Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Klimaatbeleid Deel 1

Advies Uitvoeringsnota klimaatbeleid Deel 1

Advies 1999/14 - 15 oktober 1999

Dit is een advies op hoofdlijnen over het eerste deel van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid , dat in juni 1999 door het kabinet is uitgebracht. Deze nota bevat de Nederlandse beleidsvoornemens voor de uitvoering van het klimaatverdrag van Kyoto. Het eerste deel betreft binnenlandse maatregelen. De raad ontving bij brief van 30 juni 1999 een adviesaanvraag over de nota met daarin vijf specifieke vragen. In dit advies wordt voor zover mogelijk een antwoord op deze vragen gegeven, evenals een algemeen commentaar op de uitgangspunten en voorstellen uit de nota. Niet alle vragen worden uitputtend behandeld; de raad neemt zich voor op het thema verhandelbare emissierechten terug te komen in een vervolgadvies.

Download:Volledig advies (1088 kB)

Samenvatting

Algemeen oordeel over het voorgestelde beleid

Doelstelling
De door de Nederlandse overheid aangegane internationale verplichting is een reductie van de jaarlijkse uitstoot van zes broeikasgassen van zes procent ten opzichte van de uitstoot van 1990/1995. Deze uitstootreductie moet in de periode 2008-2012 zijn gerealiseerd. Voorts hanteert het kabinet het uitgangspunt dat minimaal de helft van de beleidsopgave met binnenlandse maatregelen moet worden bereikt; de andere helft mag ook met de zogenoemde flexibele instrumenten in het buitenland worden behaald. Voor de raad zijn deze internationale afspraken een gegeven dat niet ter discussie staat. De raad hecht eraan dat de doelstelling ambitieus doch realiseerbaar is. Het is om verschillende redenen van groot belang de doelstelling te bereiken. Een robuust pakket maatregelen is daarom noodzakelijk, evenals een goede monitoring van het beleid. De raad waardeert het positief dat het kabinet ijkmomenten heeft vastgelegd voor het klimaatbeleid.

Lange termijn
Gelet op de huidige wetenschappelijke inzichten is het aannemelijk dat na 2010 verdere mondiale uitstootreducties nodig zullen zijn. De Uitvoeringsnota hanteert de voorbereiding op dit langetermijnbeleid als tweede doelstelling. Als perspectief voor de toekomst ziet de raad dat bij één internationaal afgesproken reductiepercentage voor de Europese Unie wordt afgezien van een verdeling daarvan naar lidstaat. Instrumenten van klimaatbeleid zouden op Europees niveau moeten worden geoperationaliseerd, in het bijzonder zou een systeem van verhandelbaarheid binnen de Europese Unie tot stand moeten worden gebracht.

Robuustheid van de voorgestelde maatregelen
Op basis van analyses van het CPB en het ECN/RIVM twijfelt de raad aan de robuustheid van het voorgestelde basispakket met maatregelen. Verschillende maatregelen, zoals vrijwillige afspraken met kolencentrales, moeten nog worden geconcretiseerd, waardoor het effect ervan nu nog onzeker is. Ook de concrete maatregelen ter stimulering van duurzame energie ontbreken nog. Het voorgestelde reservepakket lijkt bovendien niet in staat eventuele tegenvallers snel en adequaat op te vangen. De voorgestelde reservemaatregelen kunnen over het algemeen niet snel worden ingevoerd en ook het beoogde effect ervan is niet op korte termijn te verwachten. De raad beveelt aan de nog in te vullen maatregelen voortvarend te concretiseren en gelet op de grote onzekerheden ook nieuwe, nog onbenutte opties te overwegen.

