Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Structuur uitvoering werk en inkomen

Structuur uitvoering werk en inkomen

Advies 1999/05 - 18 juni 1999

Achtergrond en opbouw advies

In vervolg op zijn advies van 1998 over de organisatie van de sociale verzekeringen geeft de raad in het voorliggende advies zijn oordeel over de voornemens in de nota Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (in het vervolg SUWI-nota) die het kabinet in maart 1999 heeft uitgebracht.

Download:Volledig advies (450 kB)

Samenvatting


Achtergrond en opbouw advies

In vervolg op zijn advies van 1998 over de organisatie van de sociale verzekeringen(1), geeft de raad in het voorliggende advies zijn oordeel over de voornemens in de nota Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (in het vervolg SUWI-nota) die het kabinet in maart 1999 heeft uitgebracht. Bij de beoordeling daarvan stelt de raad drie doelstellingen centraal:
  • klantgerichtheid, hetgeen zowel betrekking heeft op de werkgever als op de werkzoekende en de uitkeringsgerechtigde. Daarbij is ook een adequate, correcte en rechtmatige uitkeringsverzorging aan de orde;
  • intensieve gerichtheid op arbeidstoeleiding van de werkzoekende en uitkeringsgerechtigde (bijdrage tot een adequaat reïntegratiebeleid);
  • verbetering van de effectiviteit en de efficiency van de uitvoering.
Voor het realiseren van deze doelstellingen is een heldere verdeling van bestuurlijke en uitvoerende verantwoordelijkheden noodzakelijk. Voorts hecht de raad groot belang aan de gevolgen van de kabinetsvoorstellen voor het streven naar een integrale gevalsbehandeling, voor de rechtmatigheid van de uitkeringsverzorging en voor de betrokkenheid van sociale partners.

De opbouw van het advies is als volgt: na het inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het kader van het advies geschetst; dit bevat onder meer een beoordelingskader op basis waarvan de raad de kabinetsvoorstellen heeft getoetst. Vervolgens wordt in drie hoofdstukken nader ingegaan op enkele clusters van onderwerpen, te weten: de positie van de cliënten (hoofdstuk 3), de reïntegratiemiddelen en -incentives (hoofdstuk 4) en bestuurlijke en institutionele aspecten (hoofdstuk 5). In de hoofdstukken 3, 4 en 5 geeft de raad ook zijn oordeel over de kabinetsvoorstellen.


Algemeen oordeel

De raad waardeert het dat de SUWI-nota een integrale visie bevat op de uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen, de arbeidsvoorziening, de bijstandsverlening en verwante regelgeving en op de bijhorende verdeling van verantwoordelijkheden. Dit maakt het mogelijk de ontwikkelingen op verschillende terreinen in onderlinge samenhang te bezien.

De waardering voor de integrale benadering laat onverlet dat de raad bij de SUWI-nota grote bedenkingen heeft. Hoewel hij in grote lijnen instemt met de doelstellingen van het kabinet zoals verwoord in de SUWI-nota, heeft de raad grote twijfels over de wijze waarop het kabinet deze doelstellingen wil bereiken. Deze twijfel over de juistheid van de ingeslagen weg heeft in het bijzon-der betrekking op de positionering van de claimbeoordeling, de positie en het takenpakket van de Centra voor Werk en Inkomen (CWI's), de positie en samenstelling van het Landelijk Instituut voor Werk en Inkomen (LIWI) en, ten slotte, het opdrachtgeverschap met betrekking tot de uitvoering van de werknemersverzekeringen.

Anderzijds staat de raad op zichzelf genomen positief tegenover meerdere onderdelen van de SUWI-voorstellen, zoals: de intensivering van het reïntegratiebeleid; de bevordering van marktwerking door de toename van het aantal opdrachtgevers en opdrachtnemers voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen; het streven naar één loket voor werk en inkomen; de samenvoeging van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) en het Centraal Bestuur Arbeidsvoorziening (CBA) in het LIWI; de oprichting van Regionale Overlegplatforms. Niettemin plaatst de raad ook kanttekeningen bij de hiermee samenhangende kabinetsvoornemens en formuleert hij voorstellen tot aanpassing daarvan.

In het navolgende wordt het oordeel van de raad over de onderscheiden kabinetsvoornemens samengevat.


