Home | Publicaties | SER-adviezen | 1990 - 1999 | 1998 | Sociaal-economisch beleid 1998-2002

Sociaal-economisch beleid 1998-2002

Advies 1998/08 - 17 april 1998

Download:Volledig advies (902 kB)Samenvatting (129 kB)

Samenvatting

1. Inleiding

Het kabinet heeft de Sociaal-Economische Raad (SER) gevraagd te adviseren over het in de volgende kabinetsperiode te voeren sociaal-economisch beleid. Hoewel ook andere onderwerpen van belang zijn voor de beleidsagenda voor de middellange termijn (zie intermezzo) vraagt het kabinet de raad vier punten centraal te stellen:
  • Welke afwegingen moeten worden gemaakt rond de ontwikkeling van ollectieve uitgaven, collectieve lasten en overheidstekort en -schuld?
  • Hoe kan de arbeidsparticipatie, vooral van laaggeschoolden, ouderen en langdurig werklozen, verder worden bevorderd?
  • Hoe kan de emplooibaarheid ( employability ) van mensen – dat is de inzetbaarheid en het vermogen van mensen om werk te vinden en werk te behouden binnen het bedrijf en op de arbeidsmarkt als geheel – worden bevorderd? In aanvulling hierop heeft het kabinet in februari 1998 de raad gevraagd het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren bij de advisering te betrekken.
  • Hoe kunnen start en doorgroei van bedrijven verder worden bevorderd?



Een bredere agenda

De beantwoording van de adviesaanvraag dient in een bredere samenhang te worden bezien. Voor het te voeren sociaal-economisch beleid op middellange termijn zijn, in de eerste plaats, ook de navolgende adviezen van de raad van belang:
  • advies over het fiscale stelsel voor de 21e eeuw (april 1998)
  • advies over de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland (april 1998)
  • advies over de nota Kansen op combineren: Arbeid, Zorg en Economische Zelfstandigheid (mei 1998 (naar huidige verwachting)
  • advies over de relatie tussen de sociale zekerheid en de zorg (mei 1998 (naar huidige verwachting))
  • advies over het Nationaal Milieubeleidsplan 3 (mei 1998 (naar huidige verwachting))

Arbeidsbemiddeling
In de adviesaanvraag vraagt het kabinet de raad ook hoe de activerende werking van de arbeidsbemiddeling kan worden vergroot. Van belang is vast te stellen dat in deze kabinetsperiode belangrijke initiatieven op dit terrein zijn genomen die deels hun toegevoegde waarde in de praktijk nog moeten bewijzen. Daarbij gaat het om de Arbeidsvoorzieningswet 1996, de Inkoopregeling arbeidsvoorziening, de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (uitzendbureaus en private arbeidsbemiddelaars), de Wet inschakeling werkzoekenden, de nieuwe Wet sociale werkvoorziening, het STAR-akkoord Met minderheden meer mogelijkheden en de Wet stimulering arbeidsdeelname minderheden (SAMEN), de Wet op de reïntegratie van (gedeeltelijk) arbeidsgehandicapten en het zogeheten SWI-traject (Samenwerking Werk en Inkomen), waarin de samenwerking tussen arbeidsbureaus, gemeenten en Uitvoeringsinstanties sociale verzekeringen (UVI’s) gestalte moet krijgen. Het is tegen deze achtergrond dat de raad er in dit advies vanaf ziet zich concreet uit te spreken over het toekomstige arbeidsvoorzieningsbeleid. Daarbij speelt ook een rol dat de raad, naar verwachting, zal worden gevraagd te adviseren over de werking van het zogeheten inkoopmodel, waarbij de relatie tussen arbeidsbureaus en uitvoerders van de sociale zekerheid centraal staat.

De agenda op het terrein van de sociale zekerheid
Het advies wijst op het belang van de beleidsagenda op het terrein van de sociale zekerheid. In zijn vorig jaar uitgebrachte advies over de kabinetsnota Werken aan zekerheid heeft de raad een denkkader aangereikt voor de toekomstige vormgeving van het stelsel van sociale zekerheid. Hierin staan de thema’s economische zelfstandigheid en de verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid, sociale partners en individuen centraal. De raad is ervan uitgegaan dat bhij bij de advisering over de kabinetsnota’s Belastingen in de 21e eeuw en Kansen op combineren: arbeid, zorg en economische zelfstandigheid op deze thema’s in meer gerichte zin zou kunnen terugkomen. Het denkkader is tevens bedoeld als uitnodiging aan het kabinet om terzake gerichte adviesaanvragen aan de raad voor te leggen; in het bijzonder geldt dit voor het vraagstuk van de verdeling der verantwoordelijkheden. In dit verband wijst de raad erop dat de inmiddels ontvangen adviesaanvraag over de gevolgen van de privatisering van de sociale zekerheid ook ten dele hierop betrekking kan hebben. Speciale aandacht vraagt de raad in zijn advies Werken aan zekerheid voor de ontwikkeling van het beroep op de werkloosheidsregelingen op de korte en middellange termijn. De per 1 januari 1998 gerealiseerde en door de raad met een aantal kanttekeningen gesteunde verdere uitbreiding van de wachtgeldperiode in de Werkloosheidswet (WW) tot 26 weken kan ook in dit kader worden bezien. De raad heeft hieraan toegevoegd dat op de langere termijn – als gevolg van de veroudering van de beroepsbevolking – ook de druk op de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) weer zou kunnen toenemen. De vraag is of de genomen WAO-maatregelen dan voldoende zullen blijken. Tenslotte achtte de raad het in het advies Werken aan zekerheid ook wenselijk dat het kabinet zich meer fundamenteel bezint op de vraag welke consequenties een voortgaande flexibilisering van de arbeid(smarkt) zou moeten hebben voor de inrichting van werknemersverzekeringen, in het bijzonder op het punt van de kring van verzekerden. Ook hier heeft de raad om een nadere, meer gerichte adviesaanvraag verzocht.
Deze samenvatting volgt verder de opbouw van het advies: een algemene beschouwing over de relatief succesvolle beleidsmix van de afgelopen jaren met enkele lijnen naar de toekomst (2), de budgettaire keuzen voor de middellange termijn (3), de bevordering van de arbeidsparticipatie en van de doorstroming op de arbeidsmarkt (4) en, ten slotte, de verbetering van de marktwerking en de bevordering van het ondernemerschap (5).

2. Doorgaan met aanpassen en vernieuwen

Met het kabinet constateert de raad dat het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie in de afgelopen jaren onmiskenbaar is verbeterd:
  • de reële groei van het bruto binnenlands product (bbp) ligt sinds het einde van de jaren tachtig boven het gemiddelde van de Europese Unie (EU) en ook ten opzichte van het OESO-gemiddelde is het beeld zeker niet ongunstig;
  • het bbp per hoofd van de bevolking – overigens vooral een indicator voor de benutting van het arbeidspotentieel en niet voor welvaart – is de afgelopen jaren in ons land, na een eerdere forse terugval, relatief sterk toegenomen;
  • de arbeidsdeelname is fors toegenomen en ligt in ons land inmiddels duidelijk boven het EU-gemiddelde. In arbeidsjaren gemeten is de positieve ontwikkeling minder geprononceerd en blijft het niveau nog achter bij dat in andere landen;
  • de arbeidsproductiviteit is in Nederland nog altijd relatief hoog; de vertraagde groei van de afgelopen jaren is deels het gevolg van een bewuste keuze voor vergroting van de arbeidsparticipatie, in het bijzonder ook aan de onderkant van de arbeidsmarkt. In ons land is voorts met een beleid gericht op de totstandkoming van een verantwoorde loonkostenontwikkeling vooral gekozen voor een verbetering van de productiviteitsontwikkeling op langere termijn;
  • de opwaardering van de productiestructuur begint meer en meer zichtbaar te worden en is van groot belang voor een evenwichtige en tegelijkertijd minder milieubelastende groei van drie procent bbp per jaar
In het advies wijdt de raad vervolgens een beschouwing aan de vaststelling door het kabinet dat deze positieve resultaten niet alleen het resultaat zijn van voorspoedige externe economische ontwikkelingen, maar ook van het gevoerde beleid (zie intermezzo).

Geen model, wel een consistente beleidsmix

Het afgelopen jaar is onder brede buitenlandse belangstelling uitgebreid gediscussieerd over de vraag hoe de verbeterde sociaal-economische prestaties in ons land kunnen worden verklaard.
Volgens de raad is van cruciale betekenis dat in de afgelopen vijftien jaar consequent is vastgehouden aan op de langere termijn georiënteerde keuzen in het monetaire en budgettaire beleid en in de arbeidsvoorwaardenvorming. Daarbij heeft tijdig een verschuiving plaatsgevonden van het zwaartepunt in het beleid naar versterking van de sociaal-economische structuur. De typering ‘model’ is voor dit beleid echter niet op z’n plaats; veeleer is sprake van een nog steeds voortgaand proces van stapsgewijs ‘institutioneel leren’, waarbij het onderling vertrouwen tussen alle betrokkenen en de samenhang in het beleid geleidelijk kan toenemen. Van belang is ook geweest de erkenning dat de economische wenselijkheid om tot structurele aanpassingen te komen, vaak niet voldoende is om die aanpassingen ook daadwerkelijk te realiseren. De OESO heeft hier al eerder op gewezen. Het aanpassingsbeleid moet zijn ingebed in een bredere strategie, waarin ook werk wordt gemaakt van de internationale (beleids)dimensie, een breed maatschappelijk draagvlak en rechtvaardigheid in de sfeer van werk en inkomen. Deze elementen, die hierna kort worden uitgewerkt, blijven ook voor de toekomst van groot belang.

