Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Onverzekerbare risico's

Onverzekerbare risico's

Advies 1999/02 - 26 februari 1999

Aanleiding tot dit advies vormt de adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 maart 1998. De staatssecretaris vroeg de raad te adviseren over het vraagstuk van 'onverzekerbare risico's'. Hij refereerde daarbij aan zijn eerdere toezegging aan de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid in de Tweede Kamer op 9 oktober 1997, tijdens een overleg over de Algemene nabestaandenwet (Anw).

Download:Volledig advies (451 kB)

Samenvatting


Adviesaanvraag

Aanleiding tot dit advies vormt de adviesaanvraag van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 16 maart 1998. De staatssecretaris vroeg de raad te adviseren over het vraagstuk van 'onverzekerbare risico's'. Hij refereerde daarbij aan zijn eerdere toezegging aan de Vaste commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid in de Tweede Kamer op 9 oktober 1997, tijdens een overleg over de Algemene nabestaandenwet (Anw).

De vraagstelling in de adviesaanvraag is tweeledig. Om te beginnen wordt de raad gevraagd aan te geven in welke mate en voor welke risico's het vraagstuk zich naar zijn oordeel voordoet. Meer in het algemeen wordt vervolgens gevraagd welke verantwoordelijkheid de overheid heeft bij het bieden van een waarborg in individuele situaties waarbij sprake is van niet (of nauwelijks) verzekerbare risico's. Dit in samenhang met de vraag hoe kan worden voorkomen dat 'goede' risico's particulier en 'slechte' risico's publiek worden gefinancierd.


Advieskader

De raad merkt om de beginnen op, dat hij in het recente verleden beschouwingen heeft gewijd aan de bredere thematiek van de verantwoordelijkheidsverdeling op het terrein van de sociale zekerheid en daarbij heeft aangegeven zich aan de hand van een gerichte adviesaanvraag daarover te willen uitspreken. Hij stelt met teleurstelling vast dat de voorliggende adviesaanvraag daarvoor een te beperkte basis vormt. Dit zo zijnde is de raad bij de beantwoording van de adviesaanvraag uitgegaan van het huidige socialezekerheidsstelsel en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. Deze benaderingswijze impliceert dat hij zich in dit advies niet uitspreekt over het stelsel zoals dat in de afgelopen jaren is gewijzigd en evenmin over de daarin besloten liggende verantwoordelijkheidsverdeling.
In lijn met de vraagstelling in de adviesaanvraag is de invalshoek van dit advies de positie van personen met een gezondheidshandicap die zich om die reden niet of nauwelijks individueel kunnen verzekeren tegen bepaalde sociale risico's, waar gezonde mensen dergelijke verzekeringen wel kunnen afsluiten.


Analyse onverzekerbare risico's

Na een schets van de context van de adviesaanvraag (hoofdstuk 2), gaat het advies in analyserende zin in op wat onder onverzekerbare risico's kan worden verstaan (hoofdstuk 3). Daarbij wordt uitgegaan van verzekerbaarheid op de particuliere markt. De raad stelt vast dat niet exact kan worden gedefinieerd wat moet worden verstaan onder onverzekerbare of moeilijk verzekerbare risico's. Ook is niet objectief te bepalen wanneer onverzekerbaarheid een probleem vormt: wat de één als een noodzakelijke verzekering ziet, kan in de ogen van de ander een luxe verzekering zijn.

Ingegaan wordt voorts op verzekeringstechnische aspecten bij het verzekeren van risico's op de particuliere markt en op instrumenten om de verzekerbaarheid te vergroten.

Om inzicht te krijgen in het vraagstuk van onverzekerbaarheid zoals dit zich in de praktijk voordoet, zijn hierover gegevens geïnventariseerd. Complicerende factor daarbij vormt het feit dat het begrip onverzekerbaarheid niet duidt op een eenduidige en objectief vast te stellen situatie maar afhankelijk is van diverse factoren, welke niet alleen van persoon tot persoon maar ook in de tijd gezien kunnen verschillen.