Uitvoering en aansturing claimbeoordeling werknemersverzekeringen

De raad constateert dat het kabinet grotendeels vasthoudt aan de eerder in 1998 geschetste verdeling tussen publieke en private taken en verantwoordelijkheden.
Het kabinetsvoorstel houdt in dat het publieke CWI taken krijgt met betrekking tot onder meer de beslissing omtrent de verwijtbaarheid van het ontstaan en het voortduren van werkloosheid in het kader van de WW, de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid in het kader van de WAO en de beoordeling van de afstand van de werkzoekende tot de arbeidsmarkt (fase-indeling).

De raad stelt vast dat dit voorstel leidt tot een loskoppeling van de claimbeoordeling van zowel de overige aspecten daarvan als van de uitkeringsverzorging en reïntegratieactiviteiten. Dit veroorzaakt een knip in de gevalsbehandeling en leidt ertoe dat het totale uitkeringsproces over meerdere instanties en partijen wordt verdeeld. Daarmee worden onduidelijkheid over verantwoordelijkheden en bevoegdheden en een potentiële bron van competentiegeschillen ingebouwd. Bovendien belemmert dit een eenduidige regievoering en het nemen van verantwoordelijkheid voor een snelle reïntegratie.

De raad is het met het kabinet eens dat de onderdelen van de claimbeoordeling met een discretionaire beoordelingsruimte onafhankelijk moeten worden uitgevoerd. In zijn advies van 1998 heeft hij ervoor gepleit dat de claimbeoordeling werknemersverzekeringen door geprivatiseerde uvi's worden uitgevoerd, op voorwaarde dat dit gebeurt in een juridisch afgezonderde, niet op winst gerichte eenheid van de holding die gebonden is aan publiekrechtelijke regels, inclusief de bijbehorende publiekrechtelijke rechtsbescherming. De gedachte daarachter was en is dat vanuit een oogpunt van integrale gevalsbehandeling de claimbeoordeling en uitkeringsverzorging door één instantie dienen te worden verzorgd.

In het voorliggende advies herhaalt de raad dit pleidooi. Hieraan voegt hij ook een meer principiële argumentatie toe. Vanwege het gemengde publiek-private karakter van de werknemersverzekeringen dragen in de visie van de raad de overheid en sociale partners op dit terrein een gezamenlijke verantwoordelijkheid, als onderdeel van het publieke domein; daarvan uitgaande dienen zowel de uitvoering als de aansturing van de claimbeoordeling een publiek-privaat karakter te dragen. De claimbeoordeling kan in deze visie worden uitgevoerd door een privaat orgaan, waarbij zoals gezegd publieke randvoorwaarden in acht worden genomen. Tevens dienen de hoofdlijnen van de claimbeoordeling wettelijk verankerd te zijn. Mits het toezicht op de uitvoering door een publieke instantie plaatsvindt en onafhankelijk is van sociale partners, acht de raad deze benadering in lijn met de in de nOSV 1995 ingezette ontvlechtingsoperatie.

In dit verband wijst de raad ook op een alternatief model waarin de arbeidsongeschiktheidskeuringen door de uvi's worden verricht en het CWI een toetsende rol krijgt. Volgens het kabinet wegen de mogelijke voordelen van dit model niet op tegen de nadelen ervan. De raad beoordeelt de variant echter als positief vanwege de beoogde balans tussen enerzijds publieke borging en anderzijds praktische uitvoerbaarheid en het uitzicht op een integrale gevalsbehandeling. Naar de mening van de raad zouden, beredeneerd vanuit het perspectief van de cliënt, in ieder geval de vervolgbeoordelingen voor de WW op deze wijze moeten worden uitgevoerd.

De raad is zich ervan bewust dat naast de genoemde principiële benadering, een andere denkbare en consistente benadering kan inhouden dat de uitvoering én de aansturing van de claimbeoordeling volledig in het publieke domein worden gepositioneerd. Indien het kabinet vasthoudt aan zijn voornemen dat de overheid (in casu CWI-functionarissen) de claimbeoordeling uit-voert, dan dient volgens de raad de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering volledig te worden gelegd bij de overheid, hetgeen inhoudt dat de CWI-medewerkers worden aangestuurd door de minister van SZW.

De raad dringt met klem aan op een heroverweging van het voorstel met betrekking tot de positionering van de claimbeoordeling, te meer omdat hij in de overige, algemene opzet volgens de SUWI-nota voordelen ziet, zij het dat - zoals gezegd - de raad ook bij de overige voorstellen belangrijke kanttekeningen heeft en aanpassingen voorstelt.


