Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1998 | Starten vanuit een uitkeringssituatie

Starten vanuit een uitkeringssituatie

Advies 1998/17 - 16 oktober 1998

Download:b16756 pdf (309 kB)

Samenvatting


Het kabinet heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren over de hoofdlijnen voor nieuwe initiatieven inzake het starten als zelfstandig ondernemer vanuit een uitkeringssituatie. Het gaat in hoofdzaak om voorstellen tot aanpassing van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen (Bbz) en daarnaast om de mogelijkheden om te starten vanuit de Werkloosheidswet en de arbeidsongeschiktheidswetten.

De kern van het Bbz ten aanzien van startende uitkeringsgerechtigden is dat - onder de strikte voorwaarde van levensvatbaarheid van het bedrijfsinitiatief - door de gemeentelijke sociale dienst inkomensondersteuning, kredieten of een borgtocht kunnen worden verleend.

Het Bbz is in 1997 geëvalueerd. Het kabinet concludeert uit die evaluatie dat het Bbz in principe een zinvolle regeling is, maar dat deze op onderdelen verbeterd kan worden, waarbij het kabinet vooral het gebruik van het Bbz wil vergroten. Het kabinet wil in het algemeen geen onderscheid meer maken tussen degenen die door middel van loondienst een einde willen maken aan hun uitkeringssituatie en degenen die dit willen doen door een bedrijf te starten.

Aan de evaluatie van het Bbz verbindt het kabinet een aantal concrete voorstellen. Naast een verhoging van het maximale kredietbedrag naar 60.000 gulden en een verdubbeling van de maximale duur van de inkomensondersteuning naar 36 maanden, introduceert het kabinet ook een aantal nieuwe elementen. Daaronder vallen onder meer de invoering van een voorbereidingstraject voor potentiële Bbz-starters, de beschikbaarstelling van een voorbereidingskrediet, de mogelijkheid van begeleiding na de daadwerkelijke start als ondernemer, en een soepelere invulling van de regels ten aanzien van starters in deeltijd en starters met zorgtaken en/of een arbeidshandicap. Ten slotte wil het kabinet komen tot een verbetering van de uitvoering(sorganisatie).

De gewijzigde kijk van het kabinet - dat wil zeggen de gelijkschakeling van het perspectief van loondienst en dat van het zelfstandig ondernemerschap - markeert een duidelijke breuk met het verleden, omdat het ruimte laat om het Bbz actiever in te zetten als uitstroominstrument. Thans is formeel voor een uitkeringsgerechtigde ondersteuning vanuit het Bbz niet mogelijk, indien ook een baan in loondienst beschikbaar is.

Algemeen oordeel van de raad

De raad heeft in een aantal recente adviezen een algemene visie ten aanzien van het zelfstandig ondernemen uiteengezet. Daarin ondersteunt de raad een actief beleid van begeleiding, ondersteuning en advisering van startende ondernemers, evenwel binnen de marges van zuivere concurrentieverhoudingen. De meerwaarde van het beleid ten aanzien van startende uitkeringsgerechtigden ligt volgens de raad vooral in de aanvulling van de kredietmogelijkheden van de markt. Juist omdat het gaat om een aanvulling op de marktmogelijkheden, acht de raad het echter evenzeer logisch dat het kabinet verder beleid ontwikkelt om de commerciële kredietverlening aan kansrijke startende uitkeringsgerechtigden verder te bevorderen. Daarbij is het vooral van belang een werkbaar instrumentarium te ontwikkelen opdat kredietverleners in staat zijn objectief de startplannen van alle mogelijke, potentiële ondernemers juist in te schatten. Hiermee kan uiteindelijk nooit het streven zijn om het bereik van het Bbz en verwante regelingen te vergroten, maar juist om de regeling zo overbodig mogelijk te maken. Deze afweging lijkt evenwel eerst mogelijk indien het startersbeleid van de Ministeries van SZW en van Economische Zaken in samenhang wordt bezien.

