Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1999 | Doorberekening van maatschappelijke kosten bij verkeer en vervoer

Doorberekening van maatschappelijke kosten bij verkeer en vervoer

Advies 1999/01 - 15 januari 1999

In dit advies geeft de Sociaal-Economische Raad (SER) op verzoek van de minister van Verkeer en Waterstaat commentaar op het Witboek van de Europese Commissie Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik.
Dit Witboek past in een reeks van beleidsdocumenten van de Commissie over de vormgeving van het communautaire verkeers- en vervoerbeleid.

Download:Volledig advies (341 kB)

Samenvatting


Hoofdlijnen van het Witboek

In het Witboek stelt de Europese Commissie een heffingensystematiek op hoofdlijnen voor die beoogt alle vervoertakken te confronteren met de door hen veroorzaakte maatschappelijke kosten ('de gebruiker betaalt'). Tot de maatschappelijke kosten behoren onder meer de kosten van infrastructuur, congestie, milieuschade en verkeersongevallen. Daarmee wil de Commissie een gelijk speelveld ('level playing field') creëren voor de Europese transport-markt, zowel tussen (en binnen) vervoertakken als tussen lidstaten, en bovendien externe (milieu)effecten internaliseren. De systematiek gaat uit van de marginale kostenregel: de heffing moet in beginsel gelijk zijn aan de kosten die een extra gebruiker veroorzaakt. De berekening van de hoogte van de heffing is een nationale aangelegenheid; de communautaire systematiek moet een eenheid van berekeningswijze scheppen. Over de opbrengst van de heffingen doet de Commissie de suggestie om deze aan te wenden voor de financiering van infrastructuur; de beslissing daarover blijft evenwel expliciet bij de lidstaten.

Voor het ontwikkelen van de systematiek wil de Europese Commissie een beroep doen op het Comité van Experts (bijgestaan door een breder forum met deskundigen en vertegenwoordigers van relevante organisaties).


Het beoordelingskader

De raad beoordeelt het Witboek primair op de gevolgen voor de maatschappelijke welvaart. Een maximale bijdrage van verkeer en vervoer aan de welvaart wordt bevorderd door zoveel mogelijk gebruik te maken van het marktmechanisme. In dat verband moeten individuele beslissers geconfronteerd worden met de werkelijke (maatschappelijke) kosten overeenkomstig de principes 'de gebruiker betaalt' en 'de vervuiler betaalt'. Waar kosten extern zijn (bijvoorbeeld milieu), is vaak overheidsingrijpen nodig in de vorm van regelgeving of van heffingen. Vanuit welvaartseconomisch perspectief heeft het in rekening brengen van de maatschappelijke kosten primair tot doel de allocatie te verbeteren door een optimaal gebruik van de beschikbare middelen te bevorderen. De hoogte van de heffing dient daartoe te worden afgestemd op niet op andere wijze in rekening gebrachte maatschappelijke kosten die de inzet van een extra verkeers- en vervoerbeweging op een bepaald moment, op een bepaalde plaats en in een bepaalde vorm en situatie veroorzaakt. Dat vraagt om een sterke differentiatie van heffingen, al naar gelang verschillen tussen voertuigen, geografische omstandigheden en andere relevante factoren.
Met betrekking tot de toedeling van taken en bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten hecht de raad aan toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. De besluitvorming over beleid moet op een zo laag mogelijk niveau tot stand komen, tenzij sprake is van substantiële schaalvoordelen en/of grensoverschrijdende effecten.


Algemeen commentaar

De raad onderschrijft het beginsel dat alle vervoerstakken de door hen veroorzaakte maatschappelijke kosten moeten dragen. Doorvoering van dit beginsel vraagt om een gemeenschappelijke aanpak, onder meer in de vorm van een uniforme heffingensystematiek. De kern van de communautaire verantwoordelijkheid ligt bij de verdere ontwikkeling van de interne markt en bij het verzekeren van een 'level playing field' op die markt. De heffingensystematiek is evenwel slechts in algemene bewoordingen geschetst. Daarbij concentreert de Europese Commissie zich sterk op een eindsituatie waarin de toepassing van informatie- en communicatietechnologie voorop staat.