Reïntegratiebeleid

De raad heeft in algemene zin waardering voor de inzet van het kabinet om tot een meer prikkelend en effectief reïntegratiebeleid te komen.

In de eerste plaats is hierbij de relatie met de incentivestructuur in de materie-wetgeving van belang. Het kabinet constateert dat de opdrachtgevers voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen geen direct financieel belang hebben bij de reïntegratie van WW-gerechtigden. Dit kan volgens het kabinet veranderen door verlenging van de wachtgeldperiode of door differentiatie van de premielastverdeling in de WW naar het niveau van het opdrachtgeverschap. De SUWI-nota bevat terzake geen concrete voorstellen, ofschoon wel nader onderzoek wordt aangekondigd.

Naar het oordeel van de raad moet het opdrachtgeverschap zoveel mogelijk daar worden gepositioneerd waar de premielasten en financiële prikkels worden gedragen en gevoeld. In het verlengde daarvan heeft hij enkele denkbare mogelijkheden voor het versterken van reïntegratieprikkels in de materiewetgeving geïnventariseerd. Wat een mogelijke premiedifferentiatie naar sectoren, branches en CAO-niveau (het niveau van het opdrachtgeverschap) betreft wil de raad echter, alvorens hij een oordeel ter zake zal uitspreken, eerst kennis kunnen nemen van de resultaten van het door het kabinet geïnitieerde onderzoek. Hij zal zijn oordeel geven in het kader van zijn advisering naar aanleiding van de op 12 mei 1999 aan de raad gerichte adviesaanvraag Arbeidsparticipatie ouderen, waarin hem expliciet is gevraagd over verdergaande premiedifferentiatie in de WW te adviseren.

In de tweede plaats zijn de uitvoeringskosten voor de werknemersverzekeringen van belang. Het kabinet stelt voor dat deze kosten worden gedragen door de opdrachtgever. Voor de regelingen waar de financiële verantwoordelijkheid voor de uitkeringslasten niet bij de opdrachtgevers berust zal de onderlinge concurrentie tussen de uvi's zich alleen en naar het oordeel van de raad te eenzijdig op de uitvoeringskosten kunnen gaan richten, tenzij via de toedeling van de reïntegratiebudgetten adequate financiële incentives worden gegeven.

In de derde plaats is van belang dat het kabinet - in aanvulling op de in de materiewetten vervatte prikkels voor preventie- en reïntegratiebeleid - een systeem van additionele prikkels voorstelt via het selectief en conditioneel toekennen van reïntegratiebudgetten. Dit systeem vervangt het huidige stelsel van gratis aanbodversterking door de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, dat thans aangevuld wordt met de inkoop van reïntegratietrajecten door de uit-voeringsinstanties. Het nieuwe beleid behelst dat uvi's en gemeenten per ge-slaagde plaatsing van een fase 2 of 3-cliënt een normprijs of normbedrag kunnen claimen, waarvan de hoogte afhankelijk is van de fase-indeling van de desbetreffende cliënt. Voorzover de gemeenten en uvi's kans zien om plaat-singen te verrichten tegen een lagere prijs dan de normprijs die zij ontvangen, behalen zij een voordeel. Voor de begeleiding van fase 4-cliënten ontvangen de uvi's en gemeenten een vast bedrag. Voor de reïntegratie van niet-uitkeringsgerechtigden ontvangen de gemeenten een geoormerkt budget.

Deze systematiek zet de fase-indeling onder grote druk. Niet alleen lijkt hiermee dat de fase-indeling bijna als een doel op zich gaat fungeren; ook is een grote mate van zorgvuldigheid vereist alsmede de mogelijkheid van beroep.

Gegeven de huidige incentivestructuur van de WW, acht de raad het zinvol dat het kabinet additionele reïntegratieprikkels voorstelt. Het normprijzensysteem kan volgens hem voor de uitvoeringsorganen motiverend werken om reïntegratietrajecten op te zetten.

Anderzijds kan het voorgestelde systeem echter ook leiden tot selectie- en afwentelingsreacties waardoor mogelijk cliënten bij de reïntegratie niet gelijk worden behandeld. De afweging of iemand in aanmerking komt voor een reïntegratietraject zal bij realisering van de kabinetsvoorstellen immers niet meer op onafhankelijke basis plaatsvinden, maar worden bepaald door een kosten-batenanalyse van economisch-rationeel kiezende bedrijven. De raad acht dit van grote betekenis tegen de achtergrond van de door het kabinet voorgenomen beëindiging van de publieke reïntegratietaak van de huidige Arbeidsvoorzieningsorganisatie.