Op de drempel van de EMU
De Europese integratie heeft met de aanstaande besluitvorming over deelname aan de Economische en Monetaire Unie (EMU) een markante mijlpaal bereikt. De raad heeft zich in een reeks van adviezen uitgesproken voor de totstandkoming van een EMU. De overgang op één munt en één monetair beleid moet daarbij wel deel uitmaken van een breder proces van sociaal-economische integratie. Op nationaal niveau wint het beleid gericht op de sociaal-economische structuur en de goede werking van markten verder aan betekenis. In het budgettaire beleid staat, naast de afspraak te streven naar een begrotingsevenwicht, centraal het optimaal benutten van de vrijheidsgraden die binnen een EMU resteren. Ten slotte moet op nationaal niveau invulling worden gegeven aan de afspraken inzake werkgelegenheid die vorig jaar in Luxemburg zijn gemaakt. Op Europees niveau is van belang een zekere macro-economische beleidscoördinatie en de daadwerkelijke afronding van de interne markt. Ook moet de beleidsconcurrentie in goede banen worden geleid, onder meer door afspraken over ‘fair play’ in de fiscale beleidsconcurrentie, de uitbouw van het Europese milieubeleid en de verdere invulling van de sociale dimensie, mede gelet op het steeds ‘Europeser’ worden van arbeidsdeelmarkten. Voorts moeten kandidaat-lidstaten worden ondersteund bij het voldoen aan de toetredingseisen en moet de EU tijdig institutionele aanpassingen en aanpassingen in het eigen beleid (landbouw en structuurfondsen) doorvoeren, mede om nieuwe leden goed te kunnen opnemen.

Revitalisering van de overlegeconomie
Het Akkoord van Wassenaar uit 1982 heeft een structurerende invloed gehad op de Nederlandse arbeidsverhoudingen en op het sociaal-economische beleid. Tussen dit akkoord en het huidige functioneren van de overlegeconomie mag echter geen rechte lijn worden getrokken. Dit zou voorbijgaan aan de vertrouwensbreuk tussen overheid en sociale partners, die in 1991 manifest werd. Een fundament voor het herstel van vertrouwen is gelegd in 1992 met de gezamenlijke keuze voor een revitalisering van de overlegeconomie. Net als het akkoord van Wassenaar, kan die keuze als een belangrijk markeringspunt worden beschouwd. De revitalisering betrof vooral het hervinden van consensus over de hoofdlijnen van het sociaal-economisch beleid op weg naar de EMU, een duidelijker verdeling van verantwoordelijkheden tussen overheid en sociale partners en een proces van verschuiving van verantwoordelijkheden naar het meso- en microniveau, waar ‘lusten’ en ‘lasten’ van arrangementen daadwerkelijk kunnen worden beïnvloed. Van groot belang is ook de keuze voor onverkorte handhaving van de decentrale verantwoordelijkheid van sociale partners voor de arbeidsvoorwaardenvorming, een herwaardering van wat centraal overleg hieraan kan bijdragen en meer aandacht voor medezeggenschap op het niveau van de onderneming. Voor een deel moeten de effecten van de ondernomen stappen nog zichtbaar worden en op sommige terreinen zijn nog belangrijke afwegingen aan de orde.
Of langs de weg van overleg ook in de komende jaren verder kan worden gewerkt aan de oplossing van de belangrijke sociale en economische vraagstukken, hangt af van de daadwerkelijke bereidheid en het vermogen tot effectieve afstemming en samenwerking te blijven komen. De Agenda 2002 inzake het CAO-overleg in de komende jaren laat zien dat sociale partners bereid zijn om door te gaan op de ingeslagen nieuwe koers. Het spreekt voor zich dat ook van de zijde van de overheid een vertrouwenwekkende committering aan de overlegeconomie nodig blijft.

Werk en inkomen
De bevordering van een redelijke inkomensverdeling is de afgelopen jaren nadrukkelijker in het perspectief geplaatst van een via bevordering van de arbeidsparticipatie te realiseren meer gelijke primaire inkomensverdeling, in het bijzonder ook door beleid gericht op specifieke groepen. Van al deze groepen is inmiddels de arbeidsmarktsituatie verbeterd; vooral bij minderheden en ouderen zijn de niveaus echter nog weinig bevredigend.
De nog altijd intensieve aandacht voor koopkrachtplaatjes brengt, ten slotte, tot uitdrukking dat er in ons land nog altijd sprake is van ook een meer rechtstreekse committering aan de bevordering van een redelijke inkomensverdeling. De raad zal overigens op verzoek van het kabinet deze zomer adviseren over de adequaatheid van de kengetallen van het jaarlijkse koopkrachtbeleid.
De sociaal-economische ontwikkeling is al met al aanmerkelijk gunstiger geweest dan vier jaar geleden werd verwacht. Toch is de situatie op het terrein van de arbeidsparticipatie en de overheidsfinanciën nog kwetsbaar. Mocht de groei van de economie terugvallen tot een gematigder tempo, dan dreigt de verbetering op deze terreinen te stagneren. Het beleid gericht op het bereiken van een hoog én minder milieubelastend groeipad van drie procent bbp per jaar en een verdere bevordering van de arbeidsparticipatie dient dan ook met kracht te worden voortgezet. Die voortzetting is ook van belang om het draagvlak voor hoogwaardige collectieve voorzieningen te versterken en een redelijke inkomensverdeling te bevorderen. Een belangrijke uitdaging voor de partners in de overlegeconomie (inclusief de overheid) vormt het verschuivende perspectief op de arbeidsmarkt, waar naast overschotten in toenemende mate ook tekorten dreigen. Waar de afgelopen jaren het op gang krijgen van de banenmachine de belangrijkste opdracht was, zal de komende jaren via bevordering van de doorstroming op de arbeidsmarkt en versterking van de kwaliteit en beschikbaarheid van het thans nog onbenutte arbeidsaanbod moeten worden voorkomen dat de banenmachine gaat haperen.

3. Budgettaire keuzen

Voortzetting van het trendmatige begrotingsbeleid
Gezien de gunstige ervaringen die in de huidige kabinetsperiode zijn opgedaan met de overstap naar een meer trendmatig begrotingsbeleid, acht de raad het gewenst dat de ingeslagen weg wordt voortgezet. Voor hem betekent dit concreet dat het budgettaire beleid voor de komende kabinetsperiode moet worden gebaseerd op een behoedzaam uitgangspunt van 2 procent economische groei per jaar. De raad voegt daaraan toe dat het voor onder meer de knelpunten op de arbeidsmarkt, het halen van milieudoelstellingen en de uitdagingen in de sfeer van de ruimtelijk-economische infrastructuur, raadzaam is uit te gaan van een gunstiger groeiverwachting omdat de uitdagingen op die terreinen daarin het scherpst naar voren komen.
Het behoedzame uitgangspunt van 2 procent groei dient als basis voor de vaststelling van een meerjarig uitgavenkader. Duidelijke regels voor budgetdiscipline blijven daarbij noodzakelijk ter bewaking van dit kader. Daarnaast vindt de raad dat de zogeheten clusterbenadering moet worden gehandhaafd, waarbij de inzet van middelen voor extra beleid mede afhankelijk wordt gemaakt van de voortgang van afspraken in de sfeer van de uitgavenbeheersing. De raad ziet nog mogelijkheden om risico’s met betrekking tot de uitgavenontwikkeling verder te beperken, onder meer door het transparanter en beter controleerbaar maken van zogeheten belastinguitgaven. Ook moet het nieuwe kabinet beslissen welke maatstaf het wenst te hanteren om te beoordelen of de wettelijke gronden om af te kunnen wijken van de koppeling tussen lonen en uitkeringen actueel zijn; de huidige norm (een inactieven/actieven-ratio van 82,6) voldoet daarbij steeds minder.

Naar een houdbaar financieringssaldo
Onmiskenbaar is in de afgelopen kabinetsperiode vooruitgang geboekt bij de gezondmaking van de openbare financiën. Een verdere vermindering van het overheidstekort acht de raad echter nodig, onder meer om financiële ruimte te creëren om toekomstige vergrijzingskosten op te vangen. Het bijschrijven van de bespaarde rentelasten op de onlangs geïntroduceerde AOW-spaarrekening kan het effect van dit beleid verder zichtbaar maken. Overigens is, om de stijgende kosten van de vergrijzing het hoofd te bieden, vooral ook een verdere vergroting van de arbeidsparticipatie noodzakelijk.
De raad herbevestigt voorts het belang dat hij hecht aan een overheidstekort dat met een veilige marge onder 3 procent bbp ligt. Alleen dan kan er een automatische demping van conjunctuurbewegingen plaatsvinden, zijn er niet direct beleidsreacties nodig en kunnen daardoor de overige voordelen van het trendmatige begrotingsbeleid – bestuurlijke rust, langetermijnoriëntatie en gerichtheid op microlastendruk – ook bij conjuncturele tegenwind behouden blijven.
Gevoegd bij de afspraak die ons land is aangegaan voor een strikte en tijdige uitvoering van het Stabiliteitspact voor groei en werkgelegenheid, meent een deel de raad (1) dat het budgettaire beleid moet worden gericht op het bereiken van begrotingsevenwicht. Vanuit dit streven zou de komende kabinetsperiode een tekortdoelstelling kunnen worden geformuleerd van maximaal 1 procent in het jaar 2002. Dit deel acht het overigens denkbaar dat een dergelijke tekortpositie al eerder wordt bereikt. Wat een eventuele verdere stap naar begrotingsevenwicht in de komende kabinetsperiode betreft, wordt verwezen naar de passages omtrent een integrale afweging rond mee- en tegenvallers halverwege de kabinetsperiode (zie hierna).
Een ander deel van de raad  (2) wil binnen het behoedzame scenario uitgaan van een tekortdoelstelling van maximaal 1,5 procent in het jaar 2002. Dit andere deel is van mening dat de eventuele extra financiële ruimte die ontstaat bij een economische ontwikkeling die mede als gevolg van het voorgestelde beleidspakket uitgaat boven het behoedzame scenario, in samenhang met andere prioriteiten moet worden benut om het tekort verder terug te dringen in de richting van 1 procent in het jaar 2002.