Deltaplan voor een meer duurzame energievoorziening
Teneinde de verstoring van het klimaat te beperken, wordt het door velen noodzakelijk geacht op de lange termijn vergaande mondiale emissiereducties te realiseren. De kern van het langetermijnprobleem van klimaatverandering wordt gevormd door de uitstoot van CO2, die direct is gekoppeld aan het verbruik van fossiele brandstoffen. De raad is van mening dat energiebesparing noodzakelijk is, maar dat dit niet voldoende zal kunnen zijn om de klimaatverandering te beteugelen. Ontwikkelingen in de maatschappij, nationaal en internationaal, wijzen immers op een toenemende vraag naar energie. Daarom zullen minder milieubelastende (in het bijzonder koolstofarme) vormen van energie een groter aandeel in de energievoorziening moeten krijgen. De mogelijkheden op dit terrein moeten nu reeds krachtig ter hand worden genomen om een dergelijke verschuiving te bewerkstelligen. Ambitieus energiebeleid vereist een daadkrachtige, gebundelde aanpak, in de vorm van een "deltaplan voor een meer duurzame energievoorziening". Een dergelijke, offensieve aanpak zou kunnen leiden tot prijsdoorbraken bij duurzame energiebronnen. De SER en de in het advieswerk participerende organisaties zijn van harte bereid in overleg met de verantwoordelijke bewindspersonen hiertoe initiatieven te ontplooien.

De adviesaanvraag
In de adviesaanvraag werd aandacht gevraagd voor vijf specifieke punten. Deze komen hieronder kort aan bod.

Maatschappelijke kosten van het klimaatbeleid in relatie tot die van andere beleidsterreinen
De raad interpreteert de vraag uit de adviesaanvraag zo dat de kosten en baten ten behoeve van het klimaatbeleid moeten worden afgewogen tegen die van andere beleidsterreinen. De adviesaanvraag noemt daarbij onderwijs en de gezondheidszorg als voorbeeld. Deze afweging is volgens de raad nu niet aan de orde daar Nederland zichzelf internationaal heeft verplicht tot emissiereductie. Een afweging van maatschappelijke kosten en baten over het gehele terrein van overheidsactiviteiten is op zich legitiem, doch zeer complex en slechts mogelijk op subjectieve gronden. Een dergelijke (politieke) afweging ligt buiten het bestek van dit advies.

Vernieuwende initiatieven voor het vergroten van het maatschappelijk draagvlak
De raad deelt de opvatting van het kabinet dat een breed maatschappelijk draagvlak cruciaal is voor het klimaatbeleid. Naar de mening van de raad hebben de overheid en de doelgroepen ieder een rol te spelen in het vergroten van het draagvlak, ook gezamenlijk optreden biedt echter mogelijkheden daartoe.

De overheid heeft als taak te informeren, te communiceren en te overtuigen. Het overheidsbeleid is overtuigender naar de mate waarin zij zelf consistent opereert. De raad beveelt aan te bewerkstelligen dat in Europees verband energiesubsidies worden afgebouwd. Zo wordt tegemoet gekomen aan het beginsel dat externe effecten van (onder meer) energieconsumptie in de prijs worden verdisconteerd. Ook zouden koplopers op het terrein van schone energie moeten worden beloond en achterblijvers bestraft.

Om ervoor te zorgen dat alle doelgroepen hun bijdrage leveren aan het behalen van de beleidsdoelstellingen, moet de overheid het gesprek aangaan met deze groepen en hun diverse opvattingen ten aanzien van het klimaatbeleid aan bod laten komen. Zo kan gericht getracht worden het draagvlak te vergroten. Van maatschappelijke organisaties mag vervolgens worden verwacht dat wanneer zij de ernst van de klimaatverandering hebben onderkend, zij dit ook in woord en daad uitdragen. Op ondernemersniveau zou bij productontwerp en bij het productieproces nog meer aandacht kunnen worden besteed aan een zuinig en milieuverantwoord gebruik van energie. Voor consumenten geldt dat het hun vaak ontbreekt aan informatie, met name over het energieverbruik dat nodig is voor productie en distributie van goederen en diensten. De raad ondersteunt voorstellen die de kennis van de consument op dit punt kunnen verbeteren.

