat het PCA kan worden opgeheven.
Daarnaast pleit de raad voor een flankerend adviesforum voor de sociale partners op Europees niveau, dit naar analogie van de opzet in Nederland. Een flankerend forum van advies over het macro-economische beleid aan in het bijzonder de Raad van ministers kan door verdiepende analyses meerwaarde geven aan het overleg. Om verschillende redenen ligt het voor de hand om deze adviesfunctie bij het ESC neer te leggen. Daar staat tegenover dat de binding met de representatieve Europese organisaties van werkgevers en werknemers zwak is.
Vertegenwoordigers van het ESC worden door de nationale lidstaten voorgedragen en door de Raad van Ministers benoemd. Het recht van voordracht zou voor een deel (ook) aan representatieve Europese organisaties van werkgevers en werknemers moeten worden gegeven. Daarnaast zou het ESC moeten zorgdragen voor een volwaardig systeem van plaatsvervanging voor haar leden. Dit zou een grotere betrokkenheid mogelijk maken van bestuurders en specialisten van representatieve organisaties.
De door de SER voorgestane benadering staat haaks op het voorstel van de Europese Commissie om de samenstelling van het ESC te verbreden (tot een vertegenwoordiging van de civil society ). Daardoor zal immers de band met (nationale en Europese) werkgevers- en werknemersorganisaties losser worden. Het ESC krijgt daardoor een onduidelijke structuur waarin de inbreng van sociale partners niet meer goed herkenbaar is. Dat is geen solide basis voor goede, gezaghebbende en evenwichtige advisering over belangrijke sociaal-economische vraagstukken. De raad spreekt zich daarom nadrukkelijk uit tegen dit Commissie-voorstel. Hij staat daarentegen positief tegenover een vervanging van de algemene adviesplicht door een verplichting die op belangrijke wetgevings- en beleidsvoornemens isgericht.

Kanttekeningen bij de beleidsagenda van het Portugese voorzitterschap
De raad onderschrijft het streven van het Portugese voorzitterschap naar een verhoging van het groeitempo van de EU naar gemiddeld 3 procent per jaar. Dat is nodig om de hoge werkloosheid in de EU terug te dringen. Een dergelijke versnelling van het groeitempo is, gelet op de noodzaak de groei ook in ecologisch opzicht duurzaam te doen zijn, wel een ambitieuze opgave.
De raad stemt graag in met de nadruk die wordt gelegd op het belang van zowel macro-economische stabiliteit als op een grotere dynamiek door innovatie. Terecht wordt gewezen op de noodzaak van structurele hervormingen (om dynamiek en ondernemingszin te versterken) en op de noodzaak van sociale samenhang (waaronder het tegengaan van sociale uitsluiting). De nadere uitwerking laat evenwel nog veel te wensen over. Een zekere ordening van prioriteiten voor Europees beleid ontbreekt.
De raad vindt het voornemen om het zogenoemde High Level Forum een permanente status te geven in strijd met het streven naar stroomlijning van het bestaande coördinatieraamwerk.

Belastingen behoren tot de kern van de nationale soevereiniteit. De Europese besluitvorming over belastingen is daarom onderworpen aan het vereiste van unanimiteit. Dat vormt enerzijds een waarborg tegen het ontstaan van vormen van overbodige of zelfs ongewenste belastingharmonisatie. Anderzijds is daardoor een hoge drempel opgeworpen voor het realiseren van de mate van belastingcoördinatie die voor een goed functioneren van de interne markt en de EMU nodig zou kunnen zijn. De raad stelt vast dat er over de oplossing van coördinatievraagstukken op het fiscale terrein verschillende opvattingen bestaan en gaat ervan uit dat deze problematiek ook de komende tijd op de politieke agenda zal staan.

De toegevoegde waarde van het Europese structuur- en cohesiebeleid moet vooral worden gezocht in de versterking van de vestigingsplaatsfactoren in de minder ontwikkelde lidstaten. De raad ziet geen reden om de beschikbare middelen voor de huidige 15 lidstaten op dit punt te verruimen, maar wil een groter deel van de middelen bestemmen voor de landen van Midden- en Oost-Europa die de komende jaren tot de EU zullen toetreden.

Op sociaal terrein staan de verschillende lidstaten voor de uitdaging de nationale stelsels van sociale bescherming aan te passen aan veranderende omstandigheden en daardoor ook de financierbaarheid op lange termijn veilig te stellen. Deze kwestie is primair een nationale aangelegenheid. De hoge mate van gemeenschappelijkheid in de aard van de problematiek maakt het evenwel zinvol ook op dit terrein gericht goede praktijken uit te wisselen en te stimuleren. De raad wil zich daarbij aansluiten bij de vier zogenoemde sleuteldoelstellingen die de Europese Commissie voor de modernisering van de sociale zekerheid noemt: werk lonend maken en een vast inkomen bieden; pensioenen veilig stellen en pensioenstelsels betaalbaar maken; sociale integratie bevorderen; en betaalbare en kwalitatief hoogwaardige gezondheidsbescherming bieden. Onderzocht moet worden of de toekomstige financierbaarheid van de nationale stelsels van sociale zekerheid en pensioenen kan worden bevorderd door benchmarking in communautair verband.