Uitgavenprioriteiten
Met de erkenning dat het huidige kabinet reeds belangrijke aanzetten heeft gegeven, herbevestigt de raad zijn pleidooi voor aanvullende investeringen in onderwijs en scholing . Dit gebeurt mede vanuit de constatering dat de grens van efficiencyverbetering in het initiële onderwijs in zijn algemeenheid wel is bereikt. De raad vraagt in het bijzonder aandacht voor:
  • de integratie van nieuwe informatie- en communicatietechnologie (ICT) in het onderwijs en het onderwijsleerproces, in het bijzonder ook in het basisonderwijs;
  • de kwantitatieve en kwalitatieve versterking van het leerlingwezen en het middelbaar en hoger beroepsonderwijs in het algemeen;
  • het aantrekkelijker maken van vooral technische en exacte opleidingen, met speciale aandacht voor meisjes;
  • klassenverkleining in het primair onderwijs, waarmee dit kabinet overigens een begin heeft gemaakt;
  • verbetering van de arbeidsvoorwaarden van docenten en extra aandacht voor de aantrekkelijkheid van het beroep van leraar, gelet ook op (verwachte) knelpunten in de personeelsvoorziening.
De raad heeft voorts kennisgenomen van het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren , dat het kabinet heeft opgesteld. Hierin zijn, naast de versterking van het initiële onderwijs en investeringen in de inzetbaarheid en mobiliteit van docenten, ook maatregelen opgenomen gericht op de versterking van de emplooibaarheid van werkenden en werkzoekenden.
Duidelijk is dat de door de raad geformuleerde beleidsagenda en daarbij gevoegd het Nationaal Actieprogramma – dat nog concreet in een samenhangend pakket van maatregelen moet worden uitgewerkt – een forse claim leggen op de budgettaire ruimte. Aan prioriteitstelling en fasering van het totale beleidsprogramma valt derhalve niet te ontkomen. Met inachtneming van zijn opvatting dat de grens van efficiencyverbetering in het initiële onderwijs in zijn algemeenheid wel is bereikt en een ambitieuze inzet op het terrein van Een leven lang leren nodig is en tegelijkertijd met de erkenning dat nadere uitwerking van een aantal opgevoerde prioriteiten nog moet plaatsvinden, komt de raad tot de conclusie dat een additionele budgettaire inspanning in de orde van grootte van 1 à 2 miljard gulden in deze sfeer noodzakelijk is

De raad is eensluidend in zijn overtuiging dat de hoge ambities die we in ons land koesteren ten aanzien van de woon-, werk- en leefomgeving van huidige en toekomstige generaties, aanzienlijke inspanningen in het ruimtelijk en ruimtelijk-economisch beleid noodzakelijk maken. De raad merkt daarbij op dat allereerst veel meer inzicht in de inzetbaarheid van andere instrumenten nodig is om een goed oordeel te kunnen vellen over de vraag welke bijdrage publieke investeringen zouden moeten leveren. De Voortgangsrapportage Missiebrief biedt op dit punt nog te weinig aanknopingspunten. De raad constateert dan ook met instemming dat het kabinet er naar streeft om samenhangende ‘beleidspakketten’ op te stellen. De raad acht het daarbij raadzaam deze pakketten af te stemmen op een behoedzaam, respectievelijk gunstig scenario voor de economische ontwikkeling. Dit kan zich vervolgens vertalen in twee tranches van structuurversterkende investeringen, waarbij de tweede tranche in beeld komt als de economie zich trendmatig voorspoediger blijkt te ontwikkelen.
Ook in een behoedzaam scenario is er echter, volgens de raad, sprake van een relatief grote extra investeringsbehoefte . Zo zal in de sfeer van bereikbaarheid in ieder geval het realiseren van zogeheten achterlandverbindingen en investeringen in openbaar vervoer ter ontsluiting van VINEX-woningbouwlocaties nog hun weerslag moeten vinden in de rijksbegroting. In het milieubeleid zullen de noodzakelijke saneringsoperaties verder ter hand moeten worden genomen en zijn er nog extra middelen nodig om beleidsdoelen van het Nationaal Milieubeleidsplan te kunnen halen. Vervolgens zal bij een tegenvallende economische groei de problematiek rond de grote steden zich scherper manifesteren en zullen ook bepaalde problemen in de landelijke gebieden indringender op de voorgrond kunnen treden.
Met inachtneming van de nog bestaande onduidelijkheid over inhoud en samenhang van de investeringswensen komt een ruwe en niet meer dan indicatieve inschatting door de raad uit op een extra ruimtelijk-economische investeringsbehoefte van zo’n 2,5 à 3 miljard gulden op jaarbasis in de komende kabinetsperiode. De raad benadrukt dat deze investeringsbehoefte niet gelijk staat aan een budgettaire claim. Om verschillende redenen is er bij de vertaling naar de budgettaire ruimte immers geen sprake van een één-op-één-relatie. In de eerste plaats zou private (mee)financiering, overigens vooral als een uitvloeisel van een bredere betrokkenheid van private partijen, een deel van de financieringsbehoefte kunnen dekken. In de tweede plaats kunnen investeringsprojecten zich lenen voor introductie van gebruikersbijdragen,waarbij overigens rekening moet worden gehouden met de effecten op de collectieve lastendruk. In de derde plaats kan voor een aantal projecten ook een financiële deelname van lagere overheden in de rede liggen. In welke mate hierdoor het beslag op de budgettaire ruimte uiteindelijk lager kan uitvallen dan de aangeduide investeringsbehoefte van 2,5 tot 3 miljard gulden per jaar – of liever gezegd 2 tot 2,5 miljard inclusief het besluit van het huidige kabinet om vanaf 1998 jaarlijks 500 miljoen gulden te storten in het Fonds Economische Structuurversterking – valt op dit moment niet te zeggen. Dat vereist vooral ook onderzoek en afwegingen op het niveau van afzonderlijke projecten. De raad heeft al met al moeten vaststellen dat de Voortgangsrapportage van het kabinet en hetgeen daarna is gevolgd hem niet die informatie aanreikt die nodig is om nu al tot een goede budgettaire afweging te komen.

Het is voor de raad, mede met het oog op de andere uitgavenprioriteiten, evident dat bij de zorg moet worden voorkomen dat zich in de komende kabinetsperiode opnieuw jaarlijkse overschrijdingen manifesteren. Maatregelen ter verbetering van de informatievoorziening over uitgavenontwikkelingen in de zorg verdienen dan ook grote prioriteit.
Verder geeft de gerealiseerde volumegroei in de zorg weer dat in onze samenleving groot belang wordt gehecht aan een kwalitatief goede en toegankelijke gezondheidszorg en dat het moeilijk is om op verantwoorde wijze het beroep op de zorgsector te beheersen en tot productiviteitsstijgingen te komen. De raad meent niettemin dat er alle aanleiding bestaat met kracht te blijven streven naar een gelijktijdige realisatie van deze doestellingen. Met het oog op de evidente knelpunten die zich thans in bepaalde zorgsectoren voordoen en ook om te vermijden dat er in de volgende kabinetsperiode sprake zal zijn van voortdurende overschrijdingen die tot compensatie elders nopen, kan er daarbij niet aan worden ontkomen van een hogere volumegroei dan 1,3 procent bbp per jaar uit te gaan als basis voor het uitgavenkader voor de zorg.

De raad acht kinderopvang van groot belang voor de bevordering van de arbeidsparticipatie van in het bijzonder vrouwen. Mede tegen de achtergrond van een verkrappende arbeidsmarkt is de raad van oordeel dat de uitbreiding van de kinderopvang in de komende jaren een substantiële financiële impuls moet krijgen. Vooruitlopend op de uitkomsten van een CPB-raming van de toekomstige behoefte aan kinderopvang, verwacht de raad voor dit moment dat – ten opzichte van de huidige situatie – in de komende kabinetsperiode een bedrag oplopend tot enkele honderden miljoenen guldens nodig zal blijken voor de uitbreiding van de kinderopvang. In zijn binnenkort uit te brengen advies over de nota Kansen op combineren zal de raad zijn zienswijze op het toekomstige beleid ten aanzien van kinderopvang meer uitgebreid presenteren en daarbij aangeven op welke wijze en met behulp van welke instrumenten de bepleite capaciteitsuitbreiding vorm dient te krijgen.

Ondanks het ingezette beleid blijkt de armoedeproblematiek bij sommige groepen hardnekkig te zijn. De raad wil dan ook benadrukken dat binnen het geschetste geheel van uitgavenprioriteiten ook een voortzetting en waar nodig intensivering van het ingezette armoedebeleid plaats dient te hebben. Nu ook voor de komende jaren het perspectief aanwezig is op het meedelen in de welvaartstoename door uitkeringsgerechtigden, ontstaan – zeker bij voortzetting van een gunstige economische groei en van het participatiebevorderend beleid – mogelijkheden om armoede en sociale uitsluiting in ons land verder terug te dringen en het daarvoor benodigde instrumentarium te verbeteren, onder meer op het punt van de verenigbaarheid met het beleid gericht op een verdere vergroting van de arbeidsparticipatie. Een deel van de raad (3) voegt hieraan toe dat een beleid om armoede en sociale uitsluiting te bestrijden niet louter uit specifieke vormen van inkomensondersteuning dient te bestaan. Dit deel pleit voor een mix van generieke en specifieke vormen van extra inkomenssteun en wil voor deze mix een bedrag van 2,5 miljard gulden reserveren.

Prioriteiten voor de collectieve lasten
Vier jaar geleden zag de raad een substantiële verkleining van de wig tussen totale loonkosten en nettolonen als een ontstekingsmechanisme voor het gelijktijdig verhogen van de arbeidsparticipatie en het verder gezond maken van de overheidsfinanciën door vermindering van het budgettaire beslag van de sociale- zekerheidsuitgaven. Thans acht de raad het van groot belang dit proces gaande te houden. Als aandachtspunten voor de ondersteunende rol van een op de arbeidsmarktsituatie afgestemde, goed gedoseerde lastenverlichting (‘smeerolie’) moeten gelden: de ondersteuning van een verantwoorde loonkostenontwikkeling, de financiële stimulans om vanuit een uitkering aan het werk te gaan, de financiële drempels die er nog liggen voor partners om betaald werk te zoeken en te behouden en de financiële stimulans voor werkenden in het algemeen om, bijvoorbeeld via scholing, te investeren in positieverbetering. In dit verband wil de raad erop wijzen dat het verschuivende perspectief op de arbeidsmarkt wijst in de richting van een grotere betekenis voor een verlaging van de werknemerswig en het verlagen van marginale wiggen. Het vinden van een nieuwe optimale mix tussen gemiddelde en marginale wiggen in lagere én hogere segmenten van de arbeidsmarkt is bij de herziening van het belastingstelsel aan de orde.