Visieontwikkeling inzake verhandelbare emissierechten
Deze vraag is gesteld tegen de achtergrond van een langetermijnstrategie ter terugdringing van de CO2-uitstoot. De raad heeft aangegeven deze strategie, die op zowel technologische als instrumentele vernieuwing moet stoelen, ten volle te onderschrijven. Over verhandelbare rechten is de afgelopen jaren veel geschreven. Ook de SER heeft zich al eerder met dit onderwerp beziggehouden. Het concept is theoretisch interessant en zou voor de Nederlandse situatie aantrekkelijk kunnen zijn. De SER is sterk voorstander van experimenten met dit instrument, mits deze goed zijn doordacht. Een goed gekozen vormgeving is van groot belang gezien de vele praktische haken en ogen van het instrument. De raad heeft zich nog onvoldoende een mening kunnen vormen over de voorstellen uit de Uitvoeringsnota en neemt zich voor hier in een vervolgadvies op terug te komen.

Positie van energie-intensieve bedrijven binnen het klimaatbeleid
De raad plaatst deze vraag in de internationale context waarbinnen Nederland een energie-intensieve economische structuur heeft, die sterk exportgericht is. De Nederlandse industrie is internationaal vergeleken wel energie-efficiënt. Deze uitgangspositie kan het klimaatbeleid, ondanks de relatief hoge energie-efficiëntie, compliceren, omdat het in het klimaatbeleid nu gaat om een absolute daling van de uitstoot van broeikasgassen.

Het door de industrie zelf geïnitieerde convenant benchmarking energie-efficiency is een belangrijk instrument voor het realiseren van verdere energiebesparing in industriële processen. Door het aangaan van zowel de internationale Kyoto-verplichtingen als het convenant benchmarking met de energie-intensieve industrie ziet de raad een spanningsveld ontstaan voor de overheid. Als het basispakket maatregelen onvoldoende zou zijn en de overheid beslist dat nieuwe of aanvullende maatregelen dienen te worden ingezet om de Kyoto-doelstelling te halen, dan is zij tevens gehouden aan het convenant benchmarking. Dit schrijft voor dat geen specifiek nationaal beleid kan worden gevoerd dat zich richt op de deelnemers aan het convenant; wel kan een nationale generieke energiebelasting worden opgelegd, maar ook dan zal rekening worden gehouden met de deelnemende bedrijven aan het convenant, respectievelijk getracht worden deze ondernemingen zoveel mogelijk te ontzien.

Voorts wordt de toekomstige positie van de energie-intensieve industrie in Nederland mede beïnvloed door de mate waarin een systeem van internationaal verhandelbare emissierechten of een internationale energieheffing van de grond komt. Beide instrumenten zullen ertoe bijdragen dat de maatschappelijke kosten van energieverbruik beter in de prijs tot uitdrukking komen.

Een fundamentele vraag is of de overheid in het licht van het klimaatbeleid de Nederlandse economie in energie-extensievere richting zou moeten stimuleren. De raad merkt op dat de kern van het probleem de uitstoot van broeikasgassen is en niet het gebruik van energie als zodanig. De aanpak zou zich moeten concentreren op het stimuleren van een minder koolstofintensieve nationale economie. Dit is een extra aansporing om in het energie-intensieve Nederland de krachten te bundelen en te komen tot het eerder bepleite deltaplan voor een meer duurzame energievoorziening.

Economische aspecten van flexibele instrumenten
Bij deze zogenoemde flexibele instrumenten gaat het om drie instrumenten die tot doel hebben de emissies op die plek op de wereld terug te dringen waar de kosten het laagst zijn. De spelregels voor het toepassen van deze instrumenten zijn echter internationaal nog volop in ontwikkeling. Deze instrumenten zijn voor Nederland van groot belang, daar de marginale kosten voor het terugdringen van de uitstoot in ons land relatief hoog zijn. De SER juicht het dan ook toe dat in het internationale klimaatbeleid dit type kosteneffectieve maatregelen concreet gestalte begint te krijgen. Omdat de Nederlandse invulling van de flexibele instrumenten in deel 2 van de Uitvoeringsnota zal geschieden, verwacht de raad te gelegener tijd uitgebreider over de modaliteiten van deze instrumenten te kunnen adviseren.