De raad kan het uitgangspunt van het kabinet dat ten grondslag ligt aan de beleidsvoornemens, onderschrijven voorzover hiermee bedoeld wordt dat het perspectief van zelfstandig ondernemerschap een volwaardig onderdeel moet kunnen uitmaken van het reïntegratietraject. Uitkerende en begeleidende instanties dienen van meet af aan voldoende alert te zijn op de mogelijkheden voor het starten van een eigen bedrijf door uitkeringsgerechtigden. In de visie van de raad kan echter strikt genomen niet gesproken worden over opheffing van het onderscheid tussen het perspectief van loondienst en van zelfstandig ondernemerschap. Daarvoor zijn de verschillen tussen werk in loondienst en het zelfstandig ondernemerschap te groot. De raad beschouwt het zelfstandig ondernemerschap als een regulier uitstroomperspectief, waaraan evenwel strikte voorwaarden dienen te worden gesteld. De raad acht het gewenst dat aan het begin van een traject in de richting van het zelfstandig ondernemerschap een toetsing plaatsvindt teneinde in een vroeg stadium keuzes te vermijden die een arbeidsmarkttraject onnodig kunnen vertragen. De raad vindt het vooral van belang om de snelheid waarmee een arbeidsmarkttraject kan leiden tot duurzame uitstroom uit de uitkeringssituatie als uitgangspunt te nemen voor de afweging.

Vanuit deze nadruk op de voortgang van activeringstrajecten, acht de raad het wenselijk dat de oriëntatie in de gevalsbehandeling primair gericht blijft op werken in loondienst. De raad meent dat de kwalificerende intake van werkloze werkzoekenden het meest geschikte moment kan zijn om de mogelijkheden voor het zelfstandig ondernemerschap voor het eerst goed te verkennen.

De raad wil in het algemeen waarschuwen tegen een te soepele toepassing van faciliteiten en specifieke steunmaatregelen voor startende uitkeringsgerechtigden, in het belang van de zuiverheid van concurrentieverhoudingen en de bevordering van kwalitatief goed ondernemerschap. In dit verband acht de raad het vergroten van het bereik van het Bbz langs de weg van een meer risiconemende houding problematisch. De raad vindt het ongewenst wanneer het succes van Bbz-starters in termen van overlevingskansen duidelijk achter zou blijven bij de andere starters, daar dit een directe aanwijzing zou zijn dat de regeling te soepel wordt toegepast. Een te soepele toepassing werkt direct concurrentieverstorend doordat in dat geval minder geschikte starters de markt op worden geholpen ten nadele van reeds gevestigde ondernemers.

De raad ziet alleen ruimte om het bereik van het Bbz te verhogen door, met behoud van het huidige selectieve karakter en kwaliteitscriteria, te trachten die werkzoekenden te bereiken die om bepaalde redenen de mogelijkheid van het zelfstandig ondernemerschap nog niet serieus hebben verkend. Daarbij zou de uitvoering zich met nadruk kunnen richten op oudere en allochtone (langdurig) werklozen. De raad betreurt het dat de kabinetsvoorstellen op dit punt het minst concreet zijn uitgewerkt.

In verband met de zuiverheid van concurrentieverhoudingen spreekt de raad ten slotte nog zijn onzekerheid uit over de mogelijke fraudegevoeligheid van de ondersteuning van startende uitkeringsgerechtigden.

Overige aanbevelingen

De raad kan zich voorstellen dat de bijstandsgerechtigde die reeds tijdens het activeringstraject reële plannen heeft om te starten als zelfstandig ondernemer maar een (tijdelijke) baan in loondienst aanvaardt en van daaruit de plannen verder uitwerkt, gedurende een beperkte periode na de uitstroom en onder vooraf te stellen voorwaarden alsnog in aanmerking kan komen voor Bbz-ondersteuning. Voorwaarde dient daarbij in ieder geval te zijn dat hieraangaand tijdens het uitstroomtraject afspraken tussen de uitkerende instelling en de uitkeringsgerechtigde worden vastgelegd.

Met betrekking tot de vraag welke organisaties de begeleiding van uitkeringsgerechtigde starters dienen uit te voeren, acht de raad het ongewenst dat de rijksoverheid vergaande voorschriften formuleert. In het algemeen vindt de raad dat gemeenten zelf moeten kunnen uitmaken hoe ze de regelgeving uitvoeren. Wel dienen de startersregelingen voor uitkeringsgerechtigden zoveel mogelijk duidelijke en landelijk uniforme criteria te noemen en anderzijds richtlijnen te geven aan de hand waarvan de levensvatbaarheid van potentiële starters kan worden getoetst.

Ten aanzien van de voorgestelde voorbereidings- of oriëntatieperiode - ter nadere verkenning van de mogelijkheden om te starten als zelfstandige door de uitkeringsgerechtigde - gaat de raad ervan uit dat steeds het streven is om deze periode zo kort mogelijk te houden. Een volledige vrijstelling van de sollicitatieplicht in de voorbereidingsperiode acht de raad vooralsnog een stap te ver. Daarbij verwacht de raad dat de (algemene) vaardigheden die een deelnemer opdoet in een voorbereidingsperiode, zo die al niet leiden tot een start als zelfstandige, dan toch ook van pas kunnen komen in een dienstbetrekking. Dit zou kunnen pleiten voor een voorbereidingsperiode waarin ook plaats is voor vergroting van vaardigheden en kennis die ook in het werknemerschap van waarde kunnen zijn.