Ook het kabinet onderkent de mogelijke negatieve gedragsreacties en oppert in dit verband de gedachte dat de opdrachtgevers dan wel de uvi's een vergoeding aan gemeenten moeten betalen voor WW-uitkeringsgerechtigden die na het verstrijken van de WW-uitkeringsduur een beroep doen op de Abw. De raad acht een dergelijke malusregeling niet gepast. Ter voorkoming van selectie- en afwentelingsreacties beveelt hij aan het normprijzensysteem te plaatsen in relatie tot het beleid gericht op een sluitende aanpak. Daarvan uitgaande stelt hij voor twee mogelijkheden nader te onderzoeken. Ten eerste zou in het geheel van reïntegratiemiddelen plaats ingeruimd kunnen worden voor een vorm van gratis dienstverlening ten behoeve van de aanbodversterking van werkzoekenden. De raad onderkent dat er aan deze mogelijkheid nogal wat haken en ogen zitten, zoals het risico dat de moeilijke gevallen worden afgewenteld op de gratis capaciteit. Een tweede mogelijkheid houdt in dat personen die gebaat zijn bij een reïntegratietraject, maar aan wie dat niet wordt geboden, een beroep kunnen doen op een persoonsgebonden reïntegratie-budget waarmee op eigen initiatief een reïntegratietraject kan worden ingekocht.

Ten slotte acht de raad het van belang om het normprijzensysteem te plaatsen in het kader van het brede sectorale arbeidsmarktbeleid en de wenselijkheid van middelencoördinatie. Daarbij is het gewenst om - ten behoeve van landelijke of sectorale projecten - reïntegratiebudgetten op alternatieve wijze te kunnen inzetten of onder bijzondere voorwaarden ter beschikking te stellen.


Onvoldoende aandacht voor sectoraal en regionaal arbeidsmarktbeleid

Naar het oordeel van de raad komt de grote betekenis van een samenhangend (regionaal) beleidskader, mede gericht op sectoraal arbeidsmarktbeleid, in de SUWI-nota onvoldoende tot uitdrukking. De activiteiten van CWI's zijn in de voorstellen van het kabinet primair gericht op een individuele dienstverlening aan werkzoekenden en werkgevers. Sectoraal beleid krijgt in de SUWI-nota vorm via de regionale overlegplatforms, die evenwel noch over formele bevoegdheden noch over eigen middelen kunnen beschikken. Ook een eventuele rol van het LIWI in deze is in de SUWI-nota niet helder omschreven.

Hierdoor wordt volgens de raad onvoldoende recht gedaan aan de noodzakelijke relatie tussen vraag- en aanbodgericht arbeidsmarktbeleid. Volgens hem dienen in de beleidsontwikkeling - mede met betrekking tot de inzet van het CWI - steeds twee sporen een rol te spelen. Naast de optimale dienstverlening aan individuele cliënten betreft dit de creatie van een beleidskader voor het arbeidsmarktbeleid, waarbinnen samenwerking en afstemming kunnen plaatsvinden, gericht op werkgelegenheidstoename en een zo goed mogelijke (sectorale) vacaturevervulling. Een dergelijk beleidskader en de daaruit voortvloeiende activiteiten van partijen op de sectorale arbeidsmarkt dienen tevens als afstemmingskader voor de individuele dienstverlening van het CWI.

De raad meent al met al dat de rol van het LIWI in dezen moet worden aangescherpt (zie verder). Op regionaal niveau zouden de regionale overlegplatforms een dergelijke rol kunnen spelen. In beginsel staat de raad dan ook positief tegenover de instelling van deze platforms. Opdat deze daadwerkelijk een rol kunnen spelen als schakel tussen landelijk, sectoraal en regionaal beleid, acht de raad het echter gewenst dat zij formele bevoegdheden krijgen, met name inzake de regionale middelencoördinatie. Alleen zo kunnen de platforms naar verwachting adequaat bijdragen tot zowel de landelijk beleidscoördinerende rol van het LIWI, als tot de vertaling van het door het LIWI geformuleerde beleidskader naar het regionale niveau. Om de relatie tussen het landelijke en sectorale beleid verder te versterken bepleit de raad dat de Regionale Overlegplatforms worden ingesteld door het LIWI. Ter voorkoming van versnippering van het arbeidsmarktbeleid verdient het verder aanbeveling de platforms te vestigen op het niveau van de door het kabinet voorgestelde CWI-plus-kantoren. Ten slotte stelt de raad voor de platforms samen te stellen uit vertegenwoordigers van de regionale overheid en sociale partners; daardoor kunnen zowel een regionale verankering als een adequate afweging van alle geldende belangen binnen een integraal arbeidsmarktbeleid tot uitdrukking komen.