De raad concludeert dat de beschikbare gegevens slechts in beperkte mate informatie bieden. Hieruit blijkt globaal voor welke sociale risico's individuen verzekeringsbelemmeringen ondervinden. In de praktijk gaat het daarbij in hoofdzaak om personen met gezondheidsproblemen. Zij kunnen bij het afsluiten van een verzekering tegen het risico van overlijden en arbeidsongeschiktheid te maken krijgen met belemmeringen. Daarbij kan het gaan om een weigering van de verzekering, een verhoogde premie of om uitsluitingen.

Hoeveel personen er met dergelijke verzekeringsbelemmeringen te maken hebben, is thans niet vast te stellen. Representatieve gegevens zijn niet voorhanden. Uitgaande van schattingen vanuit de verzekeringsbranche zou het gaan om een relatief beperkt aantal personen. Zo zou bij levensverzekeringen ongeveer vier procent van het totaal aantal aanvragen niet 'op standaardvoorwaarden en tegen normale condities' worden geaccepteerd. Niet bekend is overigens in hoeverre het bestaan van dergelijke belemmeringen ertoe leidt dat personen vanwege een slechte gezondheid bij voorbaat afzien van het aanvragen van een verzekering.

In de verkenning van het vraagstuk van onverzekerbaarheid is ook aandacht geschonken aan andere sociale risico's dan die van overlijden en arbeidsongeschiktheid, zoals het werkloosheidsrisico en het ouderdomsrisico (langlevenrisico). Wat het werkloosheidsrisico betreft, stelt de raad vast dat dit volgens de huidige inzichten niet of nauwelijks op de particuliere markt is te verzekeren. Ten aanzien van het ouderdomsrisico is van betekenis dat het hierbij doorgaans gaat om een verzekering met een spaarkarakter. Dit brengt met zich dat naarmate de verzekering op latere leeftijd wordt afgesloten en de spaarperiode dus korter is, de premiestelling hoger zal zijn. Bij verzekeringen met een levenslange uitkering kan voorts de levensverwachting op grond van geslacht een rol spelen. Zo geldt met name voor individueel afgesloten verzekeringen dat de hogere gemiddelde levensverwachting van vrouwen haar vertaling vindt in een hogere premie. Een dergelijke premiestelling komt niet voor in collectieve arbeidspensioenregelingen waarbij via doorsneepremies solidariteit op het punt van geslacht en leeftijd is vormgegeven, en evenmin bij de publieke ouderdomsverzekering waarbij tevens inkomenssolidariteit aan de orde is.


Onverzekerbaarheid overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsrisico

Waar de beschikbare gegevens geen duidelijk zicht bieden op de mate waarin thans sprake is van onverzekerbaarheid, laten zij wel zien dat onverzekerbaarheid met name aan de orde kan zijn bij de verzekering van het risico van overlijden en van arbeidsongeschiktheid. Hiervan uitgaande gaat de raad in dit advies met name in op onverzekerbaarheid bij overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Gezien de context van de adviesaanvraag richt hij zich daarbij in het bijzonder op verzekeringen die beogen recente aanpassingen in de hoogte en duur van de wettelijke uitkeringen op te vangen. Hierbij gaat het om de verzekering van hiaten die zijn ontstaan als gevolg van wijzigingen in de wettelijke nabestaandenregeling en in de wettelijke arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Deze hiaten worden veelal aangeduid als het Anw-hiaat, het WAO-hiaat en het Waz-hiaat (waarbij de afkorting 'Waz' verwijst naar de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen).


Wenselijkheid verzekering hiaten

In aanmerking nemend dat deze hiaten het gevolg zijn van keuzes van de wetgever voor een beperking van de publieke inkomensbescherming, heeft de raad allereerst meer in het algemeen stilgestaan bij de vraag naar de wenselijkheid van het kunnen verzekeren van dergelijke hiaten. Aan keuzes voor een beperking van de publieke inkomensbescherming kunnen immers uiteenlopende motieven ten grondslag liggen. In dit verband is ook van betekenis dat de maatschappelijke norm voor de mate van inkomensbescherming die via de publieke sociale verzekeringen wordt geboden, in de loop der tijd kan wijzigen. Het is dan ook niet vanzelfsprekend dat burgers een beperking van de publieke regeling (hiaat) desgewenst onder alle omstandigheden op de particuliere markt moeten kunnen verzekeren. De beantwoording van de vraag of de verzekerbaarheid dient te worden gewaarborgd (en zo ja, in welke mate en voor welke groepen), is afhankelijk van uiteenlopende factoren.