Een eerste prioriteit voor de raad in de sfeer van de collectieve lasten is het vrijmaken van ruimte voor een betekenisvolle herinrichting van het belastingstelsel . In zijn advies inzake de verkenning het Belastingstelsel voor de 21e eeuw stelt dat raad dat compenserende respectievelijk flankerende lastenverlichting gewenst kan zijn, in het bijzonder in verband met de randvoorwaarde van inkomensneutraliteit die bij de herziening in acht moet worden genomen.
Omdat de implementatie van een herzien belastingstelsel op zijn vroegst in de tweede helft van de kabinetsperiode aan de orde zal zijn, acht de raad een volledige ‘insnoering’ met een maximum aan budgettaire ruimte noch nodig, noch gewenst. De raad kan zich een benadering voorstellen waarin bij de opstelling van het budgettaire kader aan het begin van de kabinetsperiode een bedrag tot een grootte van 2,5 miljard gulden wordt gereserveerd, dat op een later moment desgewenst kan worden aangevuld.

In het jaar 2000 kunnen, na de noodzakelijke inhaalslag met betrekking tot de vermogenspositie van de sociale fondsen, de sociale premies weer op een lager lastendekkend niveau worden vastgesteld. In een behoedzaam scenario tekent zich echter een oploop van het aantal arbeidsmarktrelevante uitkeringen af, waardoor een deel van de ruimte à 2,5 miljard gulden (op basis van huidige inzichten) zou moeten worden benut voor de dekking van toenemende uitkeringslasten. Het spreekt voor zich dat de raad om meerdere redenen van mening is dat de beleidsinspanningen erop moeten worden gericht een toename van het volume van arbeidsmarktrelevante uitkeringen te voorkomen. Op deze plaats is relevant dat daardoor ook de eerdergenoemde ruimte zich volledig kan vertalen in premiecorrecties naar lastendekkend niveau. De raad acht dit gewenst en overigens ook goed mogelijk.

Op het aangewezen moment – het jaar 2000 – zal ook de samenhang met de belastingherziening moeten worden bezien. De raad heeft in zijn advies inzake de verkenning Belastingstelsel voor de 21e eeuw unaniem zijn opvattingen gegeven over de architectuur voor een robuust belastingstelsel. In dit middellangetermijnadvies geeft de raad aan hiervoor een bedrag tot een grootte van2,5 miljard vrij te willen maken. Over de vraag hoe die ruimte precies moet worden vrijgemaakt bestaat binnen de raad thans verschil van mening. Terzake zal in het jaar 2000 – op basis van het dan beschikbare beeld omtrent de invulling van de implementatie randvoorwaarden van budgettaire en inkomensneutraliteit – een nadere afweging moeten plaatsvinden.
De raad is overigens van mening dat het via een krachtige inzet op bevordering van de arbeidsparticipatie in het algemeen en die van uitkeringsgerechtigde inactieven in het bijzonder, mogelijk moet zijn tot extra ruimte in de premiesfeer te komen.

Budgettaire prioriteiten in relatie tot de budgettaire ruimte
De raad is van mening dat de door hem geformuleerde prioriteiten in de sfeer van overheidstekort, collectieve uitgaven en lasten elkaar in de tijd bezien nadrukkelijk versterken. Toch moet bij de opstelling van het budgettaire kader terughoudend worden omgegaan met het inboeken van eventuele zogenoemde inverdieneffecten. Slechts bij verwerking van een substantieel beleidspakket in het regeerakkoord acht de raad het denkbaar om, op basis van een doorrekening van het Centraal Planbureau (CPB), tot enige bijstelling van het groeitempo in de context van een behoedzaam scenario te komen. In dit verband verwijst de raad naar de gang van zaken rond de totstandkoming van het regeerakkoord in 1994. Het feit dat een geactualiseerd behoedzaam scenario nog ontbreekt, neemt niet weg dat de raad moet vaststellen dat de budgettaire ruimte die dat scenario zal laten zien, vooral aan de uitgavenkant moet worden vergroot om zijn budgettaire prioriteiten volledig te kunnen inpassen. Voorts acht de raad het gewenst om erosie in de inkomstensfeer van de overheid – voor zover dat verantwoord mogelijk is – tegen te gaan. Maatregelen in de sfeer van de belastinginkomsten zijn daarbij vooral aan de orde bij de herziening van het belastingstelsel en zijn derhalve voor de prioriteiten in de sfeer van het financieringssaldo – behoudens de grotere stabiliteit van overheidsinkomsten – en de uitgaven thans niet van belang.

Het ligt niet op de weg van de raad de budgettaire inspanningen die vooral aan de uitgavenkant nodig zijn volledig in te vullen. Hij beperkt zich tot het aangeven dan denkrichtingen binnen zijn domein, in het besef dat de hiermee gemoeide inspanningen niet toereikend zijn en dat verdere substantiële afwegingen nodig zullen zijn:
Beperking van de uitgaven in de sfeer van de sociale zekerheid (zie ook de beleidsagenda in de sfeer van de sociale zekerheid en de aanbevelingen om meer uitkeringsgerechtigden aan het werk te krijgen); op deze plaats wijst de raad op de volgende punten:
  • de onlangs geïntroduceerde verlenging van de wachtgeldperiode in de WW tot 26 weken kan sociale partners op decentraal niveau aanzetten tot extra inspanningen om de instroom in de WW te beperken;
  • een nauwere samenwerking in de uitvoering door arbeidsbureaus, uitvoeringsinstanties van de werknemersverzekeringen en sociale diensten;
  • het beter benutten van private arbeidsbemiddeling en uitzendbureaus bij de arbeidsinpassing van (langdurig) werkzoekenden;
  • de overheid zou, mede in afstemming met sociale partners, initiatieven moeten nemen die de doorstroming uit gesubsidieerde arbeid naar reguliere arbeid bevorderen;
Bevordering doelmatigheid in de uitvoering, in aanvulling op punten die hierboven zijn genoemd:
  • zonder vooruit te lopen op discussies over al dan niet verdergaande vormen van marktwerking in de uitvoering van sociale zekerheid en arbeidsbemiddeling, kan ernaar worden gestreefd tussen uitvoeringsorganisaties het ‘onderling leren’ te stimuleren, waarbij bijvoorbeeld ook kan worden gedacht aan een visitatiestructuur;
  • intensivering fraudebestrijding;
  • onderzocht wordt thans of en ja hoe tot een stroomlijning kan worden gekomen van de inning van belasting- en premieontvangsten;
  • in samenhang hiermee kan worden nagegaan of er mogelijkheden zijn ook de uitvoering van inkomensafhankelijke regelingen te stroomlijnen;
Een zorgvuldige implementatie van de aanbevelingen van de Werkgroep Markt en Overheid (zie 5).

Mee- en tegenvallers: naar een integrale afweging
De raad geeft in overweging om rond de aanwending van eventuele inkomsten- en uitgavenmeevallers in de eerste helft van de kabinetsperiode één afwegingsmoment te kiezen, en wel halverwege de kabinetsperiode. Voor een dergelijk afwegingsmoment pleiten verschillende argumenten:
  • door meevallers niet meteen ‘uit te delen’, kan het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie in reactie op een eventuele conjuncturele terugval in (de tweede helft van) deze kabinetsperiode worden versterkt;
  • wellicht ontstaat pas halverwege de kabinetsperiode duidelijkheid of een belastingherziening nog in de komende kabinetsperiode zijn beslag zal krijgen;
  • pas op dat moment kan ook worden bezien in hoeverre de ruimte à 2,5 miljard gulden (bij de huidige inzichten) die het vervallen van de vermogens inhaal bij de sociale fondsen in het jaar 2000 biedt, volledig in de correctie van sociale premies naar lastendekkend niveau tot uitdrukking komt;
  • denkbaar is dat de tekortdoelstelling al eerder wordt bereikt, waarna een ambitieuzer tekortpad kan worden ingezet;
  • halverwege de kabinetsperiode kan worden bezien of er noodzaak én budgettaire ruimte is om al een ‘tweede tranche’ van ruimtelijk-economische investeringen in uitvoering te nemen, om een krachtiger milieubeleid te voeren en om extra inspanningen in de sfeer van onderwijs en scholing en kinderopvang te plegen om knelpunten op de arbeidsmarkt te helpen tegengaan;
  • de keuze voor één afwegingsmoment maakt het mogelijk zorgvuldiger en minder ad hoc te besluiten over eventuele ruimte onder de uitgavenkaders.
Hoewel bij het tegemoet treden van de onder het vijfde gedachtestreepje genoemde beleidsopgaven zeker niet alleen, en soms zelfs niet primair, aan een extra budgettaire inspanning van de overheid behoeft te worden gedacht, acht de raad het van belang dat binnen het budgettaire kader ruimte bestaat om aan de overheidsverantwoordelijkheid terzake invulling te geven. Hierbij tekent zich echter een beleidsdilemma af. Hoe kan die verantwoordelijkheid via uitgavenintensiveringen worden ingevuld, indien de ruimte onder de uitgavenkaders te beperkt zou blijken, meeademende uitgavenkaders ongewenst zijn en er waarschijnlijk onvoldoende aanleiding is tot aanpassing van trendmatige uitgangspunten te komen?