Meerwaarde voorgestelde CWI-constructie twijfelachtig

De raad betwijfelt ten fundamente dat de CWI's zoals nader ingevuld en vorm-gegeven in de kabinetsvoorstellen, een meerwaarde zullen hebben.

Voor werkgevers lijkt het CWI - zoals voorgesteld in de SUWI-nota - onvoldoende slagkracht te zullen hebben om een aantrekkelijk en samenhangend pakket aan dienstverlening te kunnen bieden. De CWI-bemiddelingstaak dient volgens de raad uit te gaan van een voor werkgevers effectieve bemiddeling welke is gebaseerd op de huidige basisdienstverlening van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie; daarvan dienen ook het acquireren en registreren van vacatures, de voorselectie en de nazorg onderdeel uit te maken. Ook betwijfelt de raad de haalbaarheid en zin van een nationale vacaturebank in combinatie met de sollicitantenbank.

Ten aanzien van werkzoekenden en uitkeringsgerechtigden constateert de raad dat de voorgestelde uitvoeringsstructuur in veel gevallen leidt tot extra contactmomenten en -organisaties, inclusief de daarbij horende dossieroverdrachten en systeemovergangen. In het verlengde hiervan is hij van mening dat het de voorkeur heeft de gehele dienstverlening voor de groep niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden binnen het CWI te organiseren. Het LIWI zou in zijn visie eindverantwoordelijk voor de reïntegratie van deze groep moeten zijn.

Voorts stelt de raad voor dat bij de nadere invulling van de CWI's afdoende aandacht wordt besteed aan het eerder genoemde bredere kader van het samenhangend (regionaal) beleidskader. Naar zijn oordeel dient het streven te zijn gericht op een orgaan dat in staat is de vraag- en de aanbodzijde van de arbeidsmarkt effectief bij elkaar te brengen.

De raad constateert daarbij dat de keuzes in de SUWI-nota afwijken van de ontwikkelingen in het proces Samenwerking Werk en Inkomen (SWI) dat in 1995 gestart is. De benadering van SWI als samenwerking tussen zelfstandige partijen is in de SUWI-nota vervangen door landelijk aangestuurde, zelfstandige CWI's. De aansturing van de CWI's van bovenaf beslecht sommige belangentegenstellingen maar lijkt fnuikend voor de regionale betrokkenheid. Alleen de regionale overlegplatforms zouden het regionale ambitieniveau kunnen voeden; evenwel ontbreekt het de overlegplatforms zoals gezegd aan bevoegdheden en toegang tot middelen. De keuze van het kabinet ligt ook vanuit het perspectief van de cliënten niet voor de hand, omdat het SWI-concept juist tot klantvriendelijke resultaten kan leiden.

De raad dringt er al met al op aan dat bij de nadere uitwerking van de één-loketgedachte via de instelling van CWI's wordt aangesloten bij de positieve ervaringen van het lopende SWI-proces. Gezien het stadium waarin de SWI-samenwerkingsexperimenten zich bevinden, acht hij het echter te vroeg om nu de nadere invulling van de CWI's definitief vast te leggen. Pas over enige jaren zou uit de functionerende regionale SWI-benaderingen de best practice kunnen worden gekozen, die alsdan landelijk zoveel als mogelijk gestandaardiseerd en herkenbaar kan worden ingevoerd.


Landelijk Instituut Werk en Inkomen

De door het kabinet beoogde samenvoeging van het Lisv en het CBA tot het LIWI waardeert de raad op zichzelf genomen positief; deze samenvoeging geeft ook op het hoogste bestuurlijke niveau uiting aan de integratie van uiteenlopende beleidsterreinen. Evenwel stelt hij voor dat de kabinetsvoornemens met betrekking tot de positie, de taken en de samenstelling van het LIWI worden bijgesteld.