De raad wil door dit advies steun geven aan het streven naar een eerlijke(r) vergoeding van maatschappelijke kosten. Gelet op de omvang en complexiteit van deze operatie zal hij het wel op prijs stellen bepaalde uitwerkingen van het Comité van Experts in een volgende fase nader te becommentariëren. Verder wil hij onderstrepen dat het van belang blijft in de komende jaren het beschikbare instrumentarium, waaronder brandstofaccijnzen, meer gericht te gebruiken voor een juiste toerekening van maatschappelijke kosten. Het geheel overziend komt de raad tot een zevental voorwaarden voor de in te voeren communautaire heffingensystematiek:

  • Het moet gaan om een doorzichtig en deugdelijk onderbouwd systeem, op de correcte en non-discriminatoire toepassing waarvan goed wordt toegezien.
  • Voor een dergelijk systeem dient de omvang van de (marginale) maatschappelijke kosten zo goed mogelijk te worden vastgesteld. De hoogte van de heffingen dient direct afgeleid te zijn van de omvang van de nog niet op een andere wijze in rekening gebrachte (marginale) maatschappelijke kosten; 'dubbel betalen' moet worden voorkomen.
  • Van het systeem mogen geen substantiële concurrentieverstoringen uitgaan, noch tussen lidstaten, noch tussen of binnen vervoerstakken. In alle lidstaten en in alle vervoerstakken dient de systematiek binnen een redelijke (aanpassings)termijn te worden toegepast.
  • Geen scheeftrekking van concurrentieverhoudingen met derde landen die de maatschappelijke kosten onvolledig in rekening brengen. Waar de nieuwe systematiek aanzienlijke kostenverschuivingen doet ontstaan, is een fasegewijze doorvoering geboden.
  • De invoering van een uniforme systematiek moet geen doel op zich worden: andere instrumenten moeten kunnen worden toegepast als deze effectiever en efficiënter zijn.
  • Bestaande communautaire voorschriften ten aanzien van heffingen op verkeer en vervoer dienen te worden aangepast. Daarbij ligt het in de rede het communautaire minimumtarief van de motorrijtuigenbelasting op nul te stellen. Als brandstofaccijnzen in de nieuwe heffingensystematiek niet of nauwelijks een rol zouden spelen, kan er aanleiding zijn de huidige minimumtarieven neerwaarts bij te stellen.
De raad realiseert zich dat de invoering van een uniforme heffingensystematiek op basis van de marginale kostenregel tot aanzienlijke lastenverschuivingen kan leiden. De invoering moet in ieder geval in Nederland gepaard gaan met een herschikking van lasten welke macro-economisch gezien budgettair- neutraal is (zodat de opbrengst van de heffing op een of andere wijze aan burgers en bedrijven wordt teruggesluisd). Het kan niet de bedoeling zijn heffingen volgens de nieuwe systematiek simpelweg boven op bestaande heffingen te stapelen.

De raad vindt dat ook de personenauto (en de bestelwagen) althans op termijn onder de communautaire heffingensystematiek moet worden gebracht. Anders zullen scheeftrekkingen van concurrentieverhoudingen optreden: tussen de lidstaten in het algemeen bij zakelijk gebruik van personenauto's, tussen particulier en openbaar vervoer en tussen bestelwagens en zware vrachtwagens. Bovendien hangt een groot deel van de externe effecten in verkeer en vervoer juist samen met het gebruik van de personenauto. Ten slotte is het gebruik van één instrument, de brandstofaccijnzen, ten aanzien van weggebruikers waarvan een deel wel en een deel niet onder de gemeenschappelijke heffingensystematiek zou vallen, problematisch.

Het beroep op het subsidiariteitsbeginsel is in de visie van de raad wel terecht bij de keuze van de Europese Commissie om bindende richtsnoeren te geven voor de bepaling van heffingen en de uiteindelijke berekening van de hoogte van de heffingen aan de lidstaten over te laten. Deze opzet laat voldoende ruimte om rekening te houden met lokale omstandigheden. Wel behoeft de Commissie effectieve bevoegdheden om toe te zien op een juiste toepassing van de gemeenschappelijke heffingensystematiek, teneinde concurrentieverstoringen te voorkomen.