Als een uitweg uit dit dilemma stelt een deel van de raad (4) een benadering voor waarbij in het regeerakkoord de randvoorwaarden (‘spelregels’) worden vastgelegd, die het mogelijk maken om eenmalig, en wel halverwege de kabinetsperiode, te bezien of het nodig is om in aanvulling op eventuele uitgavenmeevallers een deel van eventuele meevallers aan de inkomstenkant te benutten voor voornoemde uitgavenintensiveringen. Meer concreet denkt dit deel bij de door hem bepleite randvoorwaarden aan:
  • het op dat moment reeds gerealiseerd zijn van een structurele tekortpositie van 1 procent bbp;
  • het op dat moment volledig kunnen vertalen van de ruimte à 2,5 miljard gulden (naar huidige inzichten) die tot het jaar 2000 nodig is om de vermogensposities van de sociale fondsen te herstellen, in premiecorrecties naar lastendekkend niveau;
  • het op dat moment beschikbaar zijn van de door de raad bepleite reservering van een bedrag tot een grootte van 2,5 miljard gulden voor een betekenisvolle herinrichting van het belastingstelsel;
  • een evenwichtige verdeling – in een nader te bepalen verhouding – van beschikbare meevallers (na compensatie van tegenvallers) over de verschillende budgettaire prioriteiten: tekort- en schuldreductie, uitgavenprioriteiten en prioriteiten in de sfeer van de collectieve lasten.
Wat de benutting betreft van eventuele inkomstenmeevallers moet allereerst worden onderkend dat bij een voorspoedige economische ontwikkeling ook ruimte onder de uitgavenkaders ( uitgavenmeevallers ) zal ontstaan. Mede met het oog hierop – waarbij overigens wordt vastgesteld dat een gedeeltelijke aanwending van uitgavenmeevallers in de richting van de zorgsector aangewezen kan zijn – en vanuit de zwaarwegende wens om de verworvenheden van het trendmatige begrotingsbeleid te continueren, vindt dit deel van de raad dat de aanwending van inkomstenmeevallers zich niet kan uitstrekken tot alle categorieën van uitgaven. Deze moet zich beperken tot die beleidsopgaven die evident voortvloeien uit een gunstiger economische ontwikkeling dan in een behoedzaam scenario ligt besloten. In een voor dit deel van de raad limitatieve opsomming gaat het dan om:
  • ruimtelijk-economische structuur , voorzover een hogere groei leidt tot een grotere investeringsbehoefte zoals in de sfeer van bereikbaarheid en mobiliteitsbeheersing; dit past in de door de raad voorgestelde ‘tweede tranche’ van ruimtelijk-economische investeringen;
  • milieu, en wel de redressering van met de groei samenhangende toename van bepaalde milieuemissies;
  • onderwijs- en scholing , en wel toegespitst op de uitgaven die een nadrukkelijke samenhang vertonen met een bij een hogere groei verkrappende arbeidsmarkt en een toename van knelpunten in de personeelsvoorziening;
  • kinderopvang, en wel vanuit de wenselijkheid om, bij een als gevolg van een hogere groei verkrappende arbeidsmarkt, via een uitbreiding van der gelijke voorzieningen meer (vooral) vrouwen te stimuleren om aan betaalde arbeid deel te (blijven) nemen.
, voorzover een hogere groei leidt tot een grotere investeringsbehoefte zoals in de sfeer van bereikbaarheid en mobiliteitsbeheersing; dit past in de door de raad voorgestelde ‘tweede tranche’ van ruimtelijk-economische investeringen; Dit deel van de raad denkt voorts nadrukkelijk aan een aanwending van de meevallers via de zogeheten clusterbenadering. Daardoor wordt de uitvoering van in het regeerakkoord af te spreken maatregelen gericht op uitgavenbeheersing onverlet gelaten. Hij erkent echter dat ook met deze aanwendingsrichting een spanningsveld wordt opgeroepen met de huidige budgettaire systematiek, waarin uit behoedzame trendmatige uitgangspunten afgeleide uitgavenplafonds centraal staan. Dit deel meent echter dat de door hem voorgestelde randvoorwaarden alsmede de begrenzing van intensiveringsrichtingen van eventuele inkomstenmeevallers voldoende waarborgen bieden.
Bovenal meent dit deel dat met de door hem bepleite voorziening in het regeerakkoord en de introductie van een integraal afwegingsmoment rond meeen tegenvallers, de voorwaarden worden gecreëerd voor een evenwichtige en scenariobestendige invulling van budgettaire prioriteiten in de sfeer van het financieringssaldo, de collectieve uitgaven en de collectieve lasten.

Een ander deel van de raad (5) is van mening dat het niet wenselijk is de huidige succesvolle begrotingssystematiek aan te passen, in die zin dat een hoger dan begrote economische groei zou kunnen leiden tot een verhoging van de uitgavenkaders. Het gebruik van inkomstenmeevallers voor uitgavenintensiveringen is een principiële wijziging van de begrotingssystematiek.
Het door dit kabinet gevoerde trendmatige begrotingsbeleid heeft de collectieve uitgaven onder controle gebracht, hetgeen een reductie van het financieringstekort en een daling van de lastendruk mogelijk maakte. Het voeren van een bestendig en meer op de lange termijn gericht beleid heeft bijgedragen aan de bestuurlijke rust rond de begroting. Dit beleid zal ook in de komende kabinetsperiode moeten worden voortgezet.
Hoewel dit andere deel van de raad begrip heeft voor het feit dat er behoefte is aan extra middelen voor aanbodversterkende maatregelen op terreinen als infrastructuur, milieu, onderwijs en scholing, is het van mening dat de huidige begrotingssystematiek hiertoe voldoende flexibiliteit en mogelijkheden biedt. Enerzijds zal een gunstiger groei en het succesvol zijn van het participatiebeleid ruimte onder het uitgavenkader scheppen, die volgens de huidige systematiek mede kan worden aangewend voor uitgavenintensiveringen, anderzijds biedt een voortzetting van de ‘clusterbenadering’ voldoende flexibiliteit om eventuele knelpunten binnen de uitgavenkaders op te lossen. Een versterking van de aanbodstructuur van de Nederlandse economie is noodzakelijk om een trendmatig hoger groeipad te bereiken; hiervoor zal ook in een behoedzaam scenario ruimte gemaakt moeten worden.
Dit andere deel van de raad is voorts van mening dat een hogere dan ingecalculeerde behoedzame groei in de komende periode zoveel mogelijk gebruikt moet worden om begrotingsevenwicht te bereiken ten einde in slechte tijden niet tot aantasting van het uitgavenkader behoeven te komen. Dit draagt ook bij aan een structurele prioriteitenafweging binnen verantwoorde uitgavenkaders. Door inkomstenmeevallers te reserveren kunnen de automatische stabilisatoren optimaal functioneren en kan een veilige marge ten opzicht van het 3 procent bbp tekortplafond in acht worden genomen. Nederland geeft hiermee invulling aan de afspraken gemaakt in het Stabiliteitspact.

4. Arbeidsparticipatie en emplooibaarheid

De sociaal-economische doelstelling van bevordering van een zo groot mogelijke arbeidsparticipatie blijft voor de raad onverminderd actueel. Een verdere versterking van het draagvlak voor de collectieve voorzieningen mede door vermindering van het uitkeringsvolume beneden de 65 jaar is onder meer nodig om aan oplopende vergrijzingskosten in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Het middellangetermijnperspectief op de arbeidsmarkt laat nadrukkelijk twee gezichten zien. In een behoedzaam scenario met een bescheiden economische groei stokt de daling van de werkloosheid en overige inactiviteit; in een gunstig scenario zal de arbeidsmarkt zich kenmerken door problemen met de personeelsvoorziening op steeds meer deelmarkten. Tegen de achtergrond van het aldus verschuivende perspectief op de arbeidsmarkt acht de raad het van belang om het beleid niet alleen te richten op de uitdagingen die uit een behoedzaam scenario naar voren komen, maar evenzeer uit te gaan van een gunstig groeiscenario, waarin de beleidsopgaven ten aanzien van mogelijke knelpunten op de arbeidsmarkt het scherpst naar voren komen.
Het verschuivende perspectief leidt tot een veranderende maar niet minder zware beleidsopgave en plaatst de partners in de overlegeconomie (inclusief de overheid) voor grote uitdagingen. Daarbij gaat het er vooral om te voorkomen dat er ‘zand in de banenmotor’ terechtkomt, doordat vraag en aanbod elkaar onvoldoende weten te vinden. Het bevorderen van doorstroming op de arbeidsmarkt is daarom cruciaal. Daarmee is niet alleen een bedrijfseconomisch belang gediend (personeelsvoorziening), maar evenzeer een groot maatschappelijk belang: enerzijds helpt ‘trek in de schoorsteen’ voorkomen dat door een haperende personeelsvoorziening de groei van productie en werkgelegenheid in gevaar komt, anderzijds creëert deze ruimte voor instroom aan de onderkant van de arbeidsmarkt.

Waar in de afgelopen jaren het tekort aan banen het meest prangende probleem was, vraagt thans ook de verbetering van de beschikbaarheid en de kwaliteit van het aanbod van arbeid nadrukkelijk aandacht. Daarbij gaat het om:
  • het herinschakelen van langdurig werkloze uitkeringsgerechtigden, inclusief gedeeltelijk arbeidsgeschikten;
  • het stimuleren van de arbeidsparticipatie van ‘vrijwillig’ inactieven door belemmeringen weg te nemen voor intreding en voor voortgezette arbeidsdeelname, met inachtneming van de reële mogelijkheid voor partners om bij hen passende afspraken te maken over de verdeling van arbeid- en zorg- taken;
  • het voorkomen van onvrijwillige vroegtijdige uitstroom en het inzetbaar houden van oudere werknemers tot aan de pensioengerechtigde leeftijd met inbegrip van, waar relevant, de pensioenrichtleeftijd in prepensioneringsregelingen en de VUT-gerechtigde leeftijd; het verder optimaliseren van de aansluiting van schoolverlaters op de arbeidsmarkt.