Ten eerste acht de raad het wenselijk dat het LIWI een reële bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt. Thans is de verdeling van verantwoordelijkheden tussen het LIWI en de rijksoverheid onduidelijk; de SUWI-nota biedt geen eenduidige omschrijving van de functionele eindverantwoordelijkheid van het LIWI, noch van de politieke verantwoordelijkheid van de minister van SZW en ook niet van de verhouding daartussen. Het komt de raad voor dat de beleidsruimte voor het LIWI-bestuur te beperkt zal zijn om een breed en samenhangend arbeidsmarktbeleid te kunnen voeren.

Ten tweede dient de bepleite grotere bestuurlijke verantwoordelijkheid van het LIWI ook tot uitdrukking te komen in diens taken en bevoegdheden. Zoals gezegd is volgens de raad het bepalen van een breed, samenhangend en sectoraal arbeidsmarktbeleid een van de kerntaken van het LIWI. Het LIWI moet dan ook de ruimte hebben om de daarbij behorende budgetten gericht te kunnen inzetten.

De relatie tussen het centrale niveau (LIWI, minister) en het CWI acht de raad van groot belang. Hij is daarbij met het kabinet van opvatting dat hoe dan ook een evenwicht moet worden gevonden tussen enerzijds de sturende bevoegdheden van het centrale niveau en anderzijds de ruimte voor de eigen verantwoordelijkheid van het management van de afzonderlijke CWI's, opdat deze op flexibele wijze kunnen reageren op regionale omstandigheden. De raad is daarbij van mening dat de voorgestelde verdeling van verantwoordelijkheden tussen het LIWI en de CWI's onvoldoende helder is. Het LIWI krijgt terzake slechts beperkte reële bevoegdheden toebedeeld - het is bijvoorbeeld de minister van SZW die de CWI-budgetten bepaalt - daar waar het LIWI-bestuur volgens het kabinet verantwoordelijk wordt gesteld voor de aansturing van de gehele organisatie van CWI's.

Voor de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de CWI's ziet de raad twee mogelijkheden. Ervan uitgaande dat het kabinet de raadsvoorstellen met betrekking tot een nadere vormgeving van de SUWI-structuur en van met name de CWI's overneemt, bepleit de raad dat de beleids- en beheersmatige verantwoordelijkheid voor de CWI's integraal bij het LIWI worden gelegd.

Indien het kabinet echter vasthoudt aan de SUWI-opzet, ligt het volgens de raad in de rede de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de CWI's integraal neer te leggen bij de minister van SZW, hetgeen betekent dat op dat niveau ook de beheersmatige verantwoordelijkheid voor de CWI's wordt gedragen. De beleidsmatige verantwoordelijkheid van het LIWI zou in dat geval een adviserend karakter moeten hebben.

Ervan uitgaande dat zijn voorstellen inzake de nadere invulling van de CWI's en inzake de bevoegdheden van het LIWI worden overgenomen acht de raad ten slotte een tripartiete opzet (sociale partners en gemeenten met een onafhankelijk voorzitter) van het LIWI-bestuur gewenst, gelet op de verantwoordelijkheden die in het LIWI samenkomen.


Bevordering marktwerking

De SUWI-nota bevat verschillende voorstellen gericht op een vergroting van de marktwerking op het terrein van werk en inkomen. Ook het hiervoor behandelde normprijzenstelsel is daar onderdeel van.

Met het kabinet onderschrijft de raad de stelling dat marktwerking als middel kan bijdragen tot een doelmatiger en doeltreffender uitvoering. De huidige situatie rondom de uvi's is daarbij uit het oogpunt van effectieve marktwerking door de raad in zijn advies van 1998 halfslachtig genoemd, vanwege de kennelijk hoge toegangsdrempel en daardoor het geringe aantal opdrachtnemers en de aanwezigheid van slechts één opdrachtgever (het Lisv).