De raad vindt het ook terecht dat de besluitvorming over de besteding van door heffingen verkregen middelen respectievelijk de wijze van financiering van aanleg en onderhoud van infrastructurele voorzieningen een nationale aangelegenheid blijft.
De raad meent voorts dat het Witboek onvoldoende onder ogen ziet dat een juiste kostentoerekening micro-economisch sterk aan betekenis verliest als de marktwerking op bepaalde vervoersmarkten (bijvoorbeeld spoorwegen) tekortschiet. Het gaat dan om marktordening (mededinging en de doorzichtigheid van financiële verhoudingen) en steunverlening (onder meer aan spoorwegen, zeehavens en luchtvaartmaatschappijen). De raad is het met de Europese Commissie eens dat de huidige regelgeving omtrent steunverlening aan de transportsector op onderdelen aanscherping behoeft.


Specifiek commentaar naar vervoertak

Met betrekking tot het wegtransport noemt de raad enkele initiatieven die gericht zijn op verlaging van de maatschappelijke kosten in het wegvervoer. Deze initiatieven behoren zich te vertalen in de uiteindelijke hoogte van heffingen volgens de nieuwe systematiek. Tegen deze achtergrond ondersteunt de raad de voornemens om in de toekomst langs elektronische weg infrastructuurkosten in rekening te brengen.

Tot die tijd bepleit de raad het gebruik van een mix van bestaande instrumenten om de toerekening te verbeteren. Hij neemt met instemming kennis van het voornemen het Euro-vignetsysteem te vervangen door meer op het gebruik gebaseerde heffingen, maar vindt dat de Europese Commissie te snel afstand neemt van brandstofaccijnzen als instrument om maatschappelijke kosten in rekening te brengen. Voor het railvervoer bepleit de raad een spoedige totstandkoming van een effectieve marktwerking. Dit betreft met name het toelaten van concurrentie op het spoor en het saneren van schulden van bestaande maatschappijen. Ondersteuning van spoorbedrijven is in de toekomst slechts legitiem als er sprake is van noodzakelijke aanpassingsprocessen voor een goede marktwerking en van openbare dienstverplichtingen. Verder ondersteunt de raad de voornemens tot invoering van infrastructuurheffingen. Voor een goede doorwerking is een effectieve scheiding van de bedrijfsvoering van railvervoer en van het beheer van railinfrastructuur noodzakelijk. Daarnaast moet ook het spoor externe (milieu)kosten dragen, welke niet beperkt mogen blijven tot de kosten van geluidsoverlast.

Ten aanzien van de binnenvaart ziet de raad het niet ingaan op de Akte van Mannheim als een ernstige omissie van het Witboek. Deze Akte laat op de Rijn het gebruik van heffingen die specifiek de scheepvaart betreffen niet toe. Desondanks lijken er mogelijkheden te bestaan om bepaalde maatschappelijke kosten in rekening te brengen. De raad beveelt aan de mogelijkheden hiertoe te verkennen. Verder bepleit hij de integratie van bestaande heffingen in de nieuwe systematiek.

Met betrekking tot de luchtvaart stemt de raad in met de voornemens van de Europese Commissie voor het in rekening brengen van de kosten van verkeersbegeleiding en luchthaveninfrastructuur en de relatief geringe prioriteit daarvoor. De luchtvaart draagt deze kosten reeds grotendeels. Daarnaast pleit de raad voor de invoering van accijnsheffing op vliegtuigbrandstoffen, in principe in mondiaal verband; de mogelijkheden in Europees kader zijn nader te onderzoeken. Een emissieheffing kan daarbij een alternatief zijn. Verder acht de raad het wenselijk dat luchthavenbelastingen - die nu expliciet buiten de systematiek worden gehouden - benut worden voor het (nader) in rekening brengen van externe kosten, en dat regels gesteld worden aan het gebruik van extra inkomsten als deze ter financiering van luchthaveninfrastructuur worden benut. Ten slotte bepleit de raad een scherper toezicht op de staatssteun aan luchtvaartmaatschappijen. Ondersteuning van herstructurering als gevolg van de marktliberalisatie was gerechtvaardigd, maar in de toekomst zou toch toepassing van het 'one time/last time'-beginsel wenselijk zijn.

Voor de zeevaart ondersteunt de raad het streven van de Europese Commissie om in internationaal verband te streven naar de invoering van brandstofaccijnzen of 'fairway charges'. Ten aanzien van de zeehavens onderschrijft de raad de noodzaak van transparantie in de wijze van financiering. Beheerders van zeehaveninfrastructuur moeten gaan streven naar een kostendekkende prijsstelling voor gebruikers. Het verdient aanbeveling een Europees staatssteunbeleid voor zeehavens te ontwikkelen dat gebaseerd is op de artikelen 92 en 93 van het Verdrag.