Optimale loon- en volumeflexibiliteit
In het licht van structurele veranderingen in de beleidsomgeving – internationalisering, snelle technologische ontwikkelingen, vergrijzing en individualisering – en het vooruitzicht van een verkrappende arbeidsmarkt is een optimale loon- en volumeflexibiliteit van groot belang voor een voorspoedige ontwikkeling van de economie en van de werkgelegenheid. In dit verband wijst de raad in de eerste plaats op de noodzaak van voortzetting van een verantwoorde en gedifferentieerde loonkostenontwikkeling. Dit vraagt:
  • de onverkorte handhaving van de verantwoordelijkheid van sociale partners op decentraal niveau voor de arbeidsvoorwaardenvorming;
  • het in de komende jaren vasthouden van een niveau van de arbeidsinkomensquote van rond de 80 procent;
  • een meer motiverend beloningsbeleid als een instrument om de doorstroming op de arbeidsmarkt te bevorderen;
  • ondersteuning vanuit het belasting- en premiestelsel, via voortgezette verkleining van de gemiddelde en marginale wiggen op arbeid;
  • voortgaan op de weg van verkleining van de afstand tussen het wettelijk minimumloon en de laagste loonschalen en verbetering van de bezetting van de laagste loonschalen.
De balans die met een op centrale overwegingen en aanbevelingen georiënteerde decentrale arbeidsvoorwaardenvorming in ons land de voorbije jaren is gevonden tussen flexibele loonaanpassingen, investeringen in menselijk kapitaal, kwaliteit van de arbeid, sociaal beleid en goede arbeidsomstandigheden en inschakeling van moeilijk plaatsbare groepen op de arbeidsmarkt vraagt erom te worden gecontinueerd. Collectieve arbeidsovereenkomsten (CAO’s) blijven daarbij het ordenend en richtinggevend kader bieden, waarbinnen ruimte moet en kan worden geboden voor nadere afwegingen op ondernemingsniveau. De raad constateert ten aanzien van het instrument algemeen-verbindendverklaring (avv) dat in de afgelopen jaren de balans tussen de voordelen – samen te vatten als de bijdrage aan stabiele, langeretermijngeoriënteerde arbeidsverhoudingen – en de nadelen – te weten de inperking van de contractvrijheid – verder ten voordele van eerstgenoemde zijn verschoven.
Hierbij speelt ook een rol dat sociale partners nadrukkelijker de mogelijkheid tot dispensatieverlening van bepalingen in CAO’s onder ogen zien. De raad ziet dan ook geen aanleiding voor een fundamentele heroverweging van het avv-instrument.

De afgelopen jaren hebben laten zien dat, althans in ons land, hoge beloningsverschillen niet per se noodzakelijk zijn gebleken voor een hoge groei van de werkgelegenheid. Om ook bij een verkrappende arbeidsmarkt de voor een goede allocatie overigens noodzakelijke beloningsverschillen binnen redelijke marges te houden, is een voldoende mate van volumeflexibiliteit op de arbeidsmarkt cruciaal. In dit verband is de raad van mening dat met het in de Stichting van de Arbeid bereikte akkoord Flexibiliteit en Zekerheid en de hierop gebaseerde (voorgenomen) wetgeving, een fundament is gelegd voor een evenwichtige ontwikkeling van deze volumeflexibiliteit.
Voorts blijft de raad van mening dat het – langs de lijnen van opeenvolgende aanbevelingen van de Stichting van de Arbeid – tot stand brengen van meer differentiatie in arbeidsduur en arbeidstijden, waar nodig en wenselijk in samenhang met bedrijfstijdverlenging, een bijdrage levert aan de bevordering van de arbeidsparticipatie, het omgaan met spanningen op de arbeidsmarkt en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie.

Bevordering van de emplooibaarheid
De bevordering van de doorstroming op de arbeidsmarkt – via een vergroting van de interne mobiliteit en een optimalisering van de externe mobiliteit – vraagt om investeringen in het vermogen van werknemers om functies uit te oefenen respectievelijk te verwerven, binnen de arbeidsorganisatie en daarbuiten. Dit vermogen om werkzekerheid te creëren wordt vaak aangeduid als employability (emplooibaarheid). Bevordering van dit vermogen vraagt nadrukkelijk inspanningen van werknemers én werkgevers en dwingt hen verder vooruit te kijken. Beiden moeten niet alleen investeren in de onderlinge binding maar ook goed anticiperen voor het moment dat men elkaar moet/wil ‘loslaten’. Daarbij is het zowel in het belang van werknemers als van bedrijven om de eigen verantwoordelijkheid van de werknemer voor zijn loopbaan te versterken door het aanbod van voorzieningen te verbeteren en door het gebruik ervan te stimuleren. Onderwijs en scholing spelen daarbij een belangrijke rol, maar bevordering van emplooibaarheid is ook van belang bij de arbeidsvoorwaardenvorming, het sociaal beleid en de inrichting van de arbeidsorganisatie.

Als concept kan emplooibaarheid vrij eenvoudig worden geduid als een gemeenschappelijk belang van werknemer en werkgever. De praktijk is evenwel weerbarstiger, mede vanwege de grote heterogeniteit van arbeidsorganisaties en de omgeving waarin zij functioneren. In weerwil van deze heterogeniteit kan er, volgens de raad, toch duidelijk een aantal basisingrediënten en instrumenten worden aangereikt (zie intermezzo).
Emplooibaarheid in de praktijk
Cruciaal is, in de eerste plaats, de ontwikkeling van een langeretermijngerichtheid bij werknemers en bedrijven, waarvan thans nog te weinig sprake is. Een van de opties om die toekomstgerichtheid te versterken is om binnen het kader van de arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd tussen werkgever en werknemer expliciete afspraken te maken over een periodieke herijking van de verblijfsduur in één en dezelfde functie, die gericht zou moeten zijn op de bevordering van werkzekerheid.
Vervolgens is van belang dat in functioneringsgesprekken met werknemers nadrukkelijk naar de toekomstige inzetbaarheid wordt gekeken. Deze periodieke gesprekken kunnen, in het kader van de loopbaanbegeleiding, worden vertaald in een met de werknemer op te stellen persoonlijk ontwikkelingsplan, waar nodig voorzien van een financieringsplan voor onder meer de kosten van scholing. De werkgever is daarbij primair verantwoordelijkheid voor vormgeving en financiering. In dit verband is ook van belang dat ondernemingen zoveel mogelijk een eigen opleidingsplan opstellen met taakstellingen, gelet op de ontwikkeling die de arbeidsorganisatie naar verwachting zal doormaken.

Meer in zijn algemeenheid zouden sociale partners op verschillende niveaus bij de bevordering van de emplooibaarheid van werknemers een belangrijke richtinggevende en ondersteunende rol moeten spelen. In dit kader kan worden gedacht aan:
  • het formuleren van een recht op gestructureerde feedback met betrekking tot de emplooibaarheid van iedere individuele medewerker;
  • bezien of het zinvol is binnen de bedrijfstak zogeheten mobiliteitscentra op te richten, die medewerkers (op vrijwillige basis) van loopbaanadviezen voorziet; dit naar analogie van de mobiliteitscentra die vooral door grotere bedrijven zijn ingericht;
  • het scheppen van voorwaarden voor en het maken van afspraken over een, binnen het kader van een in beginsel functiegerichte beloningssystematiek, meer motiverend beloningsbeleid dat aansluit bij de mate van inzetbaarheid, kwalificaties en ervaring van de individuele werknemer;
  • het maken van afspraken die ertoe leiden dat alle werknemers individueel toegang hebben tot en in overleg met de werkgever gebruik kunnen maken van de scholingsvoorzieningen en -faciliteiten;
  • bezien in hoeverre kwalificaties die door werknemers on the job zijn verworven formeel kunnen worden erkend en geregistreerd en daarmee ook bij externe mobiliteit beter kunnen worden benut.

Emplooibaarheid en een leven lang leren
De raad gaat op verzoek van het kabinet ook in op het Nationaal Actieprogramma Een leven lang leren. De raad waardeert het feit dat de aandacht voor een leven lang leren is neergelegd in een Nationaal Actieprogramma, maar constateert daarnaast dat dit programma er vooralsnog onvoldoende in slaagt om de samenhangende visie op een leven lang leren te vertalen in een samenhangend pakket van maatregelen. Ook wordt een grondige analyse van voor- en nadelen van leerrechten of vouchersystemen gemist. Daarnaast bepleit de raad meer aandacht voor de inhoudelijke aanpassingen van het initieel onderwijs aan de eisen van een leven lang leren. Een aantal aspecten van het actieprogramma wordt door de raad kort becommentarieerd (zie intermezzo).
‘Een leven lang leren’: commentaar op onderdelen
Scholing van werkenden
De raad constateert dat het actieprogramma aansluit op het uitgangspunt van de primaire verantwoordelijkheid van sociale partners. In dit verband wijst de raad met nadruk op zijn eerdere aanbeveling aan CAO-partijen om na te gaan hoe scholing nadrukkelijker in toekomstige arbeidsvoorwaarden kan worden opgenomen door:
  • op geld waardeerbare rechten waarmee voor een opleiding kan worden gespaard;
  • de inzet van arbeidsduurverkorting voor scholing;
  • scholingsverlofregelingen;
  • het faciliteren van bepaalde scholing in eigen tijd;
  • aandacht voor deelname van ouderen en laagopgeleiden;
  • aandacht voor deelname van werknemers met flexibele arbeidsverhoudingen.
In de nota en aan je werkkring de Agenda 2002 heeft de Stichting van de Arbeid hieraan een invulling gegeven.
In het voorwaardenscheppend overheidsbeleid kan de geïntroduceerde fiscale faciliteit voor scholing van werknemers vooral ook voor het MKB een stimulans vormen voor scholing van werkenden.
De raad heeft ook met belangstelling kennis genomen van de suggestie in de Belastingverkenning 21e eeuw om de bestaande buitengewone-lastenaftrek voor studiekosten uit te bouwen tot een regeling voor alle kosten (boven een bepaalde drempel) van scholing en opleiding.
De raad hecht er overigens aan dat fiscale ondersteuning wordt ingebed in versterkende maatregelen en in het beleid van de sociale partners. Zo kunnen de in het actieprogramma voorgestelde employability-adviseurs de effectiviteit van de fiscale ondersteuning versterken. De raad spreekt voorts de hoop uit dat binnen afzienbare termijn ook in de non-profitsector een faciliteit van toepassing wordt. Ten slotte dringt hij vanwege het generieke karakter van de faciliteit en het bedrag dat ermee is gemoeid, aan op een tijdige en grondige evaluatie.
Voor de voorgestelde employability -adviseurs en de assessment centra voor certificering van in de praktijk verworven kennis en vaardigheden zouden volgens de raad, geen nieuwe organisatiestructuren moeten worden opgezet. Zoveel mogelijk moet worden aangesloten bij (clusters van) branche- en sectororganisaties, regionale innovatiecentra of bedrijfstaksgewijze mobliteitscentra.
De raad onderschrijft verder het belang van werkend leren. Een uitbouw daarvan vergt:
  • nauwe betrokkenheid van sociale partners;
  • aandacht voor de inrichting van de arbeidsorganisatie als leeromgeving en voor nieuwe leervormen op de werkplek;
  • objectivering en vastlegging van in de werksituatie verworven kennis en vaardigheden;
  • versterking van het leerlingwezen en van de toegankelijkheid daarvan voor werkzoekenden.
Scholing van werkzoekenden
De raad onderschrijft de noodzaak om knelpunten in regelgeving en uitvoering van de sociale zekerheid die scholing door werkzoekenden belemmeren met spoed te inventariseren en te beoordelen. Bij de uitwerking van het actieprogramma moet voorts goed worden aangesloten op verwachte knelpunten op de arbeidsmarkt. Ten slotte blijft de raad aandacht vragen voor de scholing van werkzoekende niet-uitkeringsgerechtigden en de relevantie van het concept van de vrouwenvakscholen hierbij. Over de bevordering van de effectieve inzet van scholingsbudgetten zal de raad zich uitdrukkelijk uitspreken naar aanleiding van de aangekondigde adviesaanvraag inzake het inkoopmodel voor de arbeidsvoorziening.