De raad constateert dan ook met instemming dat het kabinet kiest voor een overgang van het huidige centrale opdrachtgeverschap naar een decentraal bipartiete samengesteld opdrachtgeverschap, waarvan de ondergrens ligt bij (groepen van) werkgevers met meer dan 100 werknemers; ieder schaalniveau daarboven (sectoren, CAO-niveau, bedrijfstakken) is ook mogelijk. Aangaande de (gefaseerde) invoering van het opdrachtgeverschap, meent de raad dat hier-mee op korte termijn ervaring kan worden opgedaan. Hij verwijst hierbij naar de opvatting van het Lisv dat het takenpakket van het opdrachtgeverschap het wenselijk maakt dat - eventueel op beperkte schaal - vóór 1 januari 2002 wordt geëxperimenteerd met vormen van decentraal opdrachtgeverschap, vooral wat de reïntegratietaak betreft. Na 2002 zou de fasering ten einde moeten lopen.


Decentraal opdrachtgeverschap voldoende inkleden

De raad meent dat er ook voldoende ruimte moet zijn voor het decentrale opdrachtgeverschap. Relevant is hierbij allereerst dat volgens de SUWI-opzet het LIWI minimumeisen kan stellen aan de contracten tussen uvi's en opdrachtgevers en voorts een standaardcontract kan uitbrengen. Volgens de raad kan dit de beoogde marktwerking en vrijheid van onderhandelen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer verminderen. Hij stelt daarom voor dat de onderhandelende partijen niet zozeer op een standaardcontract moeten terugvallen, maar indien gewenst op een modelcontract, hetgeen een grote mate van beleidsruimte bevat. In het verlengde hiervan betwijfelt de raad ook de noodzaak dat het LIWI minimumeisen kan stellen aan contracten.

Voorts is in dit kader de éénpakketgedachte van belang; volgens het kabinet dient de opdrachtgever in ieder geval in de beginsituatie alle taken in het kader van de uitvoering van de werknemersverzekeringen (uitkeringsverzorging, premieinning en reïntegratie) onder te brengen bij één uvi. Dit sluit overigens niet uit dat de uvi voor de uitvoering van reïntegratietaken een reïntegratiebedrijf kan inschakelen.

Naar het oordeel van de raad dienen in deze twee uitgangspunten voorop te staan.
Als eerste uitgangspunt geldt dat ook in de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer met betrekking tot de uitvoering van de werknemersverzekeringen wordt aangesloten bij het concept van de integrale gevalsbehandeling. Dit impliceert dat in het geval de uitkeringsverzorging en de premieheffing en -inning door een uvi worden uitgevoerd en de reïntegratieactiviteiten worden uitgevoerd door een ander bedrijf dan de uvi, er in de zienswijze van de raad een adequate samenwerking dient plaats te vinden tussen de desbetreffende uvi en het bedrijf dat de reïntegratieactiviteiten uitvoert.
Als tweede uitgangspunt geldt volgens de raad dat de opdrachtgever de keuzevrijheid dient te hebben ten aanzien van het bedrijf dat de reïntegratieactiviteiten uitvoert; daardoor wordt gedwongen winkelnering bij de opdrachtnemer (i.c. de uvi) voorkomen. Op basis van genoemde keuzevrijheid kan de opdrachtgever bepalen welk bedrijf de met hem af te spreken reïntegratieactiviteiten uitvoert. Laatstgenoemd uitgangspunt betekent dat de opdrachtgever niet is gehouden (ook niet in de beginsituatie) om alle taken in het kader van de uitvoering van de werknemersverzekeringen onder te brengen bij één uvi, hetgeen wordt voorgesteld in de SUWI-nota.

Volgens de raad zijn er op zichzelf genomen uiteenlopende modaliteiten denk-baar waarmee aan beide genoemde uitgangspunten wordt voldaan. De raad dringt aan op een zorgvuldige juridische vormgeving van de uiteindelijk te kiezen en op beide uitgangspunten gebaseerde modaliteit.

In het verlengde van de bepleite keuzevrijheid inzake het onderbrengen van de reïntegratieactiviteiten dienen - naar het oordeel van de raad - de voor reïntegratie beschikbare budgetten ten goede te komen aan het bedrijf of de organisatie waar de uitvoering van de reïntegratietaken is ondergebracht. In lijn hiermee, maar tevens om de relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer zuiver te houden, bepleit de raad dat het reïntegratiebudget beschikbaar wordt gesteld aan de opdrachtgevers, in de vorm van een trekkingsrecht. Het bedrijf waar de reïntegratietaken zijn ondergebracht krijgt het vervolgtrekkingsrecht en kan bij de plaatsing de normprijs innen.