Enerzijds kan het daarbij gaan om de doelstellingen die met de beperking van de publieke inkomensbescherming worden nagestreefd, bijvoorbeeld in de sfeer van bevordering van de arbeidsparticipatie, het bieden van keuzevrijheid, een sterkere kostenconfrontatie en een beperking van de collectieve lastendruk. Punt van afweging is dan hoe het waarborgen van verzekerbaarheid zich verhoudt tot dergelijke doelstellingen.

Anderzijds kunnen onbedoelde en onvoorziene effecten een rol spelen bij de afwegingen met betrekking tot de verzekerbaarheid. Ook de dan levende opvattingen over verzekerbaarheid kunnen gewicht in de schaal leggen. Illustratief in dit verband is de gang van zaken rond de Wet TBA en het WAO-hiaat. Waar het toenmalige kabinet zich bij de indiening van het wetsvoorstel TBA op het standpunt stelde dat het bieden van de mogelijkheid tot reparatie van het hiaat niet wenselijk was, is het hierop in de loop van het wetgevingstraject weer teruggekomen. Een en ander laat zien dat het thema van de verzekerbaarheid van risico's waarbij de publieke dekking is afgenomen, om een genuanceerde benadering vraagt.


Onverzekerbaarheid Anw-, WAO- en Waz-hiaat

Ten aanzien van het Anw-hiaat constateert de raad dat dit hiaat een gevolg is van een bewuste keuze van de wetgever om het recht op uitkering te beperken tot situaties waarin van de nabestaande niet kan worden verwacht dat deze via arbeid in een inkomen voorziet. Voorts kan worden geconstateerd dat bij de parlementaire behandeling van deze wetgeving herhaaldelijk is gerefereerd aan de mogelijkheid desgewenst een verzekering in de private sfeer af te sluiten. Omdat dit in de praktijk voor personen met gezondheidsproblemen niet altijd mogelijk bleek, zijn nadien maatregelen getroffen om hieraan enigermate tegemoet te komen. Een ander aspect is dat ook bij een toenemende arbeidsparticipatie van vrouwen en een blijvende arbeidsdeelname van de beide partners na de geboorte van kinderen, betrokkenen dekking van het Anw-hiaat wenselijk kunnen achten. Wanneer personen met gezondheidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen afsluiten kunnen zij evenwel belemmeringen ondervinden.Wat het WAO-hiaat betreft, stelt de raad allereerst vast dat circa 80 procent van de werknemers - onder wie ook personen met een medisch verhoogd risico - dit hiaat via een collectieve regeling in het kader van de arbeidsrelatie heeft kunnen verzekeren. Daarbij kan het gaan om een verplichte regeling dan wel om een regeling op basis van vrijwilligheid. Werknemers die aldus geen dekking van het WAO-hiaat kunnen realiseren zijn, voorzover zij een dergelijke verzekering willen afsluiten, aangewezen op een individuele WAO-hiaatverzekering. Vastgesteld kan voorts worden dat de wetgever ervan is uitgegaan dat de markt in staat zou zijn ná een overgangsfase te voorzien in de behoefte aan aanvullingen op het nieuwe WAO-niveau. Wanneer werknemers met gezondheidsproblemen een dergelijke verzekering op individuele basis willen af-sluiten, kunnen zij evenwel te maken krijgen met verzekeringsbelemmeringen. Wat het Waz-hiaat betreft, acht de raad het nog te vroeg om conclusies te trekken. Voor een beperkte groep kunnen mogelijke problemen overigens worden opgelost door een goede voorlichting over het alternatief van de vrijwillige WAO-verzekering. Ten aanzien van pogingen vanuit de kring van de zelfstandigen om via het vormen van collectiviteiten tot een oplossing te komen, stelt de raad vast dat het benodigde draagvlak nog niet kon worden verkregen. Ervan uitgaande dat dit kan worden bevorderd door ondersteuning van dergelijke initiatieven door de overheid, laat de raad deze problematiek hier verder buiten beschouwing.