Initieel onderwijs
Het tegengaan van het schoolverlaten zonder startkwalificatie kan meer succes hebben naarmate leertrajecten beter aansluiten bij de belevingswereld en interesses van leerlingen. Het lokale onderwijsachterstandsbeleid is hierbij van cruciale betekenis. De raad vreest echter dat gemeenten niet altijd in staat zullen zijn hun regierol op dit terrein adequaat inhoud te geven. Een adequate monitoring en een tijdige evaluatie van het beleid is dan ook geboden.
De voorstellen voor verbetering van de kwaliteit van het onderwijs en de inzetbaarheid van docenten spreken de raad aan. Voor de kwaliteit van docenten dient blijvende en nadrukkelijke aandacht te bestaan, waarbij vooral ook de aantrekkelijkheid van het vak van docent prioriteit heeft. Een docentenregister acht de raad een goed instrument voor kwaliteitswaarborging, maar mag geen belemmeringen opwerpen voor mensen met andersoortige ervaring en voor gastdocentschappen uit de praktijk, die door de raad van groot belang worden geacht.
Verhoging van de arbeidsparticipatie van ouderen
Door een toenemende krapte op de arbeidsmarkt zullen ouderen worden uitgenodigd langer aan het werk te blijven. Forse institutionele en culturele belemmeringen bemoeilijken echter een dergelijke marktgeleide aanpassing. Een participatiebevorderend ouderenbeleid behelst vooral het vermijden van vroegtijdige uitstroom van oudere werknemers uit het arbeidsproces.
Daarnaast is het echter van toenemend belang om oudere werkzoekenden weer aan de slag te helpen. Belangrijke elementen van een participatiebevorderend ouderenbeleid zijn vooral meer aandacht voor scholing, maatregelen gericht op werving-, selectie- en ontslagprocedures, maatwerkoplossingen gericht op functie-inhoud (interne en externe mobiliteit), arbeidsduur en verlof, alsmede meer aandacht voor de arbeidsomstandigheden om het ouderen mogelijk te maken langer te blijven werken.
Sociale partners op centraal en decentraal niveau hebben reeds verschillende initiatieven ontplooid. In dit advies inventariseert de raad welke verdere stappen aan de orde kunnen zijn.

Verruiming van deelname aan scholing ziet de raad als een van de belangrijkste instrumenten om de arbeidsparticipatie van ouderen te verhogen. Om die reden meent hij dan ook dat ouderen ten volle moeten worden betrokken bij de initiatieven die zijn gericht op de bevordering van de emplooibaarheid. Dit vraagt van ondernemingen dat zij verder invulling geven aan een leeftijdsbewust personeelsbeleid en afspraken maken over scholing voor oudere werknemers.
De raad merkt verder op dat ook in het arbeidsmarktbeleid zorgvuldig moet worden omgegaan met het stellen van leeftijdsgrenzen. De vrijstelling van de sollicitatieplicht voor werkloze uitkeringsgerechtigden van 57½ jaar en ouder mag er bijvoorbeeld niet toe leiden dat oudere werkzoekenden geen beroep kunnen doen op ondersteuning vanuit het arbeidsbureau. Naarmate vraagaanbodverhoudingen zich verder ten gunste van ouderen ontwikkelen, het beleid gericht op hun participatieverhoging vruchten afwerpt en het daardoor steeds gebruikelijker wordt dat ouderen tot aan de pensioen(richt)leeftijd actief blijven, ligt het meer voor de hand om te bezien of het nog wenselijk is om de bestaande sollicitatievrijstelling voor ouderen met een werkloosheidsuitkering categoraal te handhaven.
Dé oudere werknemer bestaat niet. Maatwerkoplossingen zijn daarom noodzakelijk in aanvulling op meer generieke maatregelen. Zo zullen organisaties bewuster om moeten gaan met de behoefte van en mogelijkheden voor werknemers hun loopbaan tijdelijk te onderbreken voor educatief verlof en open moeten staan voor de behoefte bij werknemers afspraken te maken over veranderingen in de arbeidstijden en functie. Een maatwerkoplossing zal in de praktijk vaak een combinatie inhouden van meer aangepaste arbeidstijden en functieaanpassingen en andere arbeidsomstandigheden (aanpassingen rond de werkplek, vermindering van de werkdruk). Overigens geldt met betrekking tot de arbeidsomstandigheden vanzelfsprekend dat deze niet uitsluitend aandacht behoeven in het kader van maatwerkoplossingen. In het kader van het arbobeleid moet op meer systematische wijze worden bezien of de feitelijke werkbelasting van oudere werknemers nog past bij hun belastbaarheid. De raad plaatst ten slotte de, op veel plaatsen gerealiseerde, omzetting van vervroegde uittredingsregelingen in prepensioneringsregelingen in het teken van de bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen en hij ziet dit dan ook als een positieve ontwikkeling die navolging verdient.

Meer uitkeringsgerechtigden aan het werk
De belemmeringen voor een verdere vergroting van de instroom van uitkeringsgerechtigden zijn divers van aard en liggen aan de vraagkant, aan de aanbodkant, alsmede in de allocatieve sfeer. Het belang ervan verschilt per individu en per groep. De afgelopen jaren zijn – in aanvulling op het generieke werkgelegenheidsbeleid – een groot aantal maatregelen getroffen en processen in gang gezet met het oog op het wegnemen van deze belemmeringen en het aldus bevorderen van de instroom van uitkeringsgerechtigden (zie ook het intermezzo in paragraaf 1). In het licht daarvan acht de raad een zekere terughoudendheid gepast bij het ontplooien van nieuwe initiatieven op dit terrein. Het accent zou vooral moeten liggen op de implementatie van het ingezette beleid. Nieuwe initiatieven moeten worden overwogen indien er harde aanwijzingen zijn dat de ingezette beleidslijnen niet tot het gewenste resultaat leiden, of indien er sprake is van specifieke knelpunten die via gerichte maatregelen dienen te worden aangepakt.
Naar het oordeel van de raad blijft het ook in de komende kabinetsperiode van belang te streven naar het aantrekkelijker maken van laaggeschoolde arbeid. Daarbij wijst de raad in de eerste plaats op de vraag hoe laaggeschoolde arbeid goedkoper kan worden gemaakt en tegelijkertijd de financiële stimulans voor deelname aan betaalde arbeid verder kan worden vergroot. De raad doet in dit advies geen uitspraak over de betekenis van het wettelijk minimumloon in dit verband. Wel gaat hij in op de aanknopingspunten die voortgezette wigverkleining biedt. De concretisering van deze inzet, bijvoorbeeld wat de mate van toespitsing op de onderkant van de arbeidsmarkt betreft, vergt bredere afwegingen zowel op budgettair als op fiscaal terrein. Daarnaast wijst de raad erop dat de aantrekkelijkheid van laaggeschoolde arbeid mede wordt bepaald door de aard van het werk, het dienstverband dat wordt aangeboden en het toekomstperspectief.

De acceptatie van deeltijd- en flexibele banen is voor langdurig werkloze uitkeringsgerechtigden geen vanzelfsprekendheid gebleken. Met betrekking tot de instroom in flexibele banen meent de raad dat het er daarbij vooral om gaat inzichtelijk te maken dat ook dergelijke banen een aantrekkelijk perspectief kunnen bieden. Commerciële uitzendbureaus kunnen daartoe een bijdrage leveren, bijvoorbeeld door invulling te geven aan de afspraken in de CAO over scholing van uitzendkrachten. Ook het toenemende aantal initiatieven van bedrijven om intern een arbeidspool te vormen dan wel dit soort activiteiten onder te brengen bij (verzelfstandigde) inleenbedrijven vergroot de kansen voor werkzoekenden om voldoende zekerheid te vinden in naar aard van de werkzaamheden flexibel werk. Ook acht de raad het van belang dat nauwlettend wordt gevolgd of er aanleiding bestaat om in reactie op problemen die mensen ondervinden (wachttijden, administratieve complicaties, verlies aan socialezekerheidsrechten) die verschillende malen overgaan van flexibele baan op uitkering en vice versa, aanvullende maatregelen te nemen. Ten slotte is van belang dat, hoewel de indruk bestaat dat het huidige begrip passende arbeid voldoende ruimte biedt, zou kunnen worden bezien in hoeverre er vanuit de praktijk aanleiding is om de huidige Richtlijn passende arbeid aan te passen.

Met betrekking tot de instroom van langdurig werkloze uitkeringsgerechtigden in deeltijdbanen heeft de raad eerder gewezen op de door het kabinet voorgestelde specifieke vrijlatingsregeling in de bijstand voor mensen die een deeltijdbaan accepteren. Daarnaast heeft de raad gemeenten aangespoord de – in het kader van de bijzondere bijstand en incentiveregelingen – beschikbare middelen, daartoe zoveel mogelijk specifiek in te zetten. Het zogeheten experimenteerartikel in de nieuwe Algemene Bijstandswet biedt de ruimte voor het op experimentele basis kiezen voor nieuwe, creatieve maatregelen. De raad wijst in dit verband ten slotte op de suggestie van de combinatie deeltijdbaandeeltijdscholing; overheid, uitkeringsinstanties en sectorale O&O-fondsen zouden moeten overwegen een aantal experimenten met deze combinatie te starten.