Privatisering uvi's

De kabinetsvoorstellen beogen ook een vergroting van de dynamiek aan de kant van de uvi's. In de toekomstige SUWI-structuur dienen zij als (onderdelen van) privaatrechtelijke ondernemingen te concurreren voor het verkrijgen van opdrachten in verband met de uitvoering van (onderdelen van) de werknemersverzekeringen en van de bijstandsverlening. De maatregelen zijn voorts gericht op een verlaging van de drempels voor toetreding tot de uitvoeringsmarkt, het vergemakkelijken van het wisselen van uvi, en het bevorderen van de markttransparantie.

De raad stelt met instemming vast dat het kabinetsstandpunt en zijn advies van 1998 op hoofdlijnen op elkaar aansluiten met betrekking tot zowel de principiële beleidslijn tot verdere invoering van marktelementen in de uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen als ten aanzien van de privatisering onder voorwaarden van de uvi's.

De raad vraagt hier met name aandacht voor de beoogde verkoop van de uvi-aandelen. Volgens hem ligt het in de rede dat de aandelen van de holding in de zogeheten A-poot door de overheid tegen een marktconforme prijs worden verkocht (dit wil onder meer zeggen tegen een zo hoog mogelijke opbrengst). Met het kabinet is de raad van oordeel dat bij de uitoefening van de first calloptie geen voordelen mogen worden verstrekt aan de huidige samenwerkingspartners van de uvi's of van de holdings waartoe zij behoren.

Complicerend acht de raad dat de SUWI-nota geen duidelijk beeld schetst van de gevolgen van de potentiële verkoop van de eigendomsrechten van de zogeheten A-poten. Zo is niet duidelijk wat precies verkocht kan worden. Bovendien heeft de ervaring geleerd dat de gedragsreacties van commerciële bedrijven die zijn toegelaten in delen van de uitvoering, moeilijk voorspelbaar zijn. Een en ander overziende is de raad van oordeel dat ook met betrekking tot de uitoefening van de first calloptie uitgegaan moet worden van een stapsgewijze invoering van marktelementen in de werknemersverzekeringen.

De raad meent dat de opbrengst van de verkoop van de aandelen van de A-poot dient toe te vallen aan de fondsen in het kader van de sociale verzekeringen, en wel naar de mate waarin de in het verleden gerealiseerde opbouw, inrichting en infrastructuur van de uvi's zijn bekostigd uit sociale premies.


Privatisering reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening

De raad ondersteunt de door het kabinet betrachte zorgvuldigheid rondom de verzelfstandiging van de Centra voor Vakopleiding en de reïntegratietaken van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie zodat de expertise zich op een verantwoorde wijze in de markt kan positioneren. De raad gaat echter niet uit van een zuivere privatisering, maar stelt voor om het verzelfstandigde reïntegratiebedrijf extern te positioneren in de vorm van een overheids-bv. Deze dient uit een oogpunt van gelijke concurrentieverhoudingen onderworpen te zijn aan BTW- en Vpb-heffing.

De raad dringt er terzijde op aan om - met het oog op vergroting van de samenhang in de regionale onderwijsinfrastructuur - periodiek overleg te organiseren tussen het LIWI en de ministers van SZW en OCenW, in welk kader mettertijd ook de evaluatie van de overheids-bv kan worden verricht.


Privacy- en rechtsbescherming, toezicht en cliëntenparticipatie

De raad meent met het kabinet dat wijzigingen van de uitvoeringsorganisatie gepaard moeten gaan met afdoende waarborgen voor een bescherming van de privacy van de werkgever, de verzekerde werknemer, de uitkeringsgerechtigde en andere betrokkenen. Het komt de raad voorts voor dat de cliëntenparticipatie in de SUWI-nota onderbelicht is; hij acht het onvoldoende indien deze participatie zou worden beperkt tot alleen de CWI's. In algemene zin bepleit de raad maatwerk op dit vlak. In verband met de noodzakelijke rechtsbescherming verwijst de raad met instemming naar het in januari jl. kenbaar gemaakte commentaar van het Lisv op de SUWI-discussienota van november 1998 waarin op aspecten van de rechtsbescherming wordt gewezen. Ten slotte pleit de raad voor een goed geregeld en intensief toezicht met het oog op de feitelijke realisering van het publieke belang en ter voorkoming dat de uitvoering van publieke taken (door publieke dan wel private instanties) in het gedrang komt.


1. SER-advies Organisatie uitvoering sociale verzekeringen (OSV 2001), publicatienr. 98/12, Den Haag 1998