De kredietverlening aan potentiële starters in de voorbereidingsperiode kan naar het oordeel van de raad neigen naar een oneigenlijk concurrentievoordeel, te meer omdat deze kredietverlening nog niet gebaseerd kan zijn op een duidelijk ondernemersplan. De raad beveelt daarom aan het krediet in de voorbereidingsfase aan scherpe voorwaarden te onderwerpen en alleen toe te kennen voorzover dit ertoe bijdraagt de levensvatbaarheid van het bedrijf beter te kunnen beoordelen. Meestal zal het dan gaan om een marktonderzoek.

In het algemeen steunt de raad de bevordering van het parttime ondernemerschap. Voorkomen dient echter te worden dat 'marginaal ondernemerschap' vanuit het Bbz zou worden ondersteund. Uitgangspunt dient te zijn dat een bedrijfsinitiatief eerst kan worden ondersteund indien verwacht kan worden dat na de periode van ondersteuning de onderneming per tijdseenheid een bedrijfsmarge haalt die boven het sociaal minimum uitkomt. Dit betekent dat het niet mogelijk is om, gesteund vanuit het Bbz, als ondernemer onder de kostprijs te werken.

Met betrekking tot de verlenging van de periode van inkomensondersteuning naar maximaal 36 maanden, kan de raad zich voorstellen dat naarmate de periode van inkomensondersteuning langer is, daaraan striktere voorwaarden dienen te worden gesteld. De raad pleit ervoor om in de nader te stellen criteria voor de levensvatbaarheidstoets hieraan extra aandacht te schenken.

De raad concludeert dat de geïsoleerde behandeling van het startersbeleid binnen het Bbz mogelijk kan leiden tot nieuwe onduidelijkheden, met name ten aanzien van de overloop van de ondersteuning van starters in de mogelijke ondersteuning van gevestigde ondernemers. Om deze reden beveelt de raad het kabinet aan om de Bbz-regeling in zijn geheel nog eens te toetsen, vanuit een duidelijke visie op wat gevestigde en wat startende ondernemers zijn en op welke ondersteuning en in welke combinatie(s) aanspraak kan worden gemaakt. Daarbij kan volgens de raad ook de groep starters betrokken worden die gestart zijn vanuit een werkkring, maar onverhoopt in problemen zijn geraakt en gebaat kunnen zijn bij Bbz-ondersteuning. Thans is onduidelijk of deze groep valt onder de regelgeving voor starters of die voor gevestigde ondernemers.

De raad vindt het te billijken dat er geen eigen startersregeling voor WW-uitkeringsgerechtigden is, vanwege de bij uitstek primaire oriëntatie van deze categorie op werk in loondienst. Als blijkt dat inpassing in werk toch op problemen stuit, moet het evenwel mogelijk zijn dat ook WW-uitkeringsgerechtigden gebruik kunnen maken van de voorzieningen volgens het Bbz. Voorzover dit in sommige gemeenten op barrières stuit, beveelt de raad aan om te bevorderen dat deze worden weggenomen.

Ten slotte constateert de raad dat het kabinet kiest voor afzonderlijke regelingen en uitvoeringsorganisaties voor arbeidsgehandicapten en de overige uitkeringsgerechtigde starters. De raad ziet evenwel mogelijkheden voor een stroomlijning van startersfaciliteiten, mede door een scheiding aan te brengen tussen de component van inkomensondersteuning en die van kredietverlening in het startersbeleid ten aanzien van uitkeringsgerechtigden. Dit kan bijvoorbeeld door de component van inkomensondersteuning nadrukkelijker onder te brengen binnen de socialezekerheidswetgeving en de specifieke elementen van het startersbeleid ten aanzien van uitkeringsgerechtigden, waaronder de kredietverlening en de begeleiding/advisering, te verzelfstandigen. De gemeentelijke sociale diensten en de uitvoeringsinstellingen zouden zich er in zo'n benadering toe kunnen beperken om - indien nodig - een (aanvullende) uitkering te verstrekken.

Zonder dat de raad hierover nader uitgewerkte gedachten heeft, betreurt de raad het dat het kabinet met de voorliggende beleidsvoornemens zo strikt binnen de kaders van het huidige Bbz blijft en daarbij ook kiest voor een afzonderlijke regeling en uitvoeringsorganisatie voor de ondersteuning van startende arbeidsgehandicapten. De raad geeft het kabinet in overweging bovenstaande optie nader te bezien.