De afgelopen jaren is het bereik van de gesubsidieerde arbeid – de raad laat hierbij arbeid in het kader van de Wet sociale werkvoorziening (WSW) buiten beschouwing – relatief sterk uitgebreid en is veel moeite gedaan om de beschikbare ruimte te vullen. Thans is er alle aanleiding om het accent te verplaatsen naar manieren waarop de doorstroming uit gesubsidieerde arbeid kan worden bevorderd. De raad is van mening dat de overheid en de sociale partners zouden moeten nagaan op welke wijze deze doorstroming vergroot kan worden. Daarbij tekent zich overigens wel een beleidsdilemma af. De mate waarin doorstroming uit gesubsidieerde arbeid kan worden gerealiseerd zal immers mede afhankelijk zijn van de ontwikkeling van de beloning daarvan.

Het organiseren van doorstroming vraagt om terughoudendheid met betrekking tot de beloning van gesubsidieerde arbeid, hetgeen voor mensen die langdurig in dit soort arbeid werkzaam zijn, echter als weinig motiverend kan worden beschouwd. De raad onderkent dit beleidsdilemma en heeft er geen pasklaar antwoord op. Hij acht het in ieder geval van belang dat zo veel mogelijkheid helderheid bestaat en ook aan betreffende werknemers wordt geboden over de vraag of de gesubsidieerde baan die zij gaan vervullen geldt als een ‘doorstroombaan’ (arbeidsmarktinstrument) dan wel als een eindvoorziening (sociale functie). Hij wijst er voorts op dat naarmate de doorstroming uit gesubsidieerde arbeid beter van de grond komt, de aandrang om te komen tot aanpassing van de beloning van de ‘doorstroombanen’ binnen de gesubsidieerde arbeid minder dringend zal worden gevoeld.

5. Marktwerking en ondernemerschap

In het marktwerkingsbeleid en het beleid gericht op de bevordering van ondernemerschap moet, volgens de raad worden gestreefd naar een zo groot mogelijke synergie en naar het goed omgaan met de spanning die er immers ook kan zijn tussen beide beleidsterreinen. Zo moet ondersteuning van (door)startende ondernemers plaatsvinden, maar niet doorschieten in concurrentieverstoringen ten nadele van gevestigde ondernemers. En zo moet het marktwerkingsbeleid concurrentieverstoringen tegengaan en tegelijkertijd ruimte laten voor strategische samenwerking en netwerkvorming van bedrijven en kennisinstellingen om product- en procesinnovaties te ontwikkelen en op de markt te brengen. Dit alles stelt hoge eisen aan de presentie van de overheid op deze beleidsterreinen.

De agenda voor het marktwerkingsbeleid
In de afgelopen kabinetsperiode is langs vier sporen invulling gegeven aan het marktwerkingsbeleid. Voor de komende jaren is van belang dat die sporen worden voortgezet, waarbij het er vooral op aan komt in wetgeving en beleidsnota’s neergelegde uitgangspunten voortvarend, maar ook zorgvuldig, in dialoog met belanghebbenden, te vertalen in concrete actie. Zo zal in de praktijk moeten blijken of de nieuwe Mededingingsautoriteit in staat is misbruik van economische machtsposities onmogelijk te maken en tegelijkertijd ruimte weet te bieden voor vormen van productieve samenwerking.
Meer concreet bepleit de raad, in de eerste plaats, een verdere verlaging van de administratieve lastendruk voor bedrijven en burgers, waarbij ook oog bestaat voor de lastendruk die samenhangt met de verplichtingen ten opzichte van lagere overheden. Het volgende kabinet zou voor de administratieve lastendruk een concrete taakstelling moeten formuleren.

In de tweede plaats wijst de raad op de introductie van marktwerking in (semi)publieke sectoren, waarvoor goede redenen kunnen bestaan, en vooral op de noodzaak het toezicht adequaat te organiseren. Effectieve concurrentie komt immers niet vanzelf tot stand en boven alles moet voorkomen worden dat private monopolies de plaats innemen van een publiek monopolie. De raad onderschrijft voorts het streven om de doelmatigheid en doeltreffendheid van de vervulling van publieke taken te vergroten door een goede benutting van de markt als instrument. Beide zaken kunnen echter geen doel op zichzelf vormen. Beslissingen in die richting vereisen daarom steeds een grondige discussie, waarbij vooraf zorgvuldig moet worden ingeschat of de verwachte voordelen van de operatie opwegen tegen de mogelijke nadelen, voldoende oog bestaat voor de positie van betrokken werknemers en processen effectief worden gevolgd door standaard de ervaringen te evalueren.
In de derde plaats wijst de raad op het project Markt en Overheid, dat erop is gericht via een heldere scheiding van publieke taken en marktactiviteiten te voorkomen dat particuliere ondernemingen oneerlijke concurrentie ondervinden van organisaties met publieke taken die zich op de markt begeven. De raad onderschrijft dit streven en bepleit een zorgvuldig en stapsgewijs implementatietraject, waarbij met een van-geval-tot-gevalbenadering recht wordt gedaan aan de enorme heterogeniteit van organisaties met publieke taken en van de marktactiviteiten die in het geding zijn.
In de vierde plaats herhaalt de raad zijn eerdere pleidooi voor een verdere ontwikkeling van de markt voor persoonlijke dienstverlening. De raad plaatst vraagtekens bij de pogingen, hoe begrijpelijk ook, in dit stadium al een hele directe verbinding te leggen tussen werkgelegenheidscreatie via marktontplooiing en bestrijding van langdurige werkloosheid. Hij is van mening dat het van de grond komen van een levensvatbaar aanbod van persoonlijke diensten sterker moet worden benaderd vanuit het marktwerkingsbeleid, of in dit geval beter het marktontwikkelingsbeleid. De overheid zou daarbij een actief stimulerend beleid moeten voeren gericht op het openbreken van deze markt, waarbij ondernemerschap een cruciale rol speelt om de diffuse vraag en dito aanbod bij elkaar te brengen. Naarmate deze markt effectief wordt vergroot, kan ook de relatie met bestrijding van (langdurige) werkloosheid beter worden gelegd.

Bevordering van het ondernemerschap
Ondernemerschap is essentieel voor de realisatie van de sociaal-economische doelstellingen. De raad constateert dat zowel het aantal ondernemingen als hun innovatief vermogen de laatste jaren is toegenomen en dat het belang van ondernemerschap in steeds breder kring wordt onderkend. Desalniettemin constateert hij dat nog altijd sprake is van een zekere ambivalentie en dat een verdere ‘emancipatie’ van het ondernemerschap gewenst is, waarbij niet alleen (door)starters maar ook reeds gevestigde ondernemers worden uitgedaagd en ondersteund bij het inspelen op nieuwe ontwikkelingen. De kwaliteit van het ondernemerschap vormt immers de sleutel voor de ontwikkeling van nieuwe producten, een betere benutting van markten en een voorspoedige ontwikkeling van de werkgelegenheid.
De raad bepleit een actieve opstelling gericht op het ontwikkelen van ondernemersvaardigheden onder het motto ‘ondernemen kun je leren’. Daarbij is een rol weggelegd voor onderwijsinstellingen, scholingsinstellingen en gevestigde ondernemers(verenigingen). Het initiële onderwijs zou niet alleen moeten dienen als voorbereiding op het werknemerschap, maar op een evenwichtige wijze ook moeten voorbereiden op het ondernemerschap; meer aandacht voor dit laatste is gewenst. De overheid zou daarnaast scholingsinstellingen in staat moeten stellen en stimuleren meer initiatieven te ontwikkelen om aspirant-ondernemers uit de kring van de werkenden en werkzoekenden toe te rusten voor het ondernemerschap. Gevestigde ondernemers(verenigingen) zouden waar mogelijk moeten worden ingeschakeld om de slaagkans van startende ondernemers te vergroten. De raad wijst daarbij op de goede ervaringen met bedrijvencentra en op de mogelijkheden bestaande (grote) bedrijven een actievere rol te laten spelen in de begeleiding van starters.
Het streven om het ondernemerschap verder te versterken vereist ook een verdere versoepeling van de overgangen tussen werknemerschap of uitkeringssituatie en het ondernemerschap, door maatregelen in de sfeer van de fiscaliteit, de sociale zekerheid en door het creëren van tussenvormen. De raad verwacht binnenkort een adviesaanvraag over de eventuele aanpassing van het Besluit Bijstandverlening zelfstandigen en zal overigens voor de zomer adviseren over het beleid gericht op de bevordering van etnisch ondernemerschap.
De knelpunten die (door)starters ondervinden bij het aantrekken van externe financiering lijken vooral te worden veroorzaakt doordat financiers problemen hebben om het risicoprofiel van de projecten goed in te schatten. De raad is van mening dat het verder tot ontwikkeling brengen van instrumenten die daarbij behulpzaam zijn, de beste manier vormt om deze knelpunten weg te nemen. Om die reden verwelkomt hij de plannen van de minister van Economische Zaken om een coaching- en financieringsmechanisme te ontwikkelen dat er mede toe leidt dat (door)starters advies en begeleiding ontvangen van ervaren ondernemers.
  1. Bestaande uit de ondernemersleden, de werknemersleden benoemd door het CNV en de MHP en de kroonleden Bakker, Don, Goudswaard, Halberstadt, mevrouw Kneppers-Heynert, Linschoten, mevrouw Lodders-Elfferich, Rosenthal en De Vries. De kroonleden Kolnaar en Leijnse hebben zich op dit punt van stemming onthouden.
  2. Bestaande uit de werknemersleden benoemd door de FNV.
  3. Bestaande uit de werknemersleden benoemd door de FNV.
  4. Bestaande uit de ondernemersleden, de werknemersleden en de kroonleden Goudswaard, Halberstadt, Kolnaar, Leijnse, mevrouw Lodders-Elfferich en De Vries.
  5. Bestaande uit de kroonleden Bakker, Don, mevrouw Kneppers-Heynert, Linschoten en Rosenthal.