Vergroting verzekerbaarheid Anw- en WAO-hiaat

Met betrekking tot het Anw- en WAO-hiaat heeft de raad bezien of, en zo ja in hoeverre, een verbetering van de verzekerbaarheid daarvan wenselijk is. De raad richt zich hierbij op personen met gezondheidsproblemen die zich op individuele basis willen verzekeren; in vergelijking met gezonde mensen verkeren zij immers bij dit type verzekeringen in een ongunstiger verzekeringspositie. Daarnaast kan vanzelfsprekend niet voorbij worden gegaan aan de maatschappelijke ontwikkelingen die hebben geleid tot de keuze van de wetgever om de inkomensbescherming via de publieke verzekering te beperken.

Met betrekking tot de diverse mogelijkheden waarmee een verbetering van de verzekerbaarheid kan worden gerealiseerd, merkt de raad op dat de keuze voor een bepaalde oplossingsrichting in een evenwichtige verhouding dient te staan tot de aard en omvang van de individuele onverzekerbaarheidsproblemen. Waar oplossingen in de sfeer van zelfregulering perspectief bieden, gaat de voorkeur van de raad hiernaar uit.

Wat het WAO-hiaat betreft, stelt de raad vast dat thans het merendeel van de werknemers met gezondheidsproblemen desgewenst een dekking kan realiseren, doordat zij vallen onder collectieve regelingen in het kader van de arbeidsrelatie. Hij heeft er vertrouwen in dat de verzekerbaarheid voor personen met gezondheidsproblemen via zelfregulering nog verder kan toenemen. Het is de raad in dit verband bekend dat sociale partners en verzekeraars thans overleg voeren over het verminderen van verzekeringsbelemmeringen voor werknemers die bij wisseling van dienstbetrekking niet langer in de gelegenheid zijn aan een collectieve verzekering deel te nemen en daardoor aangewezen raken op een individuele verzekering. De raad juicht dit initiatief toe en gaat ervan uit dat dit initiatief binnen een redelijke termijn voorspoedig wordt afgerond. Hij acht het wenselijk indien bij dit overleg een mogelijke openstelling van het MAAV-waarborgfonds voor nieuwe gevallen wordt betrokken. Voor de hieruit voortvloeiende financiering zal dan wel moeten worden bezien in hoeverre een beroep kan worden gedaan op het collectief van de premiebetalers voor reguliere WAO-hiaatverzekeringen. Voorkomen dient te worden dat diegenen die via hun eigen collectiviteit er reeds toe bijdragen dat de dekking van het WAO-hiaat ook mogelijk wordt gemaakt voor collegawerknemers met een verhoogd medisch risico, daarnaast tevens aan de landelijke regeling moeten bijdragen.

Ten aanzien van de verzekerbaarheid van het Anw-hiaat acht de raad het van betekenis dat de wetgever sinds de inwerkingtreding van de Anw (op 1 juli 1996) reeds diverse malen maatregelen heeft getroffen om tegemoet te komen aan verzekeringsbelemmeringen van personen met gezondheidsproblemen. Daarnaast is van belang dat vele van de inmiddels ontwikkelde Anw-regelingen niet zijn gericht op een sluitende en uniforme reparatie van het hiaat. Het ligt dan ook niet in de rede voor personen met gezondheidsproblemen mogelijkheden te creëren voor een volledige reparatie van het hiaat.

De raad vraagt in algemene zin aandacht voor situaties waarin onverzeker-baarheid van het Anw-hiaat voor personen met een gezondheidshandicap als problematisch kan worden ervaren. Hij noemt in dit verband de inkomensterugval van de nabestaande wanneer het (jongste) kind 18 jaar wordt dan wel wanneer het arbeidsongeschiktheidspercentage van de nabestaande daalt beneden de 45 procent. Met het oog hierop zouden maatregelen kunnen worden overwogen, zoals een mogelijke uitbreiding van de reeds bestaande regeling voor onverzekerbare risico's in het kader